浅析税务稽查自由裁量权
建立税务先例制度 遏制税收自由裁量权滥用
务先例制度的推行使先例对各级税务机关和税务人员的税务
些 案例 以规范性文件 的职能 ，使税务机关和税务人员在税
执法具 有一定 的约 束力 ， 因此税务机 关和税务人 员在 税务执
法时便会遵循 国家税务总局公布 的先例 。 因此 ， 先例的存在使 税务行政 复议 、 税务行政诉讼发 生的几率大大降低 ， 从而降低 了税务执法成本 ， 无形 中提高 了税务执法的效率， 维护了税法 的
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口 ・ 税 与金 融 财
建 立 税 务 先 例 制 ， Ｋ ｒ
遏 制 税 收 自 由 裁 量 权 滥 用
山东工 商学 院 杨 黎 明
【 摘要 】 税 务先例制度有助于税务机 关和税 务人 员正确地运 用法律 ， 范其对 自由裁量权的行使 。 规 本文从建立原则 、
容 ： 要 严 格 界 定 税 收 协 定 的 受 益 人 。 用 税 收 协 定 的前 提 ① 滥 是 取 得 税 收 协 定 优 惠 资 格 ， 此 ， 格 界 定 享 受 优 惠 的 受 益 因 严 人 ， 防 止 滥 用 税 收 协 定 的 第 一 步 。 滥 用 税 收 协 定 条 款 通 是 反
于先例的直观性 、 具体性和可预知性等优点 ， 坚持先例的公开 化原则一方 面可使 当事人更 好地维护 自己的合法权利 ， 或促
税 法 和 实 施 两 方 面 的完 善 。 中 税 务 人 员 素 质 的提 高 是 防 止 其
ｌ● ００● ００● ０ ０● ０ ０● ００● ００● ０ ０● ００ ● ００ ● ０ ● ００ ●０ ０● 口０ ● ０ ０● ００ ● ０ｏ● ｏｏ● ０ ０● ００ ● ００● ００● 口０ ● ００ ● ｕ０ ● ００● ００● ００ ● ００● ０ ０● ０ ０● ００ ● Ｏ０ ◆ ００● ０ ０● ００ ● ００ ● ００● ｏ ｏ● ００ ● ００● Ｄｎ● ００ ● ００ ● ００● ０
税务系统部门内控机制要义浅析
税务系统部门内控机制要义浅析内部控制是指一个组织为实现自身目标，保证其管理活动的经济性、效率性和规范性，对内部业务流程进行全过程监控而制定和实施的一系列政策、程序和措施的过程（1）。
从某种意义上来说，内部控制即是管理过程中的一种控制活动。
将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设，形成具有耦合关系的权力运行内控机制，是税务系统反腐倡廉建设的一种理论创新和实践探索。
为了加深大家对税务系统部门内控机制的认识，借鉴现代管理理论中的5W2H思维模式（2），结合广西国税系统内控机制建设的工作实践，试对税务系统部门内控机制要义作一简析。
一、部门内控机制建设的目的和意义，即为什么要控制（why）为什么要进行控制是我们开展部门内控机制建设需解决的首要问题。
根据有关资料的阐述，将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设具有多方面的现实意义。
——是构建惩治和预防腐败体系的重要载体。
中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》将“权力运行监控机制基本形成”作为今后五年惩治和预防体系建设的工作目标，税务部门借鉴内部控制理论研究成果，建立和完善权力部门的内部控制机制是落实“权力运行监控机制基本形成”工作要求的具体体现，也是重要的抓手和载体。
——能有效解决廉政建设与税收业务“两张皮”的问题。
通过部门内控机制建设可以最大限度的整合各种监督资源，将纪检监察工作渗透到税务部门日常管理和税收工作全过程，真正落实“一岗两责”，较好地解决廉政建设与税收业务“两张皮”的问题。
——可以促进和谐税务建设。
部门内控机制建设的核心要义是自我教育、自我发现、自我纠正、自我完善和持续改进，通过建立科学、完善的内控机制，可以增强税务干部的自我管理能力，化解税收执法风险和廉政风险，促进和谐税务建设。
二、控制的主体，即谁来控制(who)明确控制的主体是部门内控机制建设的关键。
所谓部门内控机制，顾名思义，控制的主体就是部门，通过部门内控机制建设，可以将以往单纯由纪检监察部门的监督，拓展延伸到税务机关内部各部门的主动防控，强化各部门自我教育、自我发现、自我纠正、自我完善和持续改进的功能。
湖北省地方税务局关于《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法(试行
乐税智库文档政策解读策划 乐税网湖北省地方税务局关于《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法（试行）》政策解读【标 签】税务行政处罚,行政处罚裁量权【业务主题】税收稽查与处罚【来 源】 为了规范税务行政执法行为，统一税务行政处罚标准，保障正确行使税务行政处罚裁量权，减少税务行政处罚的随意性，促进税务行政执法的公平与公正，保护公民、法人、其他社会组织的合法权益不受侵害，省国家税务局、地方税务局、省人民政府法制办公室共同制定了《湖北省税务行政处罚裁量权实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）。
现解读如下： 1、《实施办法》是在什么样的背景下制定的？ 答：规范行政裁量权是一项监督行政执法活动、促进行政机关依法行政的重要工作。
党中央、国务院高度重视此项工作，国务院在2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。
要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。
行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当”。
中共中央办公厅、国务院办公厅2006年下发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》进一步指出：“对行政机关的自由裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权”。
在2010年8月27日召开的全国依法行政工作会议上，国务院总理温家宝指出：“要进一步完善行政执法程序，规范工作流程，依法细化、量化自由裁量权”。
国务委员马凯在讲话中也指出：“要高度重视规范执法的制度建设，完善行政执法适用规则和裁量基准制度，对行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等各类行政执法行为的具体情形，明确适用的具体条件、标准、幅度和方式，防止行政执法权被滥用”。
国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）进一步规定：“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性”。
税务稽查工作中存在的问题及改进措施
12下 2016年 第36期（总第554期）ＣＨＩＮＥＳＥ ＆ ＦＯＲＥＩＧＮ ＥＮＴＲＥＰＲＥＮＥＵＲＳ３３The Fiscal and Taxation Financial 【财税金融】一、税务稽查工作存在的主要问题1.税务稽查选案不准确目前,我国主要凭借经验确定或者出于对某个行业和某项政策税收清理的目标而进行行业普查，以此来确定稽查对象。
这就导致一些问题，比如选案的准确性较低，同时不利于稽查行为对税收违法犯罪的针对性。
目前，在税务稽查案源选择上存在少数“抓大放小”的现象，纳税户中有时存在稽查真空和重复稽查。
有些案例中，纳税户无法被稽查人员发现或即使发现但也已经停产。
还有一些立案的案例其实不太复杂，稽查程序缓慢执行，导致效果不佳，浪费稽查力量。
2.税务稽查效率不高现阶段，我国税务稽查效率总体来说不错。
但问题在于纳税人自己提供的失真税源信息是税务机关收集掌握信息的大部分来源，导致违法成本下降，稽查成本提高，引起税务稽查的工作效率下降。
3.税务稽查程序不够健全当前，虽然我国的税务稽查工作方法比较合理，即先检查，再整理，最后执行。
但不够细致和全面，没有形成包括选案、检查、审理、执行四个步骤更加健全的机制，这会使执法具有随意性，高质量的稽查查案难以得到保证。
具体来说，我国税务稽查程序的不够完善又包括以下三个方面。
首先，税务稽查实施的税收司法保障体系还不够健全。
目前，我国对抗税不缴和涉税暴力等涉税违法犯罪行为反应比较迟缓，执法强制力不足，使征纳税双方的矛盾比较激烈。
其次，税务审查具备太大的自由裁量权。
实际中，案件处罚弹性幅度过大会导致产生同罪不同罚的情况，会在执法中引起不公平的制度性空洞。
最后，稽查对象的跟踪管理不够。
现阶段，我国在稽查对象的事后监督上做得不够。
在实际中，税务稽查通常不是很重视企业生产经营和财务违规行为的跟踪，这可能会引起有关企业一段时间后再次涉案。
4.稽查审理不够充分现阶段，我国税务稽查的审理通常是凭借检查人员提交的相关材料从数字金额、被检查对象、检查程序等方面审核。
我国税务稽查工作中存在的问题及对策
我国税务稽查工作中存在的问题及对策作者：张贵来源：《中国乡镇企业会计》 2013年第8期摘要：目前我国税务稽查工作还存在着许多问题。
本文从正确处理税收计划与依法治税的关系、强化税务机关内部管理和稽查执法过程控制、提高稽查信息化应用水平、严格落实执法责任追究和绩效评价制度、完善防范执法风险机制等方面提出了优化我国税务稽查工作的思路。
关键词：税务稽查；绩效评价；风险防范一、目前我国税务稽查工作中存在的主要问题1.税收征管与税务稽查协调不紧密。
税收征、管、查是一个整体，征管环节应该通过税款征收和税源管理，将纳税人纳税申报的变化及异常情况、生产经营及税源变化情况，以制度化、规范化的形式，及时、准确的传递到稽查环节。
但在实践中，税收征管与税务稽查之间还确实存在着信息传递与配合不到位、不及时的问题，特别是基层征管局出于与纳税人关系、调节税款入库、单位声誉等考虑，对征管中发现的纳税人涉嫌偷逃骗税等问题，不仅不向稽查局及时提供案源信息，甚至站在稽查局的对立面与纳税人合力“应对”稽查局；税收征管部门同时行使征管与稽查两大职能，其作出的处理决定甚至与稽查部门的意见相矛盾；征管部门与稽查部门为了自身业绩，对重点税源户争着检查，相对放松了对中小税源户的稽查，造成税收征管漏洞。
2. 税务稽查内部各环节还未真正理顺制约与协调的关系。
税务稽查内部选案、检查、审理、执行各环节应该在明确职责分工的基础上，既相互制约，又相互协调配合。
但在实践中，税务稽查各环节之间一方面分离落实不够彻底，另一方面又缺乏协调。
比如，选案环节将案源提交给检查环节时缺乏比较详实的纳税人涉嫌偷逃骗税信息，使检查环节在检查时对纳税人疑点和重点把握不准，选案与检查存在重复劳动，降低了行政效率；检查环节在检查过程中，有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为，税务机关应依法采取相应税收保全措施时，未将相关信息及时反馈给执行环节，可能造成应补税款、罚款无法执行到位；执行环节在组织税款入库时，通常要充分了解被查对象的银行账户等相关资料，而检查环节提供的稽查报告不能全面如实的反应相关情况，给执行工作带来困难；检查环节与审理环节在具体证据的定性上存在相互推诿和扯皮的现象。
当前税务稽查取证中存在的问题、成因及对策
２ ２ 税务稽 查取 证缺乏 有效 的 法律 手段 ．
《 税收 征管 法 》 规定 ：
所反 映的违 法事 实之 间缺 乏关 联 关 系 。二 是 取 证材 料 与 所 确认 的违 法性质 之间缺 乏关联 关 系。如对 一些 收 受虚 开 发票 案件 ， 稽
税 务机关 只具 有账簿 资料 、 经营场 地 、 问等检 查权 ， 少诸 如搜 询 缺
・Leabharlann ２ ８・ ３ 跨世 纪
２０ ０ ９年 ２月
第ｌ ７卷
第 ２期
Ｃｏｓ ｅｔｒ，ｅ ｒ ｒ ２０ Ｖ ｌ ７ ｏ２ ｒｓ Ｃ ｎｕｙＦ ｂｙ ｙ ０ ９， ｏ １ ，Ｎ ． ａ
当前税 务 稽 查取 证 中存 在 的 问题 、 因及对 策 成
闾 文 华
（ 上海交 通大 学 Ｍ Ａ ６级常州 班 ， Ｐ０ 上海 ，０ ０ ０ ２００ ）
【 摘要 】 本文通过总结 归纳税务稽查取证工作实践 中存在的主要 问题 ， 分析 了这些问题产生 的主要原因 ， 在此基础 上提
出 了解 决 这 些 问 题 的对 策 。
【 关键词】 稽查取证 ； 问题 ； 因； 成 对策 【 中图号】 Ｆ １．２ Ｓ ０４ ｆ 文献标示码】 Ａ
的数据与稽 查报 告 所确 认 违 法数 据 不一 致 时 ， 注 明差异 原 因 。 不
如 目前不 少企业 ， 特别 是中小 企业 ， 会 计核算 时 ， 账凭 证 与原 在 记 始 凭证 不 是一 对 一 ， 而是 多份 原 始凭 证对 应 于一 张 原始 凭证 ， 因 此 ， 务稽 查 取证 时 ， 税 记账 凭 证上 所记 载 的数 据 就会 与 原始 凭证
２ １ 法律 法规不健 全 ．
税务风险应对及处理
税务风险的应对及处理摘要：本文对税务风险的应对和处理进行了介绍，并根据企业的运行特点，从四个方面阐述了企业面对税务风险时应具备的针对策略及管理方法。
关键词：税务风险；应对；处理中图分类号：f810.42 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2011）11-0189-01税务风险控制对于企业相当重要，作为税务风险控制的主体，企业除需掌握各种经营管理知识外，还必须充分了解税收制度和掌握科学有效的税务风险应对方法，有效利用沟通协调、风险预控等方法应对税务稽查，以获得切实有效的税务风险控制成果。
一、纳税人的权利1.知情权。
纳税人有权向税务机关了解国家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况。
2.保密权。
纳税人有权要求税务机关为公司的商业秘密、技术信息、经营信息等情况保密。
3.申请退还多缴税款权。
对纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后，将自发现之日起10日内办理退还手续；如纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息。
4.税收监督权。
纳税人对税务机关违反税收法律、行政法规的行为，如税务人员索贿受贿、徇私舞弊、玩忽职守，不征或者少征应征税款，滥用职权多征税款或者故意刁难等，可以进行检举和控告。
5.陈述与申辩权。
纳税人对税务机关作出的决定，享有陈述权、申辩权，如果纳税人有充分的证据证明自己的行为合法，税务机关就不得对纳税人实施行政处罚。
6.税收法律救济权。
纳税人对税务机关作出的决定，依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。
二、沟通与协调企业应建立税务风险管理的信息与沟通制度，明确税务相关信息的收集、处理和传递程序，确保企业财务部门内部、企业财务部门与其他部门、企业财务部门与董事会、监事会等企业治理层以及管理层的沟通和反馈，发现问题应及时报告并采取应对措施。
企业要加强对税务风险管理涉及部门和人员的培训和沟通，增进相关部门和人员对控制税务风险的理解，税务风险控制策略和目标应让涉及到的部门和人员所熟知，纳税风险管理的流程和结果应被书面记录。
湖北省地方税务局关于印发《湖北省地方税收行政处罚自由裁量权实施规则(试行)》的通知
湖北省地方税务局关于印发《湖北省地方税收行政处罚自由裁量权实施规则(试行)》的通知文章属性•【制定机关】湖北省地方税务局•【公布日期】2010.07.27•【字号】鄂地税规[2010]2号•【施行日期】2010.09.01•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】税务综合规定正文湖北省地方税务局关于印发《湖北省地方税收行政处罚自由裁量权实施规则（试行）》的通知（鄂地税规〔2010〕2号）各市、州、林区、县（市、区）地方税务局：为规范全省地方税务行政处罚行为，维护纳税人、扣缴义务人和其他税务行政相对人的合法权益，根据《省人民政府办公厅关于在省级行政执法机关开展细化量化行政处罚自由裁量权工作的通知》要求，省地方税务局、省人民政府法制办公室联合制定了《湖北省地方税务行政处罚自由裁量权实施规则》（试行），现印发给你们，请遵照执行。
二〇一〇年七月二十七日湖北省地方税务行政处罚自由裁量权实施规则（试行）第一条为规范全省地方税务行政处罚行为，确保全省各级地方税务机关依法、合理行使税务行政处罚自由裁量权，切实维护纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人（以下称“税务行政相对人”）的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》等法律、法规和规章的规定，结合我省实际，制定本规则。
第二条全省各级地方税务局（分局、所），以及各级地方税务局稽查局（以下统称“地方税务机关”）依法在对税务行政相对人作出税务行政处罚时，适用本规则。
第三条本规则所称税务行政处罚自由裁量权，是指各级地方税务机关在法律、法规、规章规定的范围内，对税务行政相对人的违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的选择决定权。
第四条地方税务机关在法定权限内行使税务行政处罚自由裁量权不受其他任何机关、单位和个人的干涉。
没有法律、法规、规章的规定，税务行政处罚权不得委托。
试析征管法第三十五条(四)项的适用——自由裁量抑或羁束性行为
试析征管法第三十五条(四)项的适用——自由裁量抑或羁束性行为李文波;黄卫东【摘要】核定征收方式是税务机关在税收征管过程中常用的一种方式,其法律依据是征管法第三十五条(四)项之规定.对于一经确立为查账征收的纳税人,可否再进行核定,即事后核定,虽然相关的规范性文件亦有规定,但执法实践中仍存在适用的疑惑.文章从核定征收制度的立法目的、法律性质、纳税人权益保护、税负公平等角度进行分析,认为核定征收作为税务机关的一种羁束性行政行为,其事后核定具有合法性,其解决的主要是课税要素的定量问题,并不必然影响纳税人违法行为的定性.【期刊名称】《税收经济研究》【年(卷),期】2013(000)005【总页数】4页(P83-86)【关键词】核定征收;羁束行政行为;纳税权益;税负公平【作者】李文波;黄卫东【作者单位】中共国家税务总局党校;江苏省淮安市淮阴地方税务局【正文语种】中文【中图分类】F810.422一、问题的起源某建设工程公司主要经营项目为工程总承包（按资质经营）、地基基础工程施工、建筑工程技术咨询、室内外装饰等，其企业所得税的征收方式为查账征收。
经过每年的企业所得税汇算清缴和2009年的两次纳税评估，主管分局对该纳税人的企业所得税征收方式未曾做过改变，仍确认为查账征收。
稽查局在检查中认为该纳税人虽设置账簿，但账簿混乱且成本资料严重缺失、费用凭证不全，因此改变了对该纳税人2006年度和2007年度企业所得税的征收方式，按建筑业应税所得率10%进行了核定，将该案件作为重大税务案件报市局审理。
在上述案件中，困惑税务机关的问题主要有两个：其一，该纳税人以前年度企业所得税征收方式被主管分局认定为查账征收，稽查局在检查中按照《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称征管法）第三十五条第四项的规定，直接按照核定征收方法核定企业所得税应纳税额，是否妥当？如稽查局对查账征收企业采取核定征收的行为不妥当，对该企业进一步实施检查，应采取何种方式？其二，假设该企业2010年度共预缴了1000万的企业所得税，2011年经汇算清缴为800万元。
税务行政诉讼及其应对
04
CATALOGUE
税务行政诉讼的证据规则
证据种类与要求
书证
包括税务登记证、纳税申报表、税收缴款书等， 应提供原件或经核对无误的复印件。
物证
如伪造的发票、虚假的合同等，应提供原物或照 片，并注明来源和保管情况。
视听资料
如录音、录像等，应提供原始载体或复制件，并 注明制作方法、时间、地点等。
证据种类与要求
加强税收征管力度，规范执法行为， 确保税收征管的公正、公平和公开。
加强税收宣传
通过多种渠道宣传税收法律法规和政 策，提高纳税人的税法意识和遵从度 。
应诉策略：积极应对诉讼，争取有利结果
及时响应诉讼
在接到税务行政诉讼后，应积极响应并认真准备相关证据材料， 确保在规定时间内提交答辩状和相关证据。
深入分析案情
税务行政诉讼性质
税务行政诉讼属于行政诉讼的范畴，是司法权对行政权的一 种监督，其目的是保障税务当事人的合法权益，监督税务机 关依法行政。
税务行政诉讼的当事人
01
02
03
原告
原告是认为税务机关及其 工作人员的行政行为侵犯 其合法权益的公民、法人 或者其他组织。
被告
被告是作出被诉行政行为 的税务机关。
困难二
法律适用与解释。税务行政诉讼涉及税收法律法规的适用 和解释，而税收法律法规体系庞大且复杂，给法律适用带 来一定难度。
挑战二
纳税人的诉讼能力。纳税人在税务行政诉讼中往往处于弱 势地位，其诉讼能力有限，如何提高纳税人的诉讼能力是 亟待解决的问题。
未来发展趋势与展望
专业化审判团队建设。随着税务行政诉讼案件的增多 和复杂化，未来将更加注重专业化审判团队的建设，
提高执法水平
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1
浅析税务稽查自由裁量权
一、税务稽查自由裁量权的特征
英国著名行政法学者威廉〃韦德曾指出：“法律上的一切权
力，作为与职责相对的一个概念，都包含自由裁量的因素在内，
差别只在程度不同而已。”由于税务稽查行为所依据的是各项税
收法律、法规，因此其作为行政执法行为的一种，同样包含着自
由裁量的因素。税务稽查自由裁量权，是一个法理上的概念，是
指税务稽查主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目
的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此自行
决定如何适用税法的权力。它具有效力法定性，单方意志性，强
制性等特征。自由裁量权是法律、法规赋予税务机关的一种“机
动”权力，但它是一把“双刃剑”，合理、适度运用将有利于提
高税务行政效率，保护国家、社会和纳税人的合法权益；反之则
会出现“异化”现象，给权力寻租创造条件，对纳税人的合法权
益构成威胁，给国家、社会带来损害。
二、税务稽查自由裁量权存在的原因
1、经济发展的必然要求。税收要随着经济的不断发展变化
而变化，赋予税务机关一定的自由裁量权，可以弥补实体法律的
不足，可以更好地体现立法意图，增强其灵活性、适应性，避免
机械地套用税法。
2
2、立法技术的一种手段。如果立法者制订的法律、法规没
有具体的量化操作标准，就属于模糊性条款。由于模糊性法律条
文的存在，就使执法者不可避免地具有一定的自由裁量权，这是
立法技术所导致的一个普遍现象。
3、制度架构的现实需要。现行的税收征收管理体系是一个
“金字塔”结构，从底部向上依此为“纳税服务-纳税申报-税款
缴纳-税务稽查-违法处理”，税务稽查是征管体系中的最后一道
环节，其效率在很大程度上决定着征管质量和效率，它是有效提
升纳税遵从度的重要手段。因此，制度架构成为形成税务自由裁
量权的原因之一。
三、税务稽查自由裁量权行使中存在的问题
1、条文过多。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管
理过程。《税收征管法》中涉及到税务机关自由裁量权的有56
条。在“税务违法行为及其追究的法律责任表”中，有关法律、
法规赋予税务机关39条自由裁量权。
2、过程不明。如在税务机关作出具体行政行为时，纳税人、
扣缴义务人往往只能知道具体行政行为的结果，而具体行政行为
的裁量过程则无从知晓，只有当纳税人、扣缴义务人向税务机关
申请听证或向法院申请诉讼时才能有所了解。
3
3、存在滥用。如在涉税事项核查方面拖延时间，消极履职；
行政处罚方面因人、因时和因地的不同而各自不一，显失公平；
在核定应纳税额时轻重不同，不够合理；在税务事实性质认定方
面任意作为，行为不当；在税务检查过程中胡乱执法，滥用职权，
等等。
4、监督薄弱。根据我国《行政诉讼法》的规定，对于行政
处罚显失公正的，法院可以作出变更。然而，在实践中，纳税人
对税务机关自由裁量行为不服而寻求司法救济时，这种救济机制
有时难以实现。
四、规范税务稽查自由裁量权行使的几点思考
1、遵循原则，讲究方法。原则：一是合法原则。是指税务
稽查自由裁量行为只能在有关法律、法规的范围内进行。二是合
理原则。是指税务稽查自由裁量行为要客观、适度，合乎理性。
三是公正原则。是指在行使自由裁量权时，稽查人员绝不能凭借
手中的权力，受情感因素的影响，在同等条件下，作出有意的偏
向处理，力求做到横向、纵向公平。四是惩戒与保护兼顾原则。
区分初犯与累犯、故意与过失之差别，准确把握法律条款中的“可
以处”、“处”、“并处”的界限，使稽查起到惩处一个、震慑
一片、规范一方的社会效果。方法：一是合法裁量。按照违法行
为的违法事实、性质、危害程度等方面认真合议，有从轻、减轻
或从重处罚情节，应依法作出相应处罚意见。二是合理裁量。稽
4
查处罚行为应不超越实现目的之必要程度，应当从轻处罚的，就
要轻罚；可以不予处罚的，就不处罚；法无明文规定的，就不能
处罚。三是客观裁量。在面对多种可能选择的措施或方法时，必
须选择其确实能达到法律目的的或行政目的的措施或方法，而不
得与法律目的的实现相悖离。四是公平裁量。即作出的行政处罚
应当与纳税人违法行为造成的后果的轻重程度相当。
2、程序控制，责任追究。为了保护纳税人合法权益，我国
的法律法规也规定了在税收执法过程中的纳税人享有的一些权
益，如陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权，要求税收执
法公开权、请求举行听证权等。这些程序权益一旦转化为纳税人
的行为，将合成比较大的社会力量，以抗衡税务执法自由裁量权
的滥用，从而增强税务机关的自律意识，抑制由滥用权力而造成
的腐败状况的发生。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一
切布臵是为了限制恣意、专断和任意裁量。因而对税务稽查行为
的实施需要设立一定的执法程序来确保执法人员不能滥用职权，
避免其选择不适当的手段、范围、幅度来加重纳税人的义务，扼
制其行使自由裁量权时的主观随意性。并且建立完善的执法程序
是保障纳税人权利的必要手段，为纳税人判断权利是否被侵犯、
义务是否被加重提供依据。强化“无程序即无行政”、“程序违
法、处罚无效”，杜绝“重实体、轻程序”引发的执法不公，避
免处罚权成为稽查人员的“私有权”。健全税务执法监督体系，
全面推行税收执法责任制，加强税收执法检查和过错追究的力
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度，对处罚中不作为、乱作为、滥用职权的要批评教育，严重违
纪的要进行必要的惩罚。
3、制度公开，提高素质。制度公开，是现代行政民主和法
治精神发展的必然要求。在稽查自由裁量权力行使过程中，要推
行税务行政处罚听证制度，切实保护纳税人陈述权、申辩权和参
与权。税务机关在行使自由裁量权时，要听取当事人陈述、申辩，
在充分考虑当事人意见后，作出决定并实施相应行为。根据《税
收征管法》，税务机关征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、
扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。同时规
定，未进行回避的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，
依法给予行政处分，防止降格处理或者恶意报复现象的发生。税
务稽查自由裁量权是赋予税务机关的，而具体的操作人员一般都
是国家公务员。因此，公务员实施自由裁量权的行为在很大程度
上依赖于公务员自己本身对国家法律法规和政策制度的理解，依
赖于公务员主观能动性的发挥，具有较大的灵活性、伸缩性。因
此要解决这一问题，就必须加强对其的思想教育、法律法规及政
策的学习以及业务培训，大力倡导“公正理念”，增强稽查队伍
的公正意识，最大限度地减少以权谋私、滥用职权情况的发生。
要加强稽查队伍的风险意识教育，从法律的角度思考和分析稽查
工作，邀请纪检部门及检察院的同志给全体干部作防范执法风
险、预防职务犯罪的专题报告，强化责任、宗旨意识，树立正确
的权力观，自觉筑牢预防职务犯罪的思想防线，做到严格执法、
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谨慎执法、廉洁执法。
4、细化标准，权力制衡。缩小自由裁量空间，在《税收征
收管理法》及其他法律、行政法规规定的幅度内对此类税务违法
案件行政处罚裁量幅度标准进行细化，建立细化的自由裁量基准
值体系。探索建立先例制度，即借鉴司法中判例理论，在税收法
律规定的内容未作调整变动的前提下，税务机关已经处理的涉税
事项、涉税案件，在今后遇到类似情况下，裁量的标准应基本一
致，保持裁量的连续性。根据违法行为的事实、性质、情节、危
害等要素尽可能客观适度、合法合理界定处罚的标准区间，力求
过罚相当，公平公正，大幅压缩自由裁量的弹性空间，避免偏差。
例如，税务当事人具有下列情形之一的，不予行政处罚：不满
14周岁的人有违法行为的；精神病人在不能辨认或者不能控制
自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时纠正，没有造成
危害后果的；违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，
在五年内未被发现的；其他法律、法规、规章规定不予行政处罚
的。税务当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或减轻处罚：
主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫、诱骗、教
唆实施违法行为的；积极配合行政机关查处违法行为的；其他法
律、法规、规章规定应当从轻或减轻处罚的。税务当事人有下列
情形之一的，应当依法从重处罚：涉案金额巨大，造成严重不良
社会影响的；违法情节恶劣，造成严重后果的；经责令改正仍不
改正，继续实施违法行为的；在共同实施违法行为中起主要作用
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的；两次（含）以上实施违法行为的；阻碍、阻挠税务人员依法
执法的；隐匿、销毁税收违法证据的；胁迫、诱骗他人或者教唆
未成年人实施违法行为的；对检举人、证人实施打击报复的；在
发生突发性公共事件时期实施违法行为的；其他法律、法规、规
章规定应当从重处罚的。设立严格的权力运作程序，每一项行政
处罚行为的做出应遵循拟订、审核、复核、审批、执行等若干步
骤，通过程序的严格设臵，以规范自由选择权力的执行。进一步
完善集体审理、集体审议制度，以集体的智慧取代个人的决断，
确保事前、事中监督，防止一人独断专权及暗箱操作。要探索固
化自由裁量权做法，例如，在法定的处罚权限内，将未按期纳税
申报行为的处罚标准分解为200元、500元至2000元等不同档
次，按情节轻重由软件自动生成来控制处罚幅度，从而给税收自
由裁量权装上了“刻度表”，控制税务稽查人员自由裁量空间，
约束权力的膨胀。
吉安县国家税务局：吉勤华