全国依法行政理论研讨会综述

全国依法行政理论研讨会综述
莫于川*杨远**
1999年出台的《国务院关于全面推进依法行政的决定》引起了强烈的社会反响，极大地推动了行政观念的改变、执法环境的改善与执法水平的提高。

2003年，新一届中央人民政府上任伊始，就采取务实态度，坚决贯彻依法行政理念，并责成有关部门组织起草《国务院全面推进依法行政实施方案》，以加快我国行政法治化进程。

为深入贯彻依法治国方略，提升学界和实务界关于行政法治的理论认识水平，保证依法行政实施方案能充分吸收行政法学研究新成果和行政法治建设的成功经验，国务院法制办于2003年8月14日至17日在内蒙古自治区首府呼和浩特召开了全国依法行政理论研讨会，来自我国公法学界的专家学者，中央主要法制机构和各省自治区直辖市、各部委法制机构的领导同志共150余人参加了会议，会议共收到论文100余篇。

全国政协副主席罗豪才、司法部部长张福森、国务院法制办主任曹康泰在会上作了重要讲话，并由曹康泰主任宣读了国务委员、国务院秘书长华建敏的书面讲话。

内蒙古自治区党委副书记、自治区政府常务副主席岳福洪、全国人大常委会法工委副主任李飞、最高人民法院副院长江必新、中国法学会行政法学研究会会长应松年教授等向大会致词。

大会采用按专题分组讨论交流的形式，认真总结了近年来我国依法行政的实践经验，从理论上探讨了关于依法行政的全局性、普遍性、规律性和指导性问题，分析了今后一段时间推进依法行政的目标、任务和措施。

这对于贯彻依法治国基本方略，推进依法行政的制度化、规范化和程序化，进一步提高依法行政的能力与水平，都具有重要意义。

现从五个方面将本次研讨会的主要观点综述如下：
一、依法行政与基本理论
杨海坤教授认为，行政法理论基础应为“政府法治论”，因为其将政府的活动视为一个完整的过程，并在每一个具体环节分别提出了不同的法律要求，从而使政府的权力处于全方位的法律监控之下，符合行政法理论基础整体性、全面性特点。

并且“政府法治论”也贴近于中国的现实生活，比较符合当下中国的国情，能够对中国行政法的制度建设起到应有的指导作用。

文正邦教授对依法行政进行了宪政分析，提出促进中国特色社会主义宪政建设的一个重要方面，就是进一步加强依法行政，在依法行政和宪政建设的结合点上着力，树立“政府职责本位”的宪政观，进一步厘清行政权的实质和根源；建立和健全对抽象行政行为的司法
*莫于川：中国人民大学教授、博士生导师、法学博士，宪政与行政法治研究中心副主任。

**杨远：中国人民大学宪法与行政法学专业硕士研究生。

审查制度；全面加强行政程序法制建设，促进国家权力的规范化运行进程；积极发展非政府组织并加强其法律规制，增强市民社会的自治能力。

周佑勇教授提出，可以将依法行政的基本原则具体分解为：1．行政法定原则，要求行政必须符合法的形式正义。

2．行政均衡原则，要求行政必须体现法的实质正义。

3．行政正当原则，要求行政必须体现法的程序正义。

李步云教授论述了行政权力与公民权利的区别与联系，指出它们在对应关系、自由度、法律地位、代表的利益、来源、性质方面存在着差别，并说明它们可以彼此促进和相互转化。

杨建顺教授指出，现代国家需要行政裁量，建设法治国家又必须对行政裁量权进行统制。

将行政裁量权的存在、运作乃至统制问题一并纳入法治行政原则中，有利于丰富法治行政原则的内容，完善法治行政原则的架构，也有助于合理配置权力，提高现代国家实现政府职能的效率和水准。

莫于川教授透过依法行政理念的演进轨迹探讨了行政指导行为的合法性问题，并结合我国行政法制现实进一步讨论了行政指导与依法行政的关系，在此基础上分析了行政指导实践中存在的突出问题及其原因，并从观念更新、制度创新、完善立法、配套措施等方面提出了推动行政指导法治化的对策建议。

重庆市政府法制办主任李殿勋论述了政府信用缺失的原因及其危害，指出建设诚信政府是发展社会主义市场经济的内在需要，并提出了构建诚信政府的措施及制度建议。

广东省政府法制办主任李炳余也阐述了政府如何通过依法行政推动信用建设，并且指出政府法制机构在信用建设中的作用。

此外，与会者还讨论了依法行政与行政体制改革、依法行政与政府信息公开、行业组织立法等问题。

二、依法行政现状与展望
国土资源部法规司副司长赵久田、北京市政府法制办副主任王金山、宁夏回族自治区政府法制办主任任高民分别就国土资源管理系统、北京市、宁夏回族自治区的依法行政现状做了实证分析，提出实践中存在的突出问题及其解决方案。

国家广电总局法规司处长张玲对政府部门法制机构的地位和现状进行了分析，提出了提高认识、准确定位，完善机制、协调运转，健全机构、加强队伍建设等进一步加强政府部门法制机构的建议。

山西省政府法制办助理巡视员傅平也就政府法制机构在推进依法行政中的地位和作用进行了分析。

安徽省政府法制办主任张武扬指出，政府法制工作人员职业制度创新是保证依法治国基本方略顺利实施，促进政府机关依法行政，提高政府法制工作水平的必然要求。

而创新的基本原则为：1．体现政府法制工作人员从事职业的专业性。

2．体现政府法制工作人员所在
治区政府法制办主任布小林也对实现“效率优先，兼顾公平”的方略做了阐述，提出：1．要把握政府立法时机的度。

2．依靠社会自我调节，节制政府立法的干预。

3．把握政府立法影响方式的度。

4．把握政府立法内容的度。

5．赋予行政管理相对人参与政府立法程序的权利。

海关总署政法司助理巡视员成卉青提出运用法律经济学理论与方法对行政立法活动进行分析，并从成本效益角度对提高我国行政立法质量提出建议：1．重视立法决策成本投入，合理配置成本结构。

2．适度加大立法成本的外部控制，提高公众行政立法的参与度。

3．加大立法成本的内部控制，增强对行政立法的监督和评估。

4．增强立法成本效益理念，改善立法人员组成结构。

财政部条法司助理巡视员居昊指出，依法行政，对财政部门来说，就是要不断加强财政法制建设，积极推进依法理财。

而财政部门规章是财政部门依法理财的重要依据和手段，合理划分财政部门规章的调整范围，不断完善财政部门规章建设，是财政改革和发展的需要。

国家民族事务委员会政法司调研员王平对民族立法的含义进行了界定，对有权从事民族立法活动的国家机构进行了探讨，对我国现行民族立法体制的特点进行了分析，在此基础上提出了进一步完善我国现行民族立法体制的几点建议，如：加强国务院及其职能部门关于民族事务立法的协调机制；完善自治条例的立法机制；等等。

人事部政策法规司干部徐素英阐述了罚款作为处罚方式的合理性，对罚款设定权的现状和存在的问题以及罚款数额确定及其存在的问题进行了详细的论述。

此外，与会者还对行政规范性文件的法律问题、突发性灾害事件的法制化管理、预防制止行政违法行为的新机制等课题进行了探讨。

四、依法行政与行政执法
姜明安教授指出，依法行政的实质是行政主体实施行政行为要有法律根据，是执行法律（人民的意志）而不是执行长官的意志，是受法律规范制约而不是任意所为。

推进执法改革是全方位的，不仅涉及执法的方式、方法，而且涉及执法体制、执法范围、执法目标及执法主体与执法相对人的关系，是整个执法体制的转换。

冯军研究员论述了改革开放以来我国行政执法法治的进展，指出现阶段存在的主要问题是执法不严、执法腐败和执法手段不足。

其主要原因并不在于法律、法规本身不明确、不合理，而是由于行政执法人员利益的驱动和国家对行政执法行为的监督机制乏力。

未来行政执法法治化的重点和趋势将主要表现在两个方面：一是执法程序公开、透明和社会参与程度将大幅增强，行政执法将逐步由权力型执法向服务型、说明型执法转变；二是执裁分离，行政执法机关裁决法律纠纷的组织和程序将从一般执法机关和执法程序中分离出来，形成具有
相对独立性的组织和程序，“准司法”的行政裁决随着行政由事先干预向事后监督转变趋势的进一步发展，将成为行政执法的重要手段和表现形式。

国家安全部法制办干部赵辉对行政执法主体进行法理分析，划分行政执法主体的种类，指出当前在行政执法主体的法律地位和资格方面存在的若干问题，提出完善我国行政执法主体法律制度的若干思考。

辽宁省政府法制办副主任林志敏提出对行政执法中地方和部门利益保护的防范机制：1．以加强制度建设为重点，采取有效措施，解决地方党政领导干部在思想上、认识上和观念上存在的问题。

2．完善立法程序，从源头上杜绝部门利益保护行为的发生。

3．强化行政管理体制的改革，促进行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的形成。

4．改革和完善财政管理体制，为消除部门利益保护奠定体制上的基础。

5．各级政府要采取有效措施，注重充分发挥政府法制部门在防范地方和部门利益保护方面的重要作用，切实完善监督机制。

河南省政府法制办副主任李汉生提出，确立执法为民的行政执法理念，其应遵循以下原则：1．善尽职责。

2．强化监督。

3．执法公开。

4．便民利民。

对于行政强制执行制度，与会者表达了各自的观点和看法：胡建淼教授对现行各种强制执行行为进行了改造与定性，划分成行政强制执行和司法强制执行，认为行政强制执行是对具体行政行为的执行，应当由行政机关通过行政程序实施；司法强制执行是对司法裁判的执行，应当由人民法院通过司法程序实施。

王宝明教授在考察世界主要国家行政执行制度的基础上提出：适宜我国的行政强制执行的分配制度是，以行政机关执行为主，辅之以法院的强制执行。

行政机关的行政强制执行机构不仅强制执行相对人拒绝履行的行政决定，还可以执行法院有关金钱给付义务的裁判，改变目前行政机关在其他领域里的行政强制措施和行政即时强制, 对限制人身自由的由法院裁决后再由行政机关强制执行。

并且要完善行政强制执行程序。

广西壮族自治区政府政策法规室处长陈伟雄提出：1．将行政强制执行权全部赋予行政机关行使。

2．行政强制执行权原则上由最初做出具体行政行为的行政机关行使。

3．设立简便的行政强制执行程序。

４．建立行使行政强制执行权的监督制约机制。

沈福俊教授认为应当尽快将行政诉讼中的证据规范通过立法明确为行政程序中的证据规则，同时还应当确立以下行政证据的规则：1．确立行政程序中的“谁主张，谁举证”规则。

2．确立行政证据调查、取证的期限。

3．真正确立案卷排他性规则。

此外，与会者还对行政处罚的证明标准、出入境检验检疫的行政执法、体育行政执法的权力来源与范围、农业行政执法的状况、卫生行政执法的现状、专利行政执法的必要性和发展方向、证券监管权的行使、人事争议仲裁制度等问题进行了广泛的探讨。

五、依法行政与行政程序、行政监督
应松年教授探讨了现代法治国家中行政程序立法的重要意义，对我国行政程序制度发展做了简要的考察，分析了行政程序制度建设中存在的基本问题，特别是对我国行政程序立法中的几个基础问题进行了深入观察分析，提出了中国行政程序立法的初步设想和基本框架。

王万华副教授对我国现行关于行政听证的规定进行了梳理，在借鉴国外经验的基础上，分析目前存在的问题，进而提出改进和完善听证制度的建议。

例如在制度层面，考虑从以下几个方面予以完善：1．主持人的选任要确保中立性和专业性。

2．决策类事项听证参与人的范围和选任，应在确保参与人的专业技能、权威性等因素的基础上，从报名者中选择最能代表其所在利益团体的人选。

3．听证记录对最终决定的约束力，即确立案卷排他原则。

4．将质证定为听证的必经程序。

5．增加规定预备听证制度。

袁曙宏教授认为，制约和监督权力的核心首先就是制约和监督行政权。

而要最大限度地遏制和防止行政权力的滥用与腐败，就必须全面、彻底地实行社会主义市场经济，建立有限权力政府；就必须毫不动摇地推进人治政府向法治政府的转变，建立遵循正当程序政府和责任政府；就必须坚持依法治国，建设社会主义法治国家。

杨小君教授认为，民主监督是保证行政权力运行始终坚持为人民服务和代表人民群众根本利益的基础，必须完善如下民主监督制度和运行机制：1．公开监督制度。

全面推行行政公开，加强效能监督与廉政制度建设；完善行政决策的民主机制；实行行政监督报告公开制度；大力发展舆论监督。

2．民主监督启动机制。

建立违法腐败预警制度；建立切合实际的人民群众监督启动机制；建立对行政规定进行监督的预审听证制度；进一步完善行政规定的监督启动机制。

3．民主评价机制。

建立科学合理的评价指标体系；参加民主评价的主体范围主要应当是各行政机关主管范围内的组织和个人，尤其是与行政机关发生过工作关系的组织和个人；民主评价工作应当由独立的机构或监督机构组织进行；评价公开；评价制度与责任制度结合。

广东省政府法制办主任李炳余对广东省实施行政复议制度以来的情况进行了概括分析，提出如下改革建议：1．在性质上，要对行政复议制度作准确和明确的定性。

2．在实体上，适应加入WTO的需要，相应扩大行政复议的受案范围和审查范围。

3．在程序上，规范行政复议程序。

4．在模式上，主张行政复议委员会制度。

与会者也对江西省县级政府行政复议现状和福建省县市区行政复议现状进行分析并提出对策。

贵州省政府法制办处长林登富认为，建立行政执法责任制应当遵循以下基本原则：职权法定原则；权责一致原则；行政过错和行政惩处相适应原则；内部监督和外部监督相结合原则。

主要抓好以下制度建设：1．行政执法主体审查制度。

2．行政执法人员培训、资格管理制度。

3．规范性文件起草和备案审查制度。

4．行政执法审核监督制度。

5．案件举报处置制度。

6．行政执法公开制度。

7．行政执法评议考核制度。

8．行政执法责任追究制度。

此外，与会者还对税收政法责任制度、检验检疫的行政赔偿、行政处罚听证程序的功能等问题做了深入探讨。