中国城镇失业状况分析、问题与对策研究

[摘要]失业现象是各国存在的一个普遍的社会问题，减少失业、达到充分就业是各国政府和人们追求的共同和长远的目标。

在中国体制转型和结构调整加快，城镇人员下岗分流加速，农村剩余劳动力转移需求进一步加强，失业问题已成为制约中国改革、发展和稳定的首要社会经济问题。

近年来，中国政府从各个方面来减少失业人口和解决其生活困难的程度，诸如：建立失业保险制度；分流富余人员，开辟就业门路；就业咨询与转岗培训；救济与扶助特困职工……等等方面的政策实施，虽取得一定成效，缓解了一些社会矛盾，但有些对策和措施仍值得深化和改革。

[关键词]城镇；失业率；失业问题；政策建议；中国城镇失业状况分析、问题与对策研究一、我国目前城镇居民的失业状况我国城镇实际失业人数基本上由两部分组成，即隐性失业和显性失业。

显性失业主要是指我国城镇登记失业人数。

目前我国城镇登记失业人数绝对数不断上升，从1994年的476万人激增到2001年的862万人，规模上翻了近一翻；相对数上逐年递增，从1994年的2.8%上升到了2001年的3.6%。

但这只是从一个侧面反映了我国失业问题的严峻，因为我国的城镇登记失业率只是一个名义上的失业率，它将我国城镇企业下岗未就业人员和城镇隐性失业人数排除在外，人为地降低了我国的城镇实际失业率，因此，这个数据是不完整的，需要进行调整。

如果考虑到我国城镇企业下岗未就业职工和城镇隐形失业人数(包括政府机关富余人员、产业结构调整的下岗人员、定编定员定岗的冗员和停产、半停产厂矿企业的职工)，那么我国城镇的实际失业人数就不再是城镇登记失业人数，而应该再加上我国城镇企业下岗未就业职工人数和隐形失业人数，即：城镇实际失业人数=城镇登记失业人数+我国城镇企业下岗未就业职工人数+城镇隐形失业人数，城镇实际失业率也应相应调整为：城镇实际失业率=城镇实际失业人数/城镇从业人员人数×100%。

通过对我国城镇登记失业率的调整，不难发现，我国目前的就业状况不容乐观，失业率严重偏高，就业相对不足。

（一）我国城镇失业人口的基本特征1．分布面广。

我国各省、区，从大城市到中小城镇，都有失业人口及其贫困人口的存在。

2．区域差异明显。

城镇化水平高的省区，这一问题就相对严重些，而且受东西部城镇化水平和流动人口流向的影响，我国城镇失业人口和贫困人口在地域分布上表现出东部多、西部少的特征。

另外，发展较早的省区和城市，工业结构往往落后，新兴产业部门较少，失业人口明显多于发展较晚的省区和城市。

3．主要来源于国有企业。

由于国有企业经营状况不佳，导致了一些企业破产、减员，使失业和下岗人员增多，成为失业人口和贫困人口的主要来源。

4．增加速度快。

随着城镇经济体制和企业用工制度改革的进一步深化以及流动人口的增多，城镇失业和贫困人口继续呈增长趋势。

5．文化技术素质较低。

在就业竞争日趋激烈的情况下，文化技术素质低的人口与较高素质的人口相比，失业和下岗的可能性都要大得多。

6．中高年龄者居多。

在失业人口中，中高年龄人口由于年龄偏大，再就业困难也大得多，往往也是企业裁员的主要对象。

(二) 我国城镇登记失业人口分布状全国各地区登记失业率分布差异甚大，西部地区和重工业地区登记失业率过高。

1996年全国这一失业率最高的地区是青海为7.2％，其次是贵州为6.2％，甘肃为5 .5％，宁夏和陕西5.2％，海南4.3％。

失业青年构成登记失业人员的主体。

从年龄分布看，15岁─25岁登记失业人员占登记失业人员总数的62.8％。

3/5的登记失业人员失业持续时间超过半年以上，属于长期性为主失业类型。

1996年我国城镇登记失业人员失业时间6个月以下人员占总数的40.1％，6个月以上人员占总数的59.9％。

我国不少地区属于长期性为主失业类型，失业持续时间超过半年以上的比重过高。

全国城镇登记失业人员失业时间在6个月及以上比重最高地区是天津市，为71 .9％，其次是上海，为70.1％，内蒙古为69.7％，浙江为68.7％，甘肃为68.2％，北京为65.6％，辽宁为64.0％，四川为63.8％，安徽为63.6％。

每个失业者领取失业救济金太低。

据统计， 1996年全国城镇发放失业救济金为13.87亿元，发放失业救济人数为330.8万人，平均每人每月领取失业救济金费用 35元。

其中黑龙江领取失业救济金人数最多，为62.1万人，人均每月领取失业救济金费最低，只有6.5元。

这反映了中国搞了近50年的社会主义，但是作为社会主义社会的基本制度之一──失业保险制度是“有名无实”，无法承担社会安全网的作用，职工一旦失业就等于失去一切。

二、城镇登记失业率的计算及存在的主要问题（一）城镇登记失业率的计算城镇登记失业率是指在报告期末城镇登记失业人数占期末城镇从业人员总数与期末实有城镇登记失业人数之和的比值。

分子是登记的失业人数，分母是从业的人数与登记失业人数之和。

在城镇登记失业率中，作为分子的登记失业人员必须符合以下条件：（1）非农业户口；（2）在一定年龄内（男性为16～50岁，女性为16～45岁）；（3）有劳动能力；（4）无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记。

作为分母的城镇劳动人口包括：（1）城镇单位从业人员(扣除使用的农村劳动力、聘用的离退休人员、港澳台及外方人员)；（2）城镇单位中的不在岗职工；（3）城镇私营业主、个体户主；（4）城镇私营企业和个体从业人员；（5）城镇失业人员。

(二)失业可能导致的问题1.低估了真实失业程度（1）虽然名为城镇登记失业率，但在统计口径上其并非属地统计而是身份统计，仅包括城镇本地非农户口的失业人员，未包括下岗失业人口、高校毕业生中失业人口、城镇外来人口中的失业人员；（2）城镇登记失业率仅仅把那些到当地就业服务机构求职登记的无工作者视为失业人员，而那些没有去登记的失业人员被排除在失业者统计之外（通过媒体、熟人、亲身去企业求职以及网络等方式的也都不计算在内），由于劳动部门登记的只是失业人口的一部分，显然它低估了真实的失业程度。

2.党的阶级基础将会动摇如果目前大批的城镇下岗职工得不到工作和大量的农村富余劳动力无法向非农领域转移的状况得不到缓解，将导致相当数量的工人、农民的生活越来越贫困，从而将使越来越多的为共和国作出贡献的工人、农民等基本群众对党和国家的政策产生怀疑和不满情绪。

这不仅会影响已经取得的改革成果的巩固，影响企业改革和经济结构调整工作的深入，同时将使党失去越来越多的工人、农民等基本群众，使党的“三个代表”的指导思想大打折扣，最终将导致党的阶级基础的动摇。

3.国家的长治久安将受到影响如果越来越多的失业人员陷入生活困境，必然导致劳资矛盾和干群关系的激化，导致国家和社会的政治不稳定因素增大。

据公安部门的资料反映，近年来，我国堵截交通、围攻办公大楼、集体上访等职工群体性事件的发生率增长速度惊人，参加群体性事件的主要是老工人、老教师和老干部，每年涉及的人数多达近千万人。

这些人的生活困难若长期得不到解决，极易被国内外不法分子利用，演变成党和国家的敌对势力。

4.社会主义国家的形象将被扭曲以工人、农民为主体的特困群体的形成，将直接影响社会主义国家人民当家做主的形象，影响中国共产党的执政水平，还将影响中国在世界的国际地位和声望。

三、完善失业保险制度失业保险是由国家确定的一种社会保障制度，是通过建立失业保险基金的办法，使职工在失业期间获得必要的经济帮助保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段为其重新实现就业创造条件。

1999 年《失业保险条例》的颁布和实施标志着失业保险制度已形成完整体系，对保障失业者的基本生活和抵御失业风险起到了重要作用，但随着我国就业形势的日益严峻，尽快完善我国失业保险制度刻不容缓。

（一）失业保险能为维护社会稳定发挥了积极作用社会稳定，对于一个国家的长治久安，经济的持续稳定发展，综合国力的提高有着重要影响。

失业保险能为失业人员提供最基本的生活保障，满足他们最基本的需求。

（二）实现失业保险制度的创新失业保险作为社会保险制度最主要的支柱之一，对于保障失业和下岗人员利益，维护社会稳定有着重要的作用。

欧美国家曾经建立过非常慷慨和完善的失业保险制度，为失业人员提供比较高的福利待遇。

但过分慷慨的失业保险福利支出也带来了很多弊端，诸如抑制了工作积极性，减少了劳动力供给，影响了经济效率以及给政府财政带来巨大负担等。

因此，近些年来，即使高福利的欧美发达国家也在探索失业保险制度的创新和改变，从高福利支出逐渐转向强调实现包括失业保险在内的社会保险的供给与需求、市场经济的公平与效率、社会成员的权利与义务的平衡，主张实行不承担责任就没有权利的积极的福利政策，在失业保险方面就是主张把生活福利改变为工作福利，政府资金支持的重点不是简单地发放救济金，而是创造条件促进公民学习新技能，接受新工作。

从我国当前的情况看，完全依靠政府财政为失业和下岗人员提供福利支出存在很大困难，因此更应该积极探索失业保险制度的创新，包括扩大失业保险的覆盖面；提高失业保险资金的统筹层次；充分利用有限的资源，调整基金支出结构，提高基金使用效益等等。

（三）失业保险能对促进再就业和经济发展起了积极作用在我国目前的“三条保障线”中，失业保险仅仅是保障失业人员最基本的生活需求，并不能满足其他的需要，所以要想生活质量提高，就必须通过再就业，寻找新的经济来源来实现。

我国失业保险从建立起就把发放失业救济金与促进失业人员的转岗培训和生产自救密切结合起来，避免了失业保险与就业脱节的弊端。

1994年以后，国家实施再就业工程，更加突出了失业保险基金促进失业人员再就业的作用，为经济发展起到了一定的促进作用（四）鼓励非国有企业发展，拓展各种就业机会从中国经济近些年的发展轨迹看，国有企业对国民生产总值的贡献率逐年降低，私营和外资企业的贡献率逐年提高。

随着我国政府与市场职能划分越来越清晰，多数产品的生产将通过市场和私营部门解决，政府对市场竞争和生产领域的干预会越来越少，而私营和民营企业的发展会蒸蒸日上，私营和民营企业吸引的劳动力数量也会逐年增加，能为社会提供很大一部分就业岗位。

因此政府应为私营和民营企业的发展创造更宽松、更公平的竞争环境，提供更优良的服务，同时应创造更好的社会氛围，鼓励国有企业下岗人员，新毕业的学生更多地选择到私营和民营企业就业。

同时，还应创造条件鼓励个人自我创业和拓宽就业渠道，除了正规就业方式，即全日制、月工资、固定工等以外，应鼓励个人从事各种非正规就业，即非全日、非固定作息时间、短期的阶段性就业、非固定工作场所等的就业。

此外，根据中国近些年的发展状况，基础设施建设仍然是政府投资的重要方面，可以结合各地基础设施的建设情况，提供更多的就业岗位，使政府支出扩大与促进就业有机地结合起来。

四、城镇失业状况对策从劳动力供给方面着手治理失业问题。