常德澧县社会救助体系建设的调查与思考

常德澧县社会救助体系建设的调查 为大力推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会。近年来，常德澧县加强了以城镇低保、农村低保、农村五保供养、城乡医疗救助、灾害救助为基础，以教育、住房、就业、法律等专项救助为辅助，以临时救助和慈善救助为补充的社会救助体系建设，特别是针对农村困难群体和特殊群体的救助制度不断完善，救助水平不断提高。

一、澧县农村社会救助工作现状 澧县共有32个乡镇，477个村居委会，总人口90.95万，其中农业人口74.9万，全县农村困难人口近3.5万人，约占农业人口的4.7%，符合农村五保条件的对象6094人。近年来，澧县加强了农村救助工作，逐步建立了政府主导、社会参与、规范运作、整体推进的较为完备的农村社会救助体系。

（一）农村低保工作成效显著。澧县农村低保救助从2004年起步，当年救助农村特困对象7800人，人均月救助标准6元；2005年保障人数增加到9000人，人均月补助标准提高到15元，当年发放农村低保金89万元；2006年保障人数到10000人，月人均补助20元，年发放农村低保金194万多元；2007年农村低保对象11000人，月人均补助30元，年发放低保金390多万元，其中上级拨款补助185万元；2008年，农村低保大幅度扩面提标，保障人数达到16000人，占全县农业人口数的2%以上，月人均救助标准达45元，还及时为低保对象发放了冰灾补助和一次性生活补助。全年发放农村低保金近1000万元。2009年，农村低保保障人数达20900人，人均月补差提标到55元，全年共发放农村低保金1340万元。今年，澧县大力推进常德市建设人民满意政府“困难群众帮扶行动”，农村低保扩面5000人，人均月补差提标到66元，基本做到了对“因病、因残、因年老体弱、因丧失劳动能力以及因生存条件恶劣等造成生活常年困难”的五种对象应保尽保。另外，澧县还出台政策，每年资助农村低保对象参加新农合，参合资金由县民政局全额集中缴纳，并为低保对象争取了多项医疗优惠政策。

（二）五保供养工作有序推进。近年来，澧县加大乡镇敬老院改扩建力度，投入3200多万元，改扩建了32所乡镇敬老院，实现了“一乡一院”目标。所有新建、改扩建敬老院都做到了布局合理、环境优美、设施配套、交通便利。五保老人住房大多为四室一厅一厕，人均居住面积15平方米以上，统一配置了家俱，配套建了厨房、餐厅、医务室、活动室，修建了猪舍、沼气池，划拨了菜地、渔塘，有条件的还划拨了山林、果林。目前，全县入住敬老院集中供养的五保对象1700人，供养标准为每人每年2400元。每所敬老院配备了院长一名，服务人员3—4名，县财政每年给每所敬老院2—3万元的院办经费，以确保敬老院正常运转；全县分散供养五保对象4148人，供养标准为每人每年1000元。在解决五保户医疗、丧葬问题方面，从2004年起，由县财政按每人每年50元标准设立了五保户医疗基金，对五保户患重病进行救助；2006年，由县民政局出资将五保对象纳入农村新型合作医疗范围，门诊费每人每年30元定额包干，取消住院医疗费起付线，实行全部费用按比例补助，报销比例不低于总费用的70%；2008年提高住院医疗费报销比例，达85%以上。2009年，县里出台政策，为每位供养对象安排门诊医疗费70元。县财政还按每人每年30元标准建立了五保户丧葬互储金，五保户死亡后，给丧事办理单位或个人1300元丧葬补助费，为五保对象构建吃、穿、住、医、葬全方位安全保障网。

（三）农村医疗救助取得突破性进展。从2005年起，澧县开始大病救助试点，对农村患重大疾病的对象实施救助，但限定七种大病病种，救助对象界定在城乡低保户、五保户和部分优抚对象；2006年逐步扩大救助面，年救助600多人，人均救助标准达1500元；2008年及时调整医疗救助政策，实现由大病救助向住院救助的转变，全年农村医疗救助1338人，救助人数比2007年多300多人，救助金额193.7万元，比2007年多80万元；2009年，澧县重新修订出台了《澧县医疗救助实施细则》（澧政办发【2009】46号），确立了“资助参合参保、门诊救助、住院救助、临时救助、慈善救助”五位一体的医疗救助制度，除了资助参合参保部分外，全年农村医疗救助1550人，救助金额211.5万元。今年，澧县继续狠抓医疗救助工作，截止7月底，已救助农村患者2424人，救助金额236.76万。

（四）灾害救助工作扎实有效。澧县自然灾害频繁，经常性发生洪涝、干旱、冰雹、龙卷风等灾害，给人民群众的生产财产造成重大损失，对灾民的生产生活造成极大困难。为了及时救助灾民，减轻灾害损失，澧县制定了全县性救灾应急预案，积级筹措救灾资金，解决灾民的基本生活困难和灾后重建，县里按农业人口每人每年一元的标准，设立了救灾准备金。非大灾年份，每年用于救灾的专项资金支出达500万元以上，若遇特大灾害，年救灾支出达1000万元以上。2008年初罕见的冰冻灾害和“6.3”龙卷风·冰雹灾害发生后，澧县立即启动救灾工作，迅速开展勘灾查灾工作，澄清灾情底子，及时上报灾情，积极组织力量开展救灾和灾后重建工作，除抓好灾民生活救助外，还帮助因灾全倒户、半倒户、房屋受损户修建住房3356间。救灾资金支出达900多万元。汶川地震后，我们积极组织开展慈善捐助活动，共募集各类善款630万元。2009年，全县共发放救灾资金404万元。

（五）慈善救助成效显著。仅2009年，县慈善总会开展的助学、助医、助困、扶老等活动，共发放救助金95万元。其中，联合县教育局、金龙玉凤爱心基金救助贫困生230名，临时救济困难对象140名，救助各类大病患者45名，资助建设乡镇敬老院6所。协同省市完成了“爱心改变命运”、“金叶慈善医疗卡”、“微笑列车”、先天性心脏病救治等慈善项目，救助各类困难对象120名。截止今年7月底，澧县累计投入413.16万元，对4223人实施了大病救助，累计投入323万元，资助了5580名贫困学生。

（六）农村住房救助稳步推进。从2005年起，澧县稳步推进“爱心房”建设，缓解农村因病因灾房困户的住房困难，当年建成150户，每户补助5000—8000元。2006年、2007年相继建成520户；2008年，结合冰灾和“6·3”龙卷风、冰雹灾害倒房户重建，共建成安居工程230户，2009年建成142户，户平投入资金3万元以上，其中省、市、县三级补助10000元。家庭成员1—2人的每户建筑面积不低于35平方米，家庭成员3人以上的每户建筑面积不低于60平方米，全部为砖木结构。截止今年7月底，澧县已建成农村安居房110套，并已入住80户。

二、澧县农村社会救助工作存在的问题 （一）无地人员生活困难问题亟待解决。 1、对平垸行洪人群的扶助力度不够。澧县共有平垸行洪移民25499户80901人，其中分散异地安置的移民9987户30452人。平垸行洪移民共承包耕地或租种其他农户耕地7255亩，人均只有0.23亩，绝大部分移民只能靠打临工为生，生活比较困难。特别是移居到县城规划区和乡镇集镇的2164户3144名移民，根本无地可种，生活更加困难。

2、对渔民的救助力度不够。澧县共有渔民586户，1486人，其中城市户口771人，农业户口715人，已享受城市低保205人。由于他们常年大多生活在捕鱼船上，没有固定住所，加上渔业资源匮乏，捕鱼收入严重减少，以及每年长时间禁渔，导致大部分渔民无房居住、生活困难。

（二）农村低保有待进一步扩面提标。由于澧县农村重病重残对象多，山丘区部分地方自然条件恶劣，农民经济收入低，以及移民等原因，目前还有许多特困群众需要纳入保障范围。根据我们摸底调查，符合农村低保条件的对象约3.5万人，约占农业人口4.7%，除已纳入低保的2.09万人外，还有1.41万特困群体生活比较艰难，需要党和政府的关心，需要社会的进一步扶助。

（三）对农村五保老人的关心和扶持力度尚待加强。 1、敬老院建设投入不够。澧县已建成50人规模的敬老院共32所，每所每年需敬老院工作人员工资、水电费、维修费等经费6万元以上，全县共需192万元。目前县财政每年仅给每所敬老院拨付2—3万元运转经费，直接导致了敬老院的服务质量偏低，加重了各敬老院自筹任务和五保老人的自给劳动强度。

2、对农村散养五保老人投入不够。目前，澧县农村分散五保户供养标准已提高到每人每年1000元，但由于物价上涨，五保户生活水平基本没有提高。除供养金之外，每名五保户每年的衣被费、医疗费需500元，全县每年需资金150万元以上。

（四）农村安居工程建设补助比例有待提高。农村安居工程建设，每户至少需资金4万元以上，政府补助只有1万元，其余3万元主要靠建房对象自筹。因住房救助对象多为农村低保户、特困户，他们自救能力差，无力筹措建房资金。

（五）农村医疗救助力度不够。虽然澧县一再加大医疗救助力度，但还存在医疗救助面窄、救助标准偏低的问题，与救助者的需求还有较大差距，救助金额对有些患重大疾病的对象来说是杯水车薪。

（六）慈善救助有待加强。 1、对孤儿的救助力度不够。目前澧县有孤儿近200人，民政部门根据年初计划，每年投入近40万对全县孤儿进行救助，但是40万对200名孤儿来说人均2000元不到，是远远不够的。孤儿的经济来源和饮食起居大部分还是要靠祖辈或旁系亲属来维系，这样在一定程度上影响了他们的生活质量，有的受教育程度偏低，有的过早承担生活的压力。 2、对困难学生的救助力度不够。澧县历年困难学生维系在5000人以上，民政部门每年投入近300万对困难学生进行救助，人均投入不足500元。而在5000名困难学生中特困大学生就有近千人，大学生费用相对较高，慈善救助投入的比例较大，所以投向其他中小学困难学生的费用更少。

三、对澧县农村社会救助工作的几点建议

（一）对平垸行洪移民，建议参照大中型水库移民后扶政策，出台平垸行洪移民扶持政策，加大对平垸行洪移民的生活救助力度，将其中符合低保条件的对象纳入城乡低保。对澧县渔民，建议将他们全部纳入养老保险，安排专项资金帮助无房户建设住房，特困对象纳入城乡低保。

（二）建议农村低保进一步扩面提标。除将目前尚未纳入低保的1.41万困难群体全部纳入低保外，还要广泛收集和发现农村特困人员，并逐一解决。另外，随着物价水平的提高，目前补助标准仍然相对较低，根据本地农村群众生活水平，建议将农村低保月人均补助提高到90元。

（三）乡镇敬老院要保正常运转，每所敬老院每年还有2-3万资金缺口，需省市在财政转移支付中解决，建议加大投入。同时，建议给乡镇敬老院定型为乡镇事业单位，从体制上保证乡镇敬老院健康发展。对于分散供养的五保老人，建议供养金标准提高到每人每年1200—1500元，并列入上级转移支付。另外，每名五保老人每年的衣被费、医疗费需500元，全县每年需资金150万元以上，建议列入转移支付范围。