创新农村土地规模化流转的新路径

创新农村土地规模化流转的新路径　郑嘉伟（中共中央党校）　

改革与创新　

【摘要】农村土地的自由流转在土地资源优化配置、农村土地深化改革、加快推进农业现代化建设等　方面至关重要。调研发现通过推行农村土地的确权登记，加快了农村土地市场产权制度改革，加速了农　户自发性的土地流转，有利于农村土地集约化经营和土地资源的优化配置，并且通过创新农村土地规模　化流转路径，更好地实现了农地价值，推进城乡一体化科学发展。　【关键词】城乡一体化；土地流转；产权制度　

一、

我国土地制度的历史变迁　

根据农村土地所有权、使用权、支配权和收益权的不　同，本文将建国以来农村土地政策的演变历程划分为四　个不同的阶段：　第一阶段：２Ｏ世纪５０年代初　１９５０年６月３０日颁布的《中华人民共和国土地改革　法》标志着我国土地改革开始，到１　９５３年为止，基本废除　了民国时期的封建地主私有制，建立了农村土地私有制，　真正赋予了农民对于土地流转的权利。　第二阶段：２０世纪５０年代中期～１　９７８年　１　９５５年１　１月颁布的《农业生产合作社示范章程草案》　中规定：社员的土地都必须所有土地交给农村合作社统　一使用，允许社员拥有数量不超过全村每人所有土地的　平均数５％的自留地。“土地报酬必须低于农业劳动报酬”　这种产权形式吸纳了大量土地入股开展规模经营，对生　产力的提高有一定的推动作用。但是《高级农业生产合作　社示范章程》规定：入社的农民必须把私有的土地等主要　生产资料转为合作社集体所有，社员可以拥有数量不超　过当地每人平均土地数５％的自留地，“取消土地报酬”，　农民对于土地的收益权也随着消失。这一阶段，农民对于　土地的所有权、使用权、支配权和收益权已经全部交付给　以人民公社为代表的集体。土地集体所有制弱化了农民　对于土地的产权，农村土地流转基本没有实现的可能。　第三阶段：１９７８年～２１世纪初　１９７８年底，党的十一届三中全会开启了改革开放的　宏大历史历程，改革率先在广大农村地区开始，实现以家　庭联产承包责任制为基础的双层经营体制。１９８４年中共　中央１号文件规定把农民土地承包期延长到１５年不变，　１　９８７年国务院批复了沿海发达省市就土地适度规模经营　进行试验，１９９３：Ｅ（关于当前农业与农业经济发展的若　干政策措施》中提到在原定的耕地承包期到期之后，再延　长３０年不变的政策，并且允许土地使用权依法有偿转让。　１　９９７～１　９９９年在全国范围内落实土地“延包”政策。我国　土地流转制度开始进入新的试验期。　第四阶段：２００５年至今　２００５年５月，广东省政府颁布了《广东省集体建设用　地使用权流转管理办法》，明确了农村集体建设用地使用　权可于２００５年１０月１日起上市流转。２００８年党的十七届　三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展　若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转　让、股份合作等形式流转土地承包经营权。２０１　３年１　１月党　的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化　改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用　地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，　实行与国有土地同等入市、同权同价。这标志着我国农村　土地流转进入了市场化阶段，为我国农村土地流转制度　突破创新奠定了基础。　

【作者简介】　郑嘉伟（１９８５一），中共中央党校博士研究生，本文是课题“城乡经济社会发展一体化制度建设——以山西省朔州市　为例”阶段性成果。　

农场经济管理２０１４．０７　３９　改革与创新　二、近年来农村土地流转存在的问题　（一）粮食保障难度加大　近年来，我国土地流转方式越来越多地从农户自发　流转向企业推动的规模流转转变，随着土地租金、融资费　用、劳动力成本等生产要素价格的快速攀升，种粮比较效　益有所下降，一些原来种粮的土地在流转后改种经济作　物或苗木等，使粮食生产受到一定影响。调研的几个土地　规模化流转村，粮食面积和产量均是稳中有降，而蔬菜、　红枣、苗木等种植面积有所上升，对保障粮食安全产生一　定压力。　

过加快农村土地流转，实现了土地资源优化配置，提高了　农民财产性收入，加快了城乡一体化进程，进一步促进了　城乡经济社会统筹发展。　

（一）确保了农村土地产权清晰　在坚持农村土地所有权归集体所有前提下，朔州市赋　予了当地农民对承包地占有、使用、收益、流转，对集体资　产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权及承包　经营权抵押、担保权能，使农民真正能参与到土地的处置　与收益分配中，在土地管理实践中维护农民的土地权益。　

（二）市场化程度仍然较低　（二）实现了城乡土地平等交换　土地流转是一种市场交易行为，如果市场不健全就　会导致交易成本过高，土地流转进程缓慢。调研发现，在　平鲁等山区土地收益普遍偏低，农户大多外出打工，熟人　之间打个招呼就可以耕种，很少签订土地转让合同和流　转协议，而在离县城较近的地方由于土地升值预期较高，　农户为了获得更高的补偿款，一般不会自发流转土地，这　样使得土地无法形成一个科学、合理的市场价格，在城乡　一体化进程中就很容易产生纠纷。　

（三）加速流转动力不足　朔州市作为农业大市，既有传统农业的优势，但又过　度依赖煤炭资源发展，城镇化水平偏低，较全国平均水平　低３．３７个百分点，农民人口比重较大。而由于进城务工难　以稳定，农民保留自己土地的意愿仍然较强，且土地流转　后的住房、社保、医疗等体系尚不完善，导致大片土地流　不动、转不了。　

（四）流转风险有所提高　目前我国土地规模化流转后，农业的自然风险和市　场风险也从分散的小农向专业大户、合作社和农业企业　等新型经营主体集中，经营主体风险增大，一旦龙头企业　亏损倒闭，无力兑现土地租金，将会引起连锁反应，最终　由农户承担损失。　

三、农村土地规模化流转的实践探索　在坚持农村土地集体所有权制度安排下，朔州市通　４０农场经济管理２０１４．０７　

朔州市打破了农村土地仅在集体内部流转的限制，　建立了城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管　制的前提下，允许通过农村土地流转交易平台，以出租、　转让、置换、作价入股等多种形式获得土地增值收益，进　城务工农民通过市场化途径获得土地财产收益权实现　“带资进城”。　

（三）创新了农村融资保险模式　朔州市通过探索将农村土地承包经营权、合作社股　权、林权、农产品订单等纳入有效担保物范围，发展多种　形式的农业担保，进一步拓宽农民融资渠道，推行农户联　保、农户互保、专业合作组织为成员担保、龙头企业为农　户担保等多种信用担保方式，目前基本建成覆盖全市的　农业信用担保体系。同时，积极完善农业保险制度体系，　引导各类保险机构开发农业和农村小额保险及产品质量　保险，在建立农业风险投资基金的基础上，建立了以大户　为重点的农产品保险和主要农业设施保险，较为有效地　解决了当地多年存在的农村金融发展不足问题。　

（四）保障了失地农民合理补偿　在现　土地管理法》下，农民从农地征用中获得的　补偿上限是土地农业产值的３０倍，失地农民无法从农地　征用的巨大增值中获得收益。朔州试点采取“土地流转换　社保”、“宅基地换住房”等，给予弱势地位的农民获得对　土地价值的合理补偿和相关财产性收入与分红，有序推　进了农业转移人口市民化进程。　（五）推动了地方经济持续发展　朔州市通过大力推进农村土地流转，盘活了农村土　地资源，促进了农业规模经营，拓宽了农民收入来源，改　善了农村居住和生活条件，缓解了工业化、城镇化进程中　用地紧的问题，搞活了地方经济，对地方产业、就业和城　镇化建设都带来了积极影响。　四、积极推进农村土地流转的建议　（一）完善相关法律法规，加快农村土地流转制度建　设的法制保障。根据党的十八届三中全会和２０１４年中央１　号文件精神，修改完善《土地管理法》、《农村土地承包法》　和《担保法》等相关法律，进一步明确农民在农村土地流　转中的主体地位，确保农村土地承包经营权期限“长久不　变”，赋予农村土地完整的产权，保障农民依法、自愿流转　土地的选择权和流转后的占有、使用、收益等权利，允许　集体土地拥有与国有土地同等的转让权和抵押权，确保　农民在土地流转特别是农地转用过程中获得应有的土地　增值收益。　（二）赋予农民长期稳定的土地承包经营权，加快建立　农村土地ｇ发性流转体制。农村土地流转最终实现的目　标是土地收益归农民和农业现代化，因此只有真正实现　了土地金融化功能，完善农村土地承包经营杈作为资产　的抵押权和作为股份的收益权，才能为农民的生产经营　融资，充分实现土地资源利用效应最大化目标。　（三）积极探索“土地换社保”的农村社会保障体系建　设。由于我国长期城乡户籍制度差异和二元经济结构存　在，农村还没有一套完整的养老、医疗、教育等社会保障　制度，无法解决农民土地流转中“失地农民”的后顾之忧，　农民对土地的依赖性依然很高，大大降低了土地的流转　速度。只有尽快建立多层次农村社会保障体系，积极尝试　“以土地承包权换城镇社会保障”、“以农村宅基地使用权　换城镇社区住房”等手段，完善农村最低生活保障、社会　保险、大病救助、子女教育、农民工保护等，从根本上增强　失地农民规避市场风险的能力，弱化土地福利性和社会　保险等功能。　（四）建立科学合理的农村土地流转机制，防范土地　改革与创新　流转风险。目前，我国土地流转价格由于地区性差异，高　低不一，合理的土地流转价格是土地流转市场成熟的重　要标志，也是化解纠纷的市场化手段。通过简单的地租和　土地收益还原法求的地价远远低于政府征地的补偿标　准，也难以满足土地流转的市场化需求，因此通过构建科　学合理的农村土地流转价格模型，通过价格机制等市场　手段来调控土地流转，无疑对农村土地流转的有效运行　和健康发展意义重大。而土地经营权抵押贷款在我国尚　处于刚刚起步阶段，与正常的商业贷款不同，土地流转所　带来的违约风险难以预料，能否化解偿还风险影响着土　地流转改革能否持续推进，因此要尽快建立与积累化解　土地流转风险的制度设计和相关经验。　参考文献：　［１】　ｂ洋．集体决策下的诱导性制度变迁一中国农村地权　稳定性演化的实证分析Ｕ］．中国农村观察，２０００（２）．　【２】林毅夫．农村现代化与城市发展Ｕ］．领导决策信息，　２００１（９）．　【３】张文秀，李冬梅，邢殊媛等．农户土地流转行为的影响　因素分析卟重庆大学学报（社会科学版），２００５（１１）．　【４】梅福林．我国农村土地流转的现状与对策Ⅲ．统计与决　策。２００６（１０）．　［５】叶剑平，蒋妍，丰雷．中国农村土地流转市场的调查研　究Ⅱ１＿中国农村观察，２００６．　【６】张丁，万蕾．农户土地承包经营权流转的影响因素分　析——基于２００４年的１５省（区）调查Ｕ】＿中国农村经　济。２００７．　【７】曹建华，工红英，黄小梅．农村土地流转的供求意愿及　其流转效率的评价研究Ⅱ１＿中国土地科学，２００７．　［８］殷海善，赵鹏．右玉县家庭承包土地流转调查Ｕ】．山西农　业科学，２０１１．　【９】《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，２０１３年．　【ｌＯ１｛关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干　意见》，２０１４年■　（责任编辑：高扬）