设立若干超大城市 吸引劳动力向西部地区转移

设立若干超大城市吸引劳动力向西部地区转移长子中当前,随着我国城市化进程的推进,未来将有5亿农村人口进入城市。

但是我国城市布局的结构和资源容量无法应对这么多人进城,城乡统筹发展面临诸多困境。

亟需拓展思路,推动我国东中西部地区的产业分工,用产业带动劳动力向西北转移,构建若干大城市,形成我国资源可承受的产业与人口布局框架，创造性地解决此问题。

一、现状分析(一)当前东部地区城市承载力过重,“城市病”突出,不适宜容纳大量人口当前,随着经济快速发展和城镇化速度不断加快,东部地区资本相对饱和，土地、劳动力、能源等供给趋紧，企业商务成本升高，资源环境约束矛盾日益突出。

急剧的人口膨胀、无限的扩张性建设和对资源的掠夺式利用,使得很多城市的发展都超越了本地区的环境资源承载能力。

教育、就业、住房、社会保障、基础设施服务能力面临巨大的压力。

各种资源的匮乏、配置不合理和利用效率低下等问题使得城市的后续发展受到严重制约。

突出的表现在大量人口在东部聚集,使得一些大城市在户籍问题上始终不松动、不放开,因为放开则意味着更严重的“城市病”及更庞大的公共财力支出。

为此,东部地区应进行产业升级及转移,把技术含量低、土地占用量大的劳动密集型产业逐渐向中西部地区转移,同时也带动劳动力向中西部流动,缓解因人口集聚造成的大量问题。

(二)中部地区是我国的粮食主产区,人口密度较大,承接过多的产业必将挤占耕地中部地势较为平坦，是华夏文明的发祥地,是我国典型的粮食主产区。

按照产业梯度转移理论,经济发展总是沿着一定的梯度递进的,东部产业转移的目的地首先应是中部,而不是西部。

从目前看,承接东部产业转移的河南、江西、湖北、湖南、安徽以及西南的四川,都是我国的粮食生产大省。

东部转移来的大都是劳动密集、土地密集型的低端产业,在地方政府优惠的招商政策“蚕食”下,必将挤占大量的耕地,威胁粮食安全。

同时,中部人口密度较大,如果一股脑儿把东部的低端产业都转移到中部,必将复制东部现阶段出现的问题,出现大量资源问题和社会问题,难以解决耕地保护问题、大河流域的水污染问题和生态退化问题。

(三)西部地区城市化率低,资源富集,具备加速发展的潜力西部地区有大量劳动力剩余。

当前的大量农村剩余劳动力都集中在中西部且主要是西部,这是承接产业转移的潜力之一。

但他们却流向了东部大城市，直接导致东部地区人口压力过大。

西部地区具有土地密集的优势。

西北干旱地区耕地总量约2亿多亩,土地产出率低。

同时，西部有大量宜于建设用途的劣质土地资源,主要是荒漠化土地（戈壁、荒滩、沙地）大量闲置,未能发挥其效用，可开发为建设性用地发展工业。

西部地区具有资源密集的优势。

西部地区局部资源富集，具有相对丰富的水资源、矿产资源、能源资源，价格大大低于东部地区，可就地取材、就地消化、就地增值、就地销售,具备发展工业、产业的潜质。

西部地区城市化率低。

当前西部地区城市化率平均在40%左右，国民经济运行缺乏重要依托和载体，大量生产要素分散于农村，结构松散布局混乱，不能实现合理配置。

国民经济长期外延扩张，缺少新的经济增长点，严重制约着西部地区经济的发展，导致西部地区经济增长乏力和经济发展落后，使西部地区人民生活水平与东部地区的差距加大，加快了西部地区相对贫困化的步伐。

因此, 西部地区具有承接东部产业、加速发展城市化的潜力。

西部水资源利用率低。

目前,我国农业用水量占80%左右，城市包括工业用水量占20%。

我国西北地区的总水资源量，包括黄河晋陕峡谷以上河段，大约有1200亿方，目前实际利用的水资源量不超过一半，在这实际利用的水资源量中，农业用量超过了80%，新疆超过了90%，该地区的灌溉农田超过6000万亩，保守的测算至少需要400亿方的水资源量。

我国西北干旱地区的耕地总量有2亿多亩，其中可灌溉农田的亩均耗水高达800立方，水资源耗费巨大。

其效益平均每立方水资源，只生产出1斤多一点的粮食，价值只有1元钱。

这实际上是对西北地区珍贵水资源的巨大浪费。

我国水能的70%以上都集中在西部，科学地利用这些地区的丰富水能资源是当务之急。

(四)我国城市布局的结构和资源容量无法应对未来5亿农村人口进城定居，城乡统筹面临诸多困境。

截至2011年底,中国城市化达到51.27%,未来随着城市化的加快,将有5亿农村人口进城定居。

目前,中国城市布局及产业布局的重心都在东部,这样将使东部城市的负荷进一步加大,资源、环境、承载力等将受到严峻考验。

并造成大量社会问题,如城市居民生活的痛苦指数增加, 导致城市的基础教育、公共医疗、社会保障、公共住宅、公共基础设施建设及公共秩序等诸多方面绝对短缺或者结构性短缺。

并且随着各类要素成本的上升,如人力成本、土地成本、资金成本、环境成本、社保成本，社会管理成本，再加上中国人口老龄化的提前到来和新生代游民社会层的日益庞大，今后国民经济发展的成本将会明显增加，这可能导致我国走上高成本城市化道路，寄望于顺利推进户籍改革,可能仍有较大的难处。

发展西部若干超大城市，分流东部人口则是解决之道。

(五)未来城市化用地数量大,西北非农荒漠化土地利用应予以考虑未来城市化发展的大部分用地，总量大约在4万平方公里左右。

如何在既不占用耕地的基础上又解决城市化的用地问题,将是考虑决策者的一个重大难题。

根据前面的分析,目前,东部的发展趋于饱和,城市化率已达65%以上,土地资源稀缺,用地成本高,发展重点应该在中西部。

中部应作为粮食主产区,土地主要应用来保障粮食安全。

所以从区域发展布局看,统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境以及现有开发密度和发展潜力等因素,若不占用农田就必须做空间上的战略性调整,即大规模利用西北地区的荒漠化土地资源,以此来重点发展若干个超大城市。

一方面,能守住18亿亩耕地红线。

另一方面,来平衡生态退耕和城市化建设用地的数量平衡。

既可有效缓解用地紧张的矛盾，又避免了与农业争地；既可促进工业项目聚集和快速发展，又突破了工业发展的用地瓶颈，切实保护有限的耕地资源，为粮食安全作贡献。

二、构建西部地区若干容纳千万人口的超大城市，缓解东部地区人口压力,形成我国资源可承受的产业与人口布局框架各国的实践表明，通过对欠发达地区城市化的推动，不仅能解决大城市分布不均所产生的困局，比如“城市病”问题,还通过这样的开发产生新的经济增长点。

比如美国的西部大开发，日本的北海道建设，以及俄罗斯建设远东地区等。

在这些开发的先例中，都包括一系列大规模的城市建设。

由此对周边经济产生极大的辐射力，成功地使经济重心从沿海转向内地，带动周边经济发展，使其本身成为内陆地区经济发展的“制高点”。

鉴于西南有超大城市重庆和成都的辐射效应，在西北地区构建若干个超大城市即是带动西北地区加速发展的“火车头”和“推进剂”，其核心是变东部“一头沉”布局为东西“两头沉”的总体布局框架,促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展，在发展中逐步缩小区域差距。

在产业结构调整上，逐步实现劳动密集和土地密集的“双密集”产业大比例向我国西北地区转移。

应尽快在西北地区选点推进“低密度大容量”新兴城市与工业区的建设。

当然，在西北地区建设若干个超大城市并不是盲目推进，要根据资源与人口及城市承载力,着眼于城市的发展目标和发展可能,统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境以及现有开发密度和发展潜力等因素,逐步形成布局合理的城市化空间格局。

对于资源环境承载力比较好的区域多发展城市、多积聚资金和人口；对于资源环境承载力已经达到或者严重超过承载力,而且要付出极大的成本才能够提高承载力的地区，要适度限制扩张。

根据前面所述,构建西部超大城市,要利用大量的荒漠化土地。

实际上，西北地区非农荒漠化土地占用，理论上只需要考虑水资源供给的产业置换，不存在空间供给不足的问题。

我国西北地区有很多发展城市经济非常好的点。

比如内蒙古的鄂尔多斯市，土地总面积超过8万平方公里，周边全是荒漠或沙地,西北两个方向面临黄河，调水方便，靠近临河和宁夏两大粮食主产区，两大自治区首府，与大工业城市包头隔河相望。

其位置在我国是承东启西的要点。

甘肃河西走廊的三大绿洲城市，张掖、武威、酒泉，其周边平坦，基本全是戈壁，水资源则可取用祁连山冰川雪水形成的几条河流。

上述几个地方,建设性土地资源丰富,可建设几个容纳人口上千万级的大城市。

同时,支撑其城市发展的是实施战略性跨梯度转移来的东部地区的低端“双密集”产业,必将带动几千万的农民工向西流动。

如此,将改变西部地区“生产要素输出型”状况，转向“生产要素输入型”的发展，不仅能得到东部沿海发达地区转移的项目、产业、资金，还能得到技术、人才、管理，甚至先进的机制、体制，并能促进西部地区实现资源在一定范围的优化配置，把资源优势转化为经济优势，积极推动地区产业结构转化升级，促进区域城市化进程，成为区域经济社会快速发展的合力。

而东部地区，特别是沿海大城市的“围城”压力可以得到很大的缓解。

该地区农民工进城所面临的户籍、住房、社保等方面的问题就有了解决的回旋余地。

西北地区的新城区则可以利用公共资源供给的低门槛优势，把户籍及与之相关的社会管理问题从根本上加以解决。

这样,不但能促进东中西部均衡发展,而且产业分工更趋合理, 促进城市产业结构与空间结构同步优化,利于西部地区经济发展,且能促进民族团结,利于国防稳定。

这样,未来则形成这样的产业格局:东部在现有的基础上，发挥区位优势，集中发展资本、技术、智力密集型产业。

中部地区,继续发挥粮食主产区的独特作用,为保障粮食安全作出贡献。

西部地区,一方面,发挥独特的光热水土资源和生物资源，发展优质棉、烟叶、花卉、茶叶、马铃薯、畜产品、林特产品、中草药材等特色优势农产品。

同时,应减少农业种植,节约水资源，发展工业建设。

另一方面,发挥西部地区的资源优势，特别是西北地区土地密集、劳动力密集、矿产资源密集和水资源局部丰富的优势，实行跨梯度产业转移,全力承接东部的加工工业和低端的劳动密集型产业，吸引大批的劳动力向西部转移，构建若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群,形成我国资源可承受的产业与人口布局框架。

同时也可以分流东部过于密集的人口，缓解东部城市的人口压力，利于户籍改革。

三、对策建议为保障西北构建若干个大城市目标的实现，国家的产业政策也必须适时做出调整和相应的制度安排。

一是严格限制东部地区劳动密集型产业的土地、劳动力政策，抬高“门槛”，引导这些产业到“门槛”相对较低的西部地区发展。

二是政府应出台相关的产业政策与税收政策。

如对重点项目给予贷款贴息以及土地低地价等多种方式，支持东部地区的低端“双密集”产业实施跨梯度转移，用产业支撑西北地区的城市化进程。

对于产业关联度较高、对配套产业要求较高的产业，可由政府协调各企业间的投资策略，尽量实现整体产业的跨区域转移。