【公共管理学】第二章 公共管理的理论发展
科学管理：辩护词的集合
2.时间和动作研究
1. 将作业动作分解成最简单的基本动作； 2. 删除无效动作； 3. 观测部分熟练工人的各项基本动作，借助秒表记下最佳及时间最短的动 作方法； 4. 记录、说明、依次标出每一基本动作及恰当的动作时间；
同时使用两手，避免一手操作一手空闲； 力求减少动作单位数，避免不必要的动作； 尽可能减少动作距离，避免出现全身性活动； 追求舒适的工作环境，减少动作难度，避免不合理的工作姿势或操作方 式。
公民的政治参与
公民的社会生活参与
善治是一个国家权力向社会回归的过程，善
治的过程是一个还政于民的过程 善政，or善治
(8) stability(稳定)
社会稳定，国土安全，居民能够安居乐业
(9)cleanness (廉洁)
政府奉公守法，不以权谋私
(10)justice(公正)
不同性别、层级、种族、文化程度、宗教
22
Good Governance 善 治
(1)Legitimacy(合法性)
(2)Rule of law(法治) (3) Transparency(透明性) (4)Accountability (责任性) (5)responsiveness(回应)
(6)effectiveness(有效)
(7)Civic participation (参与) (8) stability(稳定) (9)cleanness (廉洁) (10)justice(公正)
公共管理学
21世纪公共管理系列教材
2.3 现代公共管理理论的发展
帕金森定律：
◆ 帕金森经过多年调查研究，发现一个人做一件事所耗费的时间差别如此 之大：他可以在10分钟内看完一份报纸，也可以看半天；一个忙人20分 钟可以寄出一叠明信片，但一个无所事事的老太太为了给远方的外甥女 寄张明信片，可以足足花一整天：找明信片一个钟头，寻眼镜一个钟头 ，查地址半个钟头，写问候的话一个钟头零一刻钟…… ◆ 在工作中，工作会自动地膨胀，占满一个人所有可用时间，如果时间充 裕，他就会放慢工作节奏或是增添其他项目以便用掉所有的时间。 ◆ 由此得出结论：在官僚制组织中，行政机构会像金字塔一样不断增多， 行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定 律又被称为“金字塔上升”现象。 ◆ 对于一个组织而言，管理人员是注定要增长的。
(5)responsiveness(回应)
管理人员应该对公民的要求做出及时的反
应，不能无故拖延，没有下文
这个不仅是一个管理问题，也是一个技术
问题
(6)effectiveness(有效)
管理的效率
管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活
最大限度的降低成本
(7)Civic participation (参与)
第2章 公共管理的理论发展
◆ 2.1 传统公共行政理论的背景 ◆ 2.2 传统公共行政理论的演进 ◆ 2.3 现代公共管理理论的发展
1
2.1 传统公共行政理论的背景
中国古代的研究政府管理的典籍：吕氏春秋、孙子兵法、战国 策、贞观政要、资治通鉴） 公共行政是19世纪末20世纪初，在以美国为代表的发达西方国 家首先产生和发展起来的。
1. 传统权威（神授权威） 2. 超人魅力型权威（克里斯玛型权威，charismatic authority）
3. 合理合法型权威
《经济与社会》：官僚制（2）
官僚制组织是与合理合法型权威形态相匹配的，是在合理合法型权威形 态下，民主政治体制下，现代行政组织形态。 官僚制的特点： （1）层级化 官
时间动作研究+任务管理=泰勒制
4. 马克思韦伯：官僚组织理论
是德国的政治经济学家和社会学家，他被公认是现代社会学和公共行政学最重 要的创始人之一。
《新教伦理与资本主义精神》：资本主义发展的动力问题
《经济与社会》：官僚制（1）
官僚制（英文：Bureaucracy）又称“科层制”，它是一种理性化的管理组织 结构，基本职能是执行决策者的命令。它必须遵循一套特定的规则与程序， 有明确的权威等级，权责自上而下传递。
(3) Transparency(透明性)
透明性其实就是指信息的公开性
每个公民都有权利获得与自己相关的信息：
政策制定、政策实施、行政预算等。
这样公民才能够更好的参与公共事务的管理
和公共事务的监督
(4)Accountability (责任性)
人们应当对自己的行为负责 善治要求运用法律和道义的双重手段增大 个人的责任性
2. 政府职能的发展
在工业革命以后的一段时间里，那个时期的资本主义， 1830-1870 我们叫做自由资本主义。 自由经济学（当亚斯密）
市场万能论
经济人假设
政府哲学：
1. 政府是一种恶：政府控制论。 2. 小政府理论：守夜警察的国家。
2.2 传统公共行政理论的演进
1. 威尔逊：行政学作为一门独立的科学 2. 古德诺：“政治—行政”二分法 3. 泰勒：科学管理理论
3.泰勒的科学管理理论
科学管理这本书，其实就是他为他自己辩护词的 集锦！所以并不是泰勒的专著，而是辩护词的结 集出版。1911年出版
科学管理：辩护词的集合（1、2、3）
1.经济人假设 泰勒认为，工人和资本家都是追求自我利益最大化的经纪人， 他们工作的唯一动机，就是追求高额的工资和高额的利润， 这是他们唯一的，最大的动机。所以劳资双方的利益是可以 取得一致的，所以可以引入新的劳工管理办法，来提高劳动 生产率，使劳工双方都能在生产力提高的基础之上，获得一 份新的经济利益。
《经济与社会》：官僚制（2）
5. 集权化 官僚制组织他是一个集权化的组织系统，在上下级之间权力不均匀 分配。上级有合法的能力控制下级的行动。 6.永业化 官僚制组织的工作人员，一旦通过考试进入国家机关，除非受到处 分，否则一直工作，直到退休，享受退休待遇。
《经济与社会》：官僚制（3）
优点 1. 层级节制原理，上下之间的关系可达到指挥自如和命令贯彻。 2. 由于分工明确、法规完善、权责都有明确的规定，故不会发生各自为政或事 权不清的弊端。 3. 机关办事完全无人情化的对事不对人(Impersonality)，可破除情面以消营私 舞弊。 4. 人员的选用都依专长和能力而定，可以使工作效率提升并且使机关的业务达 到高度专业化。 5. 良好的待遇和工作保障可使工作人员的工作绩效提升。 缺点： 1. 目标错置。 2. 层级节制削弱上级对下级的影响力。 3. 训练有素的无能。 4. 永业化使人员丧失斗志。 5. 对权威和规则的服从，造成组织异化
《政治与行政》
传统的理论 政治与行政二分法 政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行。 20世纪50年代以前，政治和行政二分发占主导，那个时候的 政府还是狭义的政府 20世纪50年代之后，随着政策科学的引入，政府才变成广义 的政府，政治和行政之间的界限也不那么明显了。 管理就是决策。决策活动贯穿着管理的整个过程。
4. 韦伯：官僚制理论
6
1.威尔逊的“政治—行政”二分法
现代公共行政学产生的标志是1887年，美国著名的行政学家 伍德罗·威尔逊，发表 了《行政学之研究》，标志着西方国家行政学的产生。
The study of public administration
The study of public administration
科学管理：辩护词的集合
3. 任务管理 1. 如果一个工作人员，他的工作目标不明确，他就不会勤奋努力的去工作， 要使工人勤奋努力的工作，必须由定额制度。 2. 提供标准化的工作条件和设施，使工人有条件完成标准的工作任务 3. 工人的工资待遇和他的工作效率挂钩，如果不能完成就收到惩罚：你所发 放的奖励工资要足以调动工人的积极性
信仰的公民都能够在政治权利和经济权力
上平等。
本章主要参考资料
1．[美]斯蒂尔曼：《公共行政学：概念与案例》（第七版），中国人民大 学出版社，2004年版。 2．[澳]欧文•E•休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年版 。 3．[美]珍妮特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特著、丁煌译：《新公共服务： 服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004年版。 4．丁煌著：《西方行政学说史》，武汉大学出版社，1999年版。 5．俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版。 6．陈振明主编：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005年版。
(1)Legitimacy(合法性)
合法性就是被认可
他是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的状态。
和法律没有直接的关系
合法性越大，善治程度越高。
(2)Rule of law(法治)
法律是公共管理的最高标准，任何政府官员
和公民都必须依法行使，法律面前人人平等。
法治和人治相对立
所以要达到善治，一方面要有健全的法律制 度，另一方面要有对法律的充分尊重
织所构成的层级制组织系统。在这种层级制中，上下级权力不均匀分配，
从而就构成了以命令服从关系为基础的，金字塔型的等级系统。 下层对上层负责，服从上层命令，受上层监督。
《经济与社会》：官僚制（2）
2. 专业分工 组织内每个单位、职员有固定的职务分配，明确每一个人的权力和责任。根 据严格的分工制度，所雇用的职员须具熟练的专门技术。 3.依法办事 法律和规章制度是组织的最高权威，任何组织成员在任何情况下都要严格遵 守。处理事务一切须按法规所定的条文范围引用，不得渗入个人因素，用以 维持统一的标准。 4.非人性化 “理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱， 也因此不受感情的影响。”这是保证公平和效率的前提
1. 工业革命的影响
17.18世纪之交，以瓦特发明蒸汽机、以及电力的运用。
后果：人类文明由传统农业文明向工业文明的转变。
社会的生产方式也发生了基本的变化。由传统的手工作坊式的工厂，向现代 的大规模社会化大生产为基础的工厂制度转型。它也必然要求组织管理方式的 转型，必然要求一种新的管理方式来适应生产方式的转型。 管理方式的发展必要要求管理研究的发展。现代管理学就是在这个基础上发 展起来的。
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公共管理的理论的发展
“新公共管理”一般是指20世纪80 新公共管理”一般是指20世纪80 20世纪 新公共管理 年代以来在美国等国家出现的关 于行政改革的理论和实践模式， 于行政改革的理论和实践模式， 主要是来自公共选择理论、 主要是来自公共选择理论、新制 度经济学和政治学理论的一些关 于行政改革的理论设想， 于行政改革的理论设想，以及近 20年来经合组织国家行政改革具 20年来经合组织国家行政改革具 体做法的理论概括。 体做法的理论概括。
第二节 公共管理学科的发展历程 公 共 管 理 学 科 的 发 展 历 程
公共管理时期
1880年-至今 年 至今 1887年-20世纪 年代末 年 世纪 世纪70年代末
传统的公共行政 公共行政时期
新公共行政时期
第二节时期
1.政治与行政的关系前后有所 1.政治与行政的关系前后有所 变化； 变化； 2.产生了官僚制理论， 2.产生了官僚制理论，先后流行科 产生了官僚制理论 学管理思想和行为主义思想。 学管理思想和行为主义思想。
体现了国家与社会，政府与市场关系 体现了国家与社会， 的新格局 反映了政府职能定位发生根本转变 的趋势 既是解决西方社会现实问题的产物， 既是解决西方社会现实问题的产物， 也是对公共管理的时代要求积极回应 的产物
第三节 新公共管理
1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制 1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制
第三节 新公共管理 理 论 困 难 与 受 到 的 批 评
主要批评是其沉溺于市场基 本教义 理论上的主要困难是“公共性” 理论上的主要困难是“公共性” 与管理主义的两难选择
第三节 新公共管理
加大政府体制创新力度，切实转变政 加大政府体制创新力度， 府职能
借 鉴 意 义
充分认识市场机制是改善竞争的一个 有效手段， 有效手段，引入竞争机制 增强政府公务员的管理和服务意识， 增强政府公务员的管理和服务意识， 重塑政府与社会的关系 注重研究借鉴企业管理领域发展起来 的管理经验、方法和技术， 的管理经验、方法和技术，实现向新 公共管理模式的转变
第二节 公共管理学科的发展历程 公 共 管 理 学 科 的 发 展 历 程
公共管理时期
1880年-至今 年 至今 1887年-20世纪 年代末 年 世纪 世纪70年代末
传统的公共行政 公共行政时期
新公共行政时期
第二节时期
1.政治与行政的关系前后有所 1.政治与行政的关系前后有所 变化； 变化； 2.产生了官僚制理论， 2.产生了官僚制理论，先后流行科 产生了官僚制理论 学管理思想和行为主义思想。 学管理思想和行为主义思想。
体现了国家与社会，政府与市场关系 体现了国家与社会， 的新格局 反映了政府职能定位发生根本转变 的趋势 既是解决西方社会现实问题的产物， 既是解决西方社会现实问题的产物， 也是对公共管理的时代要求积极回应 的产物
第三节 新公共管理
1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制 1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制
第三节 新公共管理 理 论 困 难 与 受 到 的 批 评
主要批评是其沉溺于市场基 本教义 理论上的主要困难是“公共性” 理论上的主要困难是“公共性” 与管理主义的两难选择
第三节 新公共管理
加大政府体制创新力度，切实转变政 加大政府体制创新力度， 府职能
借 鉴 意 义
充分认识市场机制是改善竞争的一个 有效手段， 有效手段，引入竞争机制 增强政府公务员的管理和服务意识， 增强政府公务员的管理和服务意识， 重塑政府与社会的关系 注重研究借鉴企业管理领域发展起来 的管理经验、方法和技术， 的管理经验、方法和技术，实现向新 公共管理模式的转变
公共管理学(精编版)公共管理的理论发展
13
公共管理学（精编版）
2.2.3 公共治理理论
4.公共治理理论的意义 公共治理理论是当代国际社会科学领域出现的前沿理论之一， 它所提倡的一些价值日益具有普遍性。合作网络的治理是一种 新型的治理模式，强调了治理的主体不只是政府一个中心，社 会的治理是多中心，每一个主体都是一个中心。合作网络为处 理公共事务引入了新的机制，也为集体行动提供了新的途径。 因此，公共治理理论对于创新中国公共管理体制，整合公共资 源，提高公共管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同 、公众参与的社会公共管理格局，具有一定的借鉴意义。
2
公共管理学（精编版）
本章学习的重点问题
•公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派 •公共管理与公共行政的联系与区别 •管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表
人物 •公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和
新公共服务理论的主要内容
3
公共管理学（精编版）
2.1 传统公共行政理论的演进
公共管理学（精编版）
2.2.4 新公共服务理论
1.新公共服务理论的含义 新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为 代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特 别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷 的批判而建立的一种新的公共管理理论。 新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公 共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责， 他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为 其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的 公共机构。
5
公共管理学（精编版）
2.1 传统公共行政理论的演进
2.1.3 传统公共行政理论的转型 2.沃尔多的批评与新公共行政学的兴起 （1）沃尔多的批评 （2）新公共行政理论的基本内容: 第一，反思和批判了“效率至上”的传统公共行政 第二，倡导社会公平的公共行政价值； 第三，突破“政治——行政”二分法； 第四，强调动态、开放的组织观念。
公共管理学（精编版）
2.2.3 公共治理理论
4.公共治理理论的意义 公共治理理论是当代国际社会科学领域出现的前沿理论之一， 它所提倡的一些价值日益具有普遍性。合作网络的治理是一种 新型的治理模式，强调了治理的主体不只是政府一个中心，社 会的治理是多中心，每一个主体都是一个中心。合作网络为处 理公共事务引入了新的机制，也为集体行动提供了新的途径。 因此，公共治理理论对于创新中国公共管理体制，整合公共资 源，提高公共管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同 、公众参与的社会公共管理格局，具有一定的借鉴意义。
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公共管理学（精编版）
本章学习的重点问题
•公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派 •公共管理与公共行政的联系与区别 •管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表
人物 •公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和
新公共服务理论的主要内容
3
公共管理学（精编版）
2.1 传统公共行政理论的演进
公共管理学（精编版）
2.2.4 新公共服务理论
1.新公共服务理论的含义 新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为 代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特 别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷 的批判而建立的一种新的公共管理理论。 新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公 共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责， 他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为 其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的 公共机构。
5
公共管理学（精编版）
2.1 传统公共行政理论的演进
2.1.3 传统公共行政理论的转型 2.沃尔多的批评与新公共行政学的兴起 （1）沃尔多的批评 （2）新公共行政理论的基本内容: 第一，反思和批判了“效率至上”的传统公共行政 第二，倡导社会公平的公共行政价值； 第三，突破“政治——行政”二分法； 第四，强调动态、开放的组织观念。
第二章公共管理理论的发展变迁ppt课件
合理性，并且会产生裙带关系； ❖ 适应工作需要的专业培训机构：随着社会的发展，
官僚组织必须为成员提供组织培训增加成员的处理 事务能力。
2024/2/18
14
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
③科学管理理论 ④行为主义管理理论
❖ 西蒙的行政学说：
➢ 《行政行为》分析了传统公共行政学的局限性，抛 弃了所谓的行政原则及政治－行政二分法，指出了 传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学 方法论来研究行政行为尤其上决策过程，并围绕行 政决策的研究，力图建构起新的行政学理论体系。
➢ 传统的公共行政学将丰富多彩的行政管理现象或活 动仅仅抽象为若干的原理及原则。西蒙提出：“行 政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为 “行政谚语”。
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
第二章 公共管理理论的发展变迁
学习要点：
公共管理改革运动：实践、阶段、模式 公共管理理论的演变过程 公共管理的理论基础 公共管理理论的发展趋势
则行政。
2024/2/18
13
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
官僚制的特征： ❖ 合理的分工：每个组织的成员有严格的职责和分工； ❖ 层级节制：权利与等级一致，形成一个指挥链条； ❖ 依照规程办事的运作机制：工作不是随心所欲进行； ❖ 正规的决策文书； ❖ 组织管理的非人格化：个人的情感影响他们的客观、
官僚组织必须为成员提供组织培训增加成员的处理 事务能力。
2024/2/18
14
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
③科学管理理论 ④行为主义管理理论
❖ 西蒙的行政学说：
➢ 《行政行为》分析了传统公共行政学的局限性，抛 弃了所谓的行政原则及政治－行政二分法，指出了 传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学 方法论来研究行政行为尤其上决策过程，并围绕行 政决策的研究，力图建构起新的行政学理论体系。
➢ 传统的公共行政学将丰富多彩的行政管理现象或活 动仅仅抽象为若干的原理及原则。西蒙提出：“行 政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为 “行政谚语”。
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
第二章 公共管理理论的发展变迁
学习要点：
公共管理改革运动：实践、阶段、模式 公共管理理论的演变过程 公共管理的理论基础 公共管理理论的发展趋势
则行政。
2024/2/18
13
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
官僚制的特征： ❖ 合理的分工：每个组织的成员有严格的职责和分工； ❖ 层级节制：权利与等级一致，形成一个指挥链条； ❖ 依照规程办事的运作机制：工作不是随心所欲进行； ❖ 正规的决策文书； ❖ 组织管理的非人格化：个人的情感影响他们的客观、
王乐夫版---公共管理学
《公共管理学》-----王乐夫版本第一章：导论1、公共管理的概念：公共管理是公共行政的一个分支学派。
公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别和分支学科。
2、公共管理与公共行政的区别和联系差别：公共行政公共管理更加重视目标的设计更加重视目标的运作更加强调管理的、经济的手段更加强调政治的、法律的和行政的手段更加关注过程、程序以及内部取更加关注结果、责任以及外部取向向联系：第一：公共管理作为一种独立的范式还没有出现，公共管理是公共行政的一个分支学派；第二：公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别；第三：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容和范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
3、公共物品的概念和特征2含义：公共物品是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性．．．．等特征．．．．．以及收费困难．．．．．．．和非排他性．．．．、自然垄断性的物品。
特征：消费的非竞争性．．．．．．．．．．．．．、收费困难、规模效．．．．．．．和非．排他性．．．、自然垄断性益大、．．．．．．．．．．初始投资量大。
4、公共管理与工商企业管理的区别第一，管理性质的不同，公共管理是国家、政府以及其他公共组织的职能、活动范围，与公共利益相关，具有广泛的社会公众参与，以行使公共权力为基础，是一个公共领域。
工商企业管理是工商企业或者个人对从原材料购买、加工生产到销售等活动所进行的管理，是工商企业自己的事，主要遵循市场价值规律，是企业内部的事务领域。
第二，两者的使命不同，公共管理以服务公众、实现公共利益和维护公共秩序为目的，以效率、民主、公平为价值；工商企业管理以营利为目的，注重效率合理利润。
第三、责任的性质和范围不同，与工商管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。
【公共管理学】第二章 公共管理的理论发展
时间动作研究+任务管理=泰勒制
4. 马克思韦伯：官僚组织理论
是德国的政治经济学家和社会学家，他被公认是现代社会学和公共行政学最重 要的创始人之一。
《新教伦理与资本主义精神》：资本主义发展的动力问题
《经济与社会》：官僚制（1）
官僚制（英文：Bureaucracy）又称“科层制”，它是一种理性化的管理组织 结构，基本职能是执行决策者的命令。它必须遵循一套特定的规则与程序， 有明确的权威等级，权责自上而下传递。
公共管理学
21世纪公共管理系列教材
2.3 现代公共管理理论的发展
帕金森定律：
◆ 帕金森经过多年调查研究，发现一个人做一件事所耗费的时间差别如此 之大：他可以在10分钟内看完一份报纸，也可以看半天；一个忙人20分 钟可以寄出一叠明信片，但一个无所事事的老太太为了给远方的外甥女 寄张明信片，可以足足花一整天：找明信片一个钟头，寻眼镜一个钟头 ，查地址半个钟头，写问候的话一个钟头零一刻钟…… ◆ 在工作中，工作会自动地膨胀，占满一个人所有可用时间，如果时间充 裕，他就会放慢工作节奏或是增添其他项目以便用掉所有的时间。 ◆ 由此得出结论：在官僚制组织中，行政机构会像金字塔一样不断增多， 行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定 律又被称为“金字塔上升”现象。 ◆ 对于一个组织而言，管理人员是注定要增长的。
3.泰勒的科学管理理论
科学管理这本书，其实就是他为他自己辩护词的 集锦！所以并不是泰勒的专著，而是辩护词的结 集出版。1911年出版
科学管理：辩护词的集合（1、2、3）
1.经济人假设 泰勒认为，工人和资本家都是追求自我利益最大化的经纪人， 他们工作的唯一动机，就是追求高额的工资和高额的利润， 这是他们唯一的，最大的动机。所以劳资双方的利益是可以 取得一致的，所以可以引入新的劳工管理办法，来提高劳动 生产率，使劳工双方都能在生产力提高的基础之上，获得一 份新的经济利益。
第二章 公共管理理论的发展
—— 逐利行为公开化
—— 利益关系矛盾化
第二章 当代公共管理发展的历史背景
政治生活民主化法制化 —— 在集体和个体关系上，社会开始承认并尊重 个体独立的价值
—— 自主意识和责任感明显增强
2、适应现代化发展的要求
随着社会现代化发展程度的不断深化， 社会成员对于公共服务和公共设施的需求在数 量和质量上都会提出新的要求。这就需要不断 加大公共投入，提供良好的社会福利、医疗卫 生、教育培训、环境保护等方面的供给。
第二章 当代公共管理发展的历史背景
创租是指政府官员利用行政干预的办 法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使 私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条 件。
抽租是指政府官员故意提出某项会使 私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人 企业割让一部分既得利益给予政府官员。
第二章 当代公共管理发展的历史背景
政府失灵——面对长期的不景气，政府在调控政策 的选择上陷于“两难”境地。
第二章 当代公共管理发展的历史背景
（2）造成危机的主要原因
经济运动周期性波动规律的显现 第三次科技革命对经济发展推动力的下降 凯恩斯政策负作用长期积累的消极影响
第二章 当代公共管理发展的历史背景
•
2、科层制陷入严重困境
第二章 当代公共管理发展的历史背景
（3）政府是一种组织，政治家和政府官员与普 通人一样，具有自利的本性，以追求个人利益为行 为准则。为了小集体的利益或者自身的利益，有可 能会损害公共利益。而社会对政府行为的约束力较 弱，一旦出现政府行为对公共利益损害的情况，社 会往往束手无策。因此，对政府行为过分理想化的 假设是非现实的。
公共选择理论是当代公共管理发 展的重要理论依据
公共管理学-第2章
2. 政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争性压力。 （2）没有降低成本的激励机制。 （3）缺乏监督信息。
3. 政府的内部性与扩张。 政府的内部性（internalities）是指公共 机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组 织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增 加和政府部门支出水平的增长。 以美国为例，1929年美国政府的总开支占国 民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%。 1987年占34%。
（三）代理理论和交易费用理论 委托—代理理论和交易费用理论是新 制度经济学的重要组成部分，它们对于公 共管理学的影响是十分巨大的。
1. 代理理论（Agent Theory） 在现实经济生活中，委托—代理关系几乎 无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与 当事人，选民与政治家之间的关系。 代理理论的一个基本假定是处于委托代理 关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布 的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突 便成为一种普遍的现象。
公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是 政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与 行政的关系。 公共管理关注的核心应该是公共管理职能在 政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会） 之间的分配，以及公共管理品质的提升。
一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末） （一）传统的公共行政（1887－1960）。 这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本 主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整 个国家或社会的管理中的地位日渐上升。 1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有 变化。 2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期 产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和 行为主义管理思想。
（四）系统学派理论 系统学派以切斯特· 巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。 20世纪60－70年代，系统学派又发展出两 大理论，一是生态理论，二是权变理论 .
公共管理学全套课件第2章公共管理的理论与实践的发展
学
的
理 论 渊
管理就是决策。决策在管理的各个层 面上存在，但在领导高层尤为重要。
源
第 一
一、管理理论
节
公
（四）系统学派理论
共 管 理 学
系统学派以切斯特·巴纳 德将组织视为一个社会系统 而得名。
的
理 论 渊 源
巴纳德认为，组织是一个协作的系统，
它包含三个要素：协作的意愿、共同目标 和信息联系。
第 一
源
的核心。
第 一
四、交易费用理论
节
公 共
交易费用理论作为新制度经济学的
管
一个组成部分，是用制度比较分析方法
理
研究经济组织制度的理论。在新制度经
学 的 理 论 渊
济学看来，所谓交易 费用，是指所有与制 度或组织的建立、变 迁和适用有关的费用。
源
第 二
主要 内 容
节
公
共 管
公共行政时期
理
学
科
的
发
展
公共管理时期
共管理模式的转变
一、管理理论
节
公
（五）新管理主义理论
共
新管理主义是20世纪80年代
管
以后在信息革命背景下产生的理
理
论。
学
的
1.企业再造理论
理 论
2.虚拟企业
渊
3.学习型组织
源
4.团队精神
第 一
二、当代经济学理论
节
公
（一）公共选择理论
共
公共选择理论产生于20
管
世纪40年代末，到60年代末
理
形成一种学术思潮。美国著
学
当代经济学理论
第 一
公共管理学-第二章-公共管理的理论发展
三、公共行政理论的转型 公共行政研究发展到20世纪二三十年代被称为公共行政学的“正统时期”，到
了20世纪40年代，这种正统的公共行政学便逐渐受到一些人的批评。 （一）西蒙的批评与公共政策学派的出现
赫伯特•西蒙是西方管理决策学派的创始人之一，《行 政行为：行政组织的决策过程研究》是其主要代表作。西 蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则” 和政治-行政二分法这两个方面进行的。
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
11
公共行政理论的演进
（三）泰勒的科学管理理论
泰勒（F•W•Taylor）被称为“科学管理之父”。于 1911年发表的《科学管理原理》，提出了通过对工作方法 的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法。泰勒 的科学管理理论对公共行政的科学化和技术化具有推动作 用。
“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张．其身 材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所 具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的 方法。”
——威尔逊
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
6
公共行政理论的演进
Thursday, June 29, 2017
《公共管理学》
14
公共行政理论的演进
怀特通过自己的努力将行政实践的理 论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉， 颇具特色地提出了建立公共行政理论体系 的四个基本假定。
评价： 怀特完成了公共行政研究系统化的 历史性任务，使公共行政真正获得了作 为一门独立学科的地位。但他只是提供 了公共行政这门新兴学科的概貌，只是 完成了公共行政理论体系建构的第一步。
了20世纪40年代，这种正统的公共行政学便逐渐受到一些人的批评。 （一）西蒙的批评与公共政策学派的出现
赫伯特•西蒙是西方管理决策学派的创始人之一，《行 政行为：行政组织的决策过程研究》是其主要代表作。西 蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则” 和政治-行政二分法这两个方面进行的。
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公共行政理论的演进
（三）泰勒的科学管理理论
泰勒（F•W•Taylor）被称为“科学管理之父”。于 1911年发表的《科学管理原理》，提出了通过对工作方法 的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法。泰勒 的科学管理理论对公共行政的科学化和技术化具有推动作 用。
“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张．其身 材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所 具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的 方法。”
——威尔逊
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公共行政理论的演进
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公共行政理论的演进
怀特通过自己的努力将行政实践的理 论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉， 颇具特色地提出了建立公共行政理论体系 的四个基本假定。
评价： 怀特完成了公共行政研究系统化的 历史性任务，使公共行政真正获得了作 为一门独立学科的地位。但他只是提供 了公共行政这门新兴学科的概貌，只是 完成了公共行政理论体系建构的第一步。
公共管理学.期末考知识点梳理
第一章.导论·公共管理&公共产品第二章.公共管理的理论发展 1'公共行政理论的演进2'现代公共管理理论[=新公共管理？]的发展公共行政理论的演进[如何从公共行政过渡到公共管理的？]（公共管理与公共行政之间具有内在联系）公共行政理论的初创→建构→转型·公共选择理论·新公共服务理论△威尔逊的政治-行政二分法.他阐发了公共行政应从政治学中分离出来的基本思想政治领域：政策制定行政领域：政策执行主张对公共行政学进行独立研究△韦伯（组织理论之父）的官僚制理论.从组织体制的角度为传统公共行政理论的创立提供了理论框架三种不同的组织类型：神秘化组织、传统组织、合理化-合法化组织[√]组织内部的各种规则是权威行使的基础被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从只有与这种合理合法的权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”“官僚制”是一种理想的行政组织形式，具有以下基本特征：(合理的分工，层级节制的权力体系，依照规程办事的运作机制，形式正规的决策文书，组织管理的非人格化，适应工作需要的专业培训机制，合理合法的人事行政制度)综上，行政应具有独立地位，公共行政的完善取决于从行政公务中积极地排除政治性因素。
威尔逊的政治-行政二分法和韦伯的官僚制理论的提出为公共行政学成为一门独立的学科提供了理论依据。
△泰勒（科学管理之父）的科学管理理论科学管理的根本目的→提高劳动生产率（科学管理的内容：标准化的操作方法，标准化的工具，经测算规定的工作定额.....）科学管理原理同样适应于行政邻域意义：建立了专业化和普遍化的管理原则和方法，......与理性官僚制相一致。
按照科学管理原理形成的层级式管理结构就是官僚制组织结构。
——————————————————————————————————△怀特的系统化公共行政理论认为公共行政领域存在着一些具有普遍适用性的理论原则→必须用科学的方法来建立知识系统和理论原则完成了公共行政研究系统化的历史性任务，使传统公共行政思想成为系统化、理论化的知识体系（为公共行政的发展提供了一个系统化的理论框架）使公共行政真正成为一门独立的学科△古利克和厄威克的科学化公共行政原则提出了公共行政原则用科学的方法研究行政问题→发现“行政原则”△福莱特的动态化公共行政理论在科学管理理论和行为科学理论之间起着桥梁作用研究人的问题注意对包含在人际关系中的基本动机的分析，注意对一个人在他本身所处组织群体中的种种反应作出分析。