第5章 环境资源的监督管理

（二）体制和职权模式
目前，我国已经建立起由全国人民代表大会立法、 监督，各级政府负责、领导，环境资源行政主管部门统 一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的 环境资源管理体制。
这种体制的特点是环境资源行政主管部门统一监督 管理与各有关部门分工负责相结合，中央级监督管理与 地方分级监督管理相结合。
1950年中国地质工作计划指导委员会成立。 1952年地质部成立。 1970年地质部并入国家计委，下设地质局。 1975年改设国家地质总局。 1979年又将国家地质总局改为地质部。 1986年《矿产资源法》《土地管理法》颁布，中国土 地和矿产两大自然资源的管理开始步入法制化轨道。 此后单项资源管理职能逐渐趋于加强和集中，法律意 义上的单项资源相对集中的管理体制开始形成。 1998年主要由地质矿产部、国家土地管理局、国家海 洋局和国家测绘局共同组建的国土资源部成立，标志 着我国国土资源相对集中管理体制开始构建，基本实 现了中央一级国土资源管理由部门分散管理向相对集 中管理的过渡。
第二阶段：环境资源管理为国家专门性职责。20世纪 50年代，人们认识到资源问题已是世界性的重大问题， 专项自然资源管理逐渐形成体系；环境问题已是社会 “公害”。解决环境资源问题需要国家直接的干预，一 些政府部门开始拥有有限的专门性环境管理职能。
第三阶段：环境资源管理为国家的基本职能。20世 纪60年代末，人们认识到环境资源问题是一个与政治、 社会、经济、技术和观念等密切相关的综合问题，需 要设立国家专门部门进行综合管理。
环境资源行政管理体制均由国家宪法、国家组 织法和环境资源法律明确规定。
第二节 环境资源行政监督管体制
一、环境资源行政监督管理体制构建的原则
（一）“公共资源”理论
环境资源主要是公共资源，个体对公共资源的自由 选择与利用和社会对公共资源的分散管理，能够产生破 坏性的竞争。从公共管理角度而言，行政管理权力主体 越多、越分散，对环境资源的保护就越无力，环境资源 状况就越坏。反过来说，行政权力越统一，越是集中并 趋向于单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏 性竞争和摩擦就越小。因此，各国在构建环境资源监督 管理体制时，在同一层次的政府级别中，一般是实行统 一指挥，加强集中调控，推行主要管理功能部门的专门 化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。
三、环境资源监督管理体制
环境资源监督管理体制是指国家进行环境资源监督 管理的组织结构、职权结构及这些组织和职权的运行方 式。广义上讲，包括立法体制、司法体制和行政管理体 制等；狭义上讲，专指环境资源行政监督管理体制。
环境资源行政监督管理体制包括 ：
⒈各种环境资源行政管理机构的设置及相互关系 ⒉各种环境资源行政管理机构的职责、权限划分 及其运行机制 ⒊协调环境资源行政管理事务中有关权力、责任、 相互关系的方式等
安全象只弓，不拉它就松，要想保安 全，常 把弓弦 绷。21. 2.1301:46:2501 :46Feb -2113-Feb-21
得道多助失道寡助，掌控人心方位上 。01:46:2501:4 6:2501:46Satur day , February 13, 2021
安全在于心细，事故出在麻痹。21.2.1 321.2.1 301:46:2501:4 6:25Feb ruary 13, 2021
根据我国环境资源法律法规的规定，各主要机构及 其职责分工如下：
每一次的加油，每一次的努力都是为 了下一 次更好 的自己 。21.2.1 321.2.1 3Satur day , February 13, 2021
天生我材必有用，千金散尽还复来。0 1:46:25 01:46:2 501:46 2/13/20 21 1:46:25 AM
谢谢大家！
人生不是自发的自我发展，而是一长 串机缘 。事件 和决定 ，这些 机缘、 事件和 决定在 它们实 现的当 时是取 决于我 们的意 志的。2 021年2 月13日 星期六 1时46 分25秒Saturday , February 13, 2021
感情上的亲密，发展友谊；钱财上的 亲密， 破坏友 谊。21. 2.13202 1年2月 13日星 期六1 时46分2 5秒21. 2.13
1989年颁布的《环境保护法》明确规定了统一监 督管理与分级、分部门管理相结合的环境行政管理体 制。
1998年将环境保护局升格为部级的国家环境保护 总局，作为国务院的主管环境保护工作的直属机构， 同时撤销国务院环境保护委员会，并把国家科委的国 家核安全局并入国家环境保护总局。同年6月，经国 务院批准的《国家环境保护总局职能配置内设机构和 人员编制规定》，对国家环境保护总局的职能、内设 机构、人员编制等作了具体规定。
（二）效率原则 随着管理化的公共行政的发展，效率原则成为评
价政府活动及体制的合理性的重要标准之一。 一般认为，管理系统的专门化和管理体制的单一
权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可 以提高效率，克服无责任性和混乱性。
（三）公众利益与民主决策原则
环境资源管理在某种意义上是对环境资源的分配与 控制。在对这种资源供给的分配中，不仅需要有效，也 需要公正、合理，使这种分配有益于实现社会的共同利 益，即公众的长远利益。要实现长远利益必然要求合作 和参与决策。因此，集体决策、民主决策便成为应用正 义与公平的必要条件。一般认为，合理、公正的环境资 源管理体制应存在于民主决策与功能权力集中的复合结 构之中。多元的决策权力与单一的控制执行中心相结合 即“决策多元化与执行专门化”的结构构成了环境资源 管理体制。
环境资源监督管理分类： 1、从监督管理主体划分：
①立法机关监督管理 ②司法机关监督管理 ③行政机关监督管理 ④社会监督管理 ⑤企业监督管理
其中，环境资源行政监督管理是主要类型，其机构设 置是各级人民政府的环境资源行政监督管理部门。
2、从监督管理的对象从事的影响环境资源的活动划 分
①生产活动的监督管理。如工业、农业生产。 ②流通服务活动的监督管理。如金融、保险、 商业、服务业、交通、医疗等。 ③生活活动的监督管理。如社会生活、日常生 活。
通过这次改革，明确了国土资源部为国务院主 管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规 划、管理、保护与合理利用的职能部门。
同时，明确了国家海洋局是由国土资源部管理 的监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海 洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。
明确了国家测绘局是由国土资源部管理的主管 全国测绘事业的行政机构。
中国的自然资源行政监督管理体制经历了三次重 大转变：新中国成立之初至1978年改革开放前的“集 中统一的微观企业式管理”，自然资源管理体制高度 集中统一；改革开放后20多年来的微观企业式和宏观 调控式相混合的管理模式；现阶段，随着中国社会主 义市场经济体制逐步建立，正在建立政企分开、政事 分开、集中高效的自然资源管理体制。
二、国外环境资源行政监督管理体 制
三、中国环境资源行政监督管理体制
（一）体制发展与相关立法概况 我国环境资源行政监督管理体制是随着经济体制的
演变而变化的，现今的发展方向是实现资源集中统一 管理与分级、分区、分流域管理相结合。 1973年，全国环境保护会议 1974年12月成立国务院环境保护领导小组，标志着中 国现代环境行政管理机构建设的起步。 1979年颁布的《环境保护法》（试行），明确规定了 各级环境保护行政机构及其职责和三项环境管理基本 制度。 1982年12月，国务院撤销国务院环境保护领导小组， 将其业务并入城乡建设环境保护部，在该部内设立环 境保护局。 1984年5月成立了国务院环境保护委员会。 1988年成立国务院直属的国家环境保护局。
时间是人类发展的空间。2021年2月13 日星期 六1时4 6分25 秒01:46:2513 February 2021
科学，你是国力的灵魂；同时又是社 会发展 的标志 。上午1 时46分 25秒上 午1时4 6分01:46:2521 .2.13
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第四阶段：国家环境资源管理职能的深入、全面发 展。20世纪90年代以来。人类对环境资源与发展的认 识进入到一个新阶段：建立新的发展观——可持续发 展观。P155
二、环境资源监督管理的概念和类型 广义上，环境资源监督管理是指运用行政、经济、
政策法律、科学技术、宣传教育等手段，对各种影 响环境资源的行为进行规划、调控和监督，以协调 环境保护与经济、社会发展的关系，人与自然的关 系和人与人的关系，达到保护和改善环境资源、保 障人体健康、促进经济社会与环境资源可持续发展 的目的。狭义上，环境资源监督管理指环境资源行 政监督管理，即环境资源行政监督管理部门对各种 影响环境资源的行为进行规划、调控的监督管理活 动。
其中，环境资源行政管理机构是环境资源行政管 理体制的核心和重要组成部分，主要包括环境资源 行政机关和根据法律授予环境资源行政管理职责的 其他组织。
环境资源行政机关是按照宪法和有关组织法的规 定设立的，以行使环境资源行政权，对国家环境资 源行政事务进行管理监督的机关（分为中央环境资 源行政机关和地方环境资源行政机关）；根据法律 授予环境资源行政管理职责的其他组织，包括法律 授权的非行政机构、环境资源行政机关依法委托授 权的非行政机构。
第五章 环境资源的监督管理
第一节 环境资源监督管理概述
1.一、环境资源国家监督管理的产生与发展
从总 体上看环境资源领域中的国家管理，大致分为 四个主要阶段：
第一阶段：环境资源管理为国家的一般职责。20世纪 50年代以前，国家对自然资源主要进行行业管理和经济 管理，将环境污染主要看做技术经济问题。环境领域的 国家干预与管理只是间接方式，主要为国家的保护公众 健康的一般职责。
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