法国教育行政管理体制

历史进程： （一）第一帝国建立之前 17世纪，法国是一个以农业经济为主的封建君主制国家，天主教会是法国封建专制制度的精神支柱，教育的领导权主要掌握在天主教会特别是耶稣教会手中，18世纪中期，启蒙运动的兴起，宗教统领教育的局面才开始改变。1764年，耶稣教会被解散，结束了长期垄断法国中、高等教育的局面，直至拿破仑建立法兰西第一帝国之前，国家颁布的教育法案都主张建立国家教育制度，剥夺教会权利。 （二）第一帝国的建立到法兰西共和国 法兰西第一帝国建立后，出于巩固统治的需要，拿破仑先后于1806 年、1808 年颁布了《关于创办帝国大学以及这个教育团体全体成员的专门职责的法令》和《关于帝国大学条例的政令》，其中规定：帝国大学总监作为全国教育界的最高首脑，由帝国大学任命，负责学校的开办、取缔，教职员任免、提升等诸项事宜。并且将帝国大学作为法国教育行政的最高领导机关，负责组织全国的教育工作，确立法国教育行政管理中央集权制的基本特色。同时，也拉开了以教会为代表的传统势力与资产阶级政权掌管国家教育的拉锯战。期间经过波旁王朝复辟、七月革命、二月革命、法兰西第二共和国和法兰西第三帝国的建立，教会和政府之间对教育行政的权力此起彼伏，教会在的教育权利虽然被逐渐瓦解，但仍占有很大的领导权。 （三）法兰西共和国到二战 1875年，法兰西第三共和国成立。在教育行政体制上基本沿用了拿破仑时期的中央集权制。中央政府成立公共教育部，为了加强中央对教育的集中领导，法国政府采取了一系列措施有力地削弱教会对教育事业的控制，1902年法国政府解散了50多个从事教育活动的教会组织，封闭了3000多所教会学校。1905年废除1850年颁布的《法卢法案》，实行教会与教育分离政策，加上《费里教育法》中国民教育制度的义务、免费、世俗化三原则的确立，逐渐实现了教会与教育的分离，强化了国家队教育的领导，为现代教育行政体制奠定基础。 一战二战期间，法国政府一直支持教育改革，教育行政体制并没有什么改变，只是国家教育部的职权在不断扩大，进一步强化中央集权的教育行政体制。 （四）二战之后 二战后，法国面临恢复教育和推进教育改革的重任，为此，中央政府进一步扩大了教育部的职权范围。法国政府认为，教育事业是国家的事业，因而国家应直接干预教育，这就构成了法国教育行政的指导原则。 1959年1月，法国政府颁布《教育改革法令》，该法使初中教育开始走向普及，为法国现代中等教育体制奠定了基础。1981社会党执政后对国民教育的管理体制进行了重大改革，扩大了中央教育行政机构的权力，将教育部和大学部合二为一，成立国民教育部。特别是1985年颁布的《非集中化法》，将中央掌握的一部分教育行政权力下放给地方，进一步明确了中央和地方的职责权限。 二、现状： （一）教育行政的权力分配——中央集权制 法国是一个典型的中央集权制国家，在教育行政方面也实行高度的中央集权制。法国政府认为，教育事业是国家的事业，因而国家应直接干预教育。所以法国中央教育行政的权力很大，不仅管理的内容广泛，而且还十分具体。其教育行政管理体制主要分为中央、学区和地方三级，中央教育行政机构简称国民教育部，包括国民教育、青年和体育部。国民教育部在教育行政方面拥有绝对的权威，通过学区、各省的学区督学和市（镇）教育委员会三级管理层发挥功能，体现国家教育意志，而地方各级教育行政机构在教育行政管理过程中，“处于事务的机器零件”地位，必须严格执行中央教育行政机构的指示和命令。 国民教育部是法国主管教育工作的最高教育行政机关，主要行使以下职权：(1)组织实施议会通过的教育法案和政府对教育的决定；（议会） (2)执行总统或总理签署的涉及教育的法令;（政府） (3)制定和颁布有关教育的部令、通报、指示、通知及规定细则;（政府） (4)领导所有公立教育机构;（学校） (5)监督、领导私立学校; (6)分配教育经费;（经费） (7)制定教育发展规划与教学大纲;（制定大政方针） (8)规定考试及学位文凭发放制度;（学位、教师） (9)负责对教师的选拔、培训及晋升; (10)组织和协调高等学校的科学研究;（科研） (11)执行国家与国外的教育合作项目。（国际教育） 指挥命令从上到下，一贯到底，几乎全国统一，没有地区差别。 法国国民教育部设部长1人，教育国务秘书若干名。部长由总理提名，总统任命。教育部长拥有很大权力，其中包括:领导和监督全国所有的公立与私立学校，提出教育法案，发布行政命令，分配教育经费，确定教育方针和原则，规定全国统一的教学大纲、教学方法以及考试的内容和时间，管理公立学校的人事任命，制定公立学校的规则等。在教育部长之下，设立大学区总长和大学区督学，代表中央教育行政机构直接管理地方各级教育。 （二）教育行政的独立型体制 法国的教育行政管理体制是独立型的体制。所谓独立型的教育行政管理体制，是指地方教育行政机关不受同级地方政府的直接指挥，而是脱离一般行政而独立存在的组织。学区是法国教育行政体制的一个基本的单元，法国全国本土分为96个省、31个学区，每个学区辖2-7个省。学区在教育管理实践中离不开地方政府的参与、配合和支持，但是与地方政府之间不存在行政隶属关系，学区拥有相对独立的财政权、人事权等。 学区下面是省级教育行政机构，95%的省教育局长由学区督学担任，接受学区长的领导，根据学区长的指令掌管省内的幼儿教育和中小学教育，省以下的教育行政机构是市镇村委员会，因对教育宏观问题影响不大，所以不能算作独立的教育行政等级。由此可见，法国的中央、学区和省三级教育行政机构是一种典型的垂直关系。 （三）教育督导系统 法国是世界上建立教育督导制度最早的国家，其教育督导系统是教育行政管理体系的重要组成部分。法国的督导人员从中央到大学区再到省一级依次称为总督学、大学区督学、省督学。其主要功能，最初是监察和领导，后来过渡到监督和指导，最后发展到检查、指导、联络和参谋，督导系统的功能不断调整和丰富，但不同层次教育督导机构在工作中的着眼点和对象又有所不同。 在中央一级，法国教育督导机构设在国民教育部内，由教育部长领导，对教育部长负责。根据职权范围的不同，国民教育部内设4个总督导处。(1)国民教育总督导处(2)国民教育行政总督导处(3)图书馆督导处(4)青年与体育总督导处。 大学区的督导机构及人员可分为三种情况。(1)大学区教学督学:他们是纯粹的督学人员，大学区教学督学一方面与总督导处的有关学科组联系，受其指导，另一方面也接受大学区总长的指挥，向他提供信息、意见和建议。(2)大学区督学:这些督导人员是名为督学的行政人员，实际上不做督导工作，与大学区教学督学同级别，都在大学区总长的领导下工作，但其职责主要是行政工作，而不是督导工作。(3)参谋、顾问人员:主要从事行政性和顾问性的工作，是大学区总长的参谋和行政机构的成员。 省督学称为国民教育省督学，即原来的小学教育、幼儿教育督学。他们是真正的督导人员。在这些督学中，大部分人负责小学教育，少部分人负责幼儿教育。省督学在大学区督学的领导下工作，共同处理公、私学前和小学教育的所有事宜。他们没有行政领导权，主要负责一些具体性的工作。 （除了教育督导系统的运行，法国在学区一级还设立了各种各样的审议机构，比如区域高等教育及研究审议会、大学区行政管理协议会等等，这些审议会的参与人员因讨论的问题而有所不同，但基本上包括了该问题所涉及到的利益相关者。学区所做出的所有教育决策必须交由审议会审议通过方可执行。所以，审议会是学区管理中的一种很好的决策机制，为学区科学和民主决策奠定了良好的基础。同时，极大地降低了决策的风险和实施的阻力。） （四）教育行政队伍——专家管理型 法国的教育行政管理体制是专家管理型的体制。所谓专家管理型的体制，是指教育行政领导者由获得一定学位、从事过教育工作的专家来担任。法国对教育行政领导者、决策者的素质要求十分严格，无论是大学区总长还是大学区督学，都必须持有博士学位，而且必须对教育工作十分熟悉，从事过教育工作，而外行是无法担任教育行政领导职务的。 学区内设学区长1人，经总统批准后由国民教育部长任命，直接对国民教育部长负责。大学区总长必须是国家博士学位的获得者并担任过大学校长或教授。他是本区内代表中央教育行政机关行使权力的最高教育行政长官，在教育行政管理实践中，涉及高等教育、中等教育和初等教育的指导和监督，并且也监督和检查私立学校的工作。 省级教育行政的最高负责人是大学区督学，由教育部长提名，总统任命。大学区督学必须有博士学位，并且是中等学校教员中资格最高者或有高中教授以上经历者。主要加强对初等和中等教育方面的权力。并且协助大学区总长和大学区督学的工作。 市镇村委员会，由一名省教育督学负责。过去它只负责初等学校和保育学校的建立和建设计划工作。1985年后，初等学校的管理权下放到市、镇教育行政。但是，由于它们对教育方针、原则、内容等主要问题影响不大，又基本上只负责小学。因此，还是不把它们算作独立的教育行政等级。 三、法国教育行政管理体制对我国的启示 （一）我国教育行政管理体系中的权力关系（主要图来讲解） 目前，我国教育行政体制主要实行中央集中领导下的中央、省、市、县四级管理，基础教育实行“以县为主”。地方教育行政部门接受地方人民政府的统一领导，并接受上级人民政府教育行政部门的领导或业务指导。教育行政与地方公共行政关系紧密，教育中的人权、事权、财权分属不同的部门，在横向上表现为强权力关系，而在纵向上是弱权力关系。 （二）启示