基层央行财权与事权分离审计发现的问题与建议

基层央行财权与事权分离审计发现的问题与建议
作者：王平胡相凤曹剑
来源：《审计与理财》2016年第06期
2002年人民银行总行推出了财权与事权相分离的管理办法。

从近年审计情况来看，财权与事权相分离的管理，对进一步规范财务行为，加强内部控制和监督起到了重要作用，但也存在一些问题。

一、财权与事权分离审计发现的问题
1.存在财权与事权分离不彻底、管理与操作职能相互交叉的情况。

一是相关制度职责界定不清晰。

实施财权与事权相分离的财务制度严格意义上而言，管钱的部门不管事，管事的部门不管钱，但在实际工作中存在着操作职能相互交叉的现象，如由财务部门造表发放职工工资、降温、取暖费等，由于制度没有明确规定，部门间相互推诿，财务部门只能是沿袭传统的习惯做法。

二是集中采购组织机构职能缺位。

基层行虽然成立了集中采购委员会、集中采购办公室，但独立的集中采购组织机构尚未建立，成员都是职能部门人员兼职，在处理业务工作与采购工作关系上难免顾此失彼，难以真正实现机构设置上“采管”的真正分离。

2.存在事权部门粗放办理和财权部门精细管理的矛盾。

面对当前人民银行严峻的财务形势，基层央行实行财务精细化管理是必由之路，但实际工作中，存在着事权部门节约意识不强，对严格执行预算管理，建设节约型央行的认识不到位，经常是出现办事不计成本，大手大脚、讲排场、比阔气，先用后算、用了再算的现象，有的甚至认为事权部门办事后发生多少费用开支都很正常，怎样核算列支那就是财权部门的事，与事权部门无关了，这样必然与财权部门财务收支核算上产生冲突，增加了财权部门财务精细化管理的难度。

3.审批制度不够完善。

一是审批标准比较单一，大多数基层央行只是以金额大小作为审批的标准，确定一定金额以下的由会计财务部门科长审批，一定金额范围内的由分管行领导审批，超过规定金额以上的提交至行长办公会审核，实际上还需要加强对内容及风险性上的关注；二是审批的时间范围不够明确，有的行工作日每天报账，随到随报，加大了现金的风险；三是审批操作程序不够规范，申请内容符合要求后，经由会计财务部门的主管或者分管行长签批之后直接办理，缺乏系统的操作流程，审批方式不够严谨。

4.内控监督机制存在缺陷。

一是监督工作存在盲点。

事后监督、内审以及纪检部门只是使用简单监督模式，缺乏风险意识，体现出来的是事后检查的多，事前监督的少，事中的操作过程很少监督，监督出现了被动应付现象。

二是内控制度的滞后性，一方面是现有的内控制度存
在滞后性。

财务管理手段在不断精细化，财务涉及面也越来越广，一些内控制度和监督的方法与现行的财务管理制度不适应，造成了现行工作与内控制度不匹配的现象，内控制度与实际业务相脱节，缺乏操作性、适用性，存在明显的滞后性。

同时会计财务工作也在不断发展，特别是经过了财权与事权分离的改革，急需相应的制度进行指导。

另一方面是前瞻性内控制度较少。

内控制度的作用关键在于防范风险，要分析、测算可能发生的风险，尤其是财务风险，然后制定相应的制度预防风险，而现实工作中这样的制度非常少。

三是内控执行力不够。

（一）一些监督工作还只是一味地效仿上级行的规章制度来照抄照搬，没有根据实际工作，具有明显的粗线条的特点。

（二）监督不够专业，事后监督、内审、纪检部门是风险的后防线，是内控制度的执行者，除了对内控制度熟悉之外还需要对监督的工作有一定的了解，然而部分监督者不了解实际操作，以制度对照监督，而不是以业务指导进行监督。

二、完善财权与事权分离财务管理的几点建议
1.合理划分财权与事权主体。

一是对现有制度进行梳理，进一步明确各部门的岗位职责。

采购工作的所有事权以后勤服务中心为主，科技等部门根据事权的特点和性质分头立项、核批、实施或参与实施；所有和人员经费有关的比如职工工资、降温取暖费等津贴的发放均应由人事部门核定造表；所有的财务收支核算均由会计财务部门按照权限和程序办理，落实责任主体，严格做到职责分明，各部门按章办事，部门之间不得相互推诿。

二是设立重大项目管理机制，加强对大额资金使用的监督管理，对每一个环节、每一次支出记录备案。

2.摈弃粗放管理陋习，树立预算意识。

一是加强政策宣传。

基层央行必须利用多种形式加强政策宣传和引导，让干部职工都充分认清形势，转变观念，牢固树立部门预算管理意识，彻底改变过去那种粗放型财务管理理念，实行财务精细化管理，只有全体员工从我做起，从现在做起，从点滴做起，央行财务精细化管理才有扎实雄厚的群众基础。

二是完善制度，严抓细节。

把不适应财务形势发展、不符合财务精细化管理要求的制度进行重新修订、补充和完善，进一步明确财权部门、事权部门和内审监察部门在财务管理中的工作职责，分别把关堵口，坚持“有多少钱办多少事”，加强预算资金的使用管理，量入为出，把有限的资金和资源用到最需要的地方。

3.健全审批制度，增加财务支出透明度。

一是严格规范审批内容，明确审批条件，对每项审批事项都明确其内容、范围和条件，严格限定审批人员的自由裁量权，特别是涉及重大资金的项目审批，要坚持大额开支集体审批，日常开支“一支笔”审批的费用审批制度。

对重大支出包括支出数额较大或固定资产购建支出项目的立项、审批等，要实行领导集体研究决定。

对于单项费用支出超过一定数额的大宗开支，实行签报预审控制，由会计财务、后勤、监察和工会等部门，对费用支出事项共同进行审核。

二是明确审批时限，科学、严格地规定每项审批事项的审批时限，不得拖延，也不得先斩后奏。

三是制定严密的审批操作程序，要建立和完善费用审批的程序，按照审批→办理→结算的程序处理，报销单据必须有经办人、批准人、报销审批人签字。

上级行对下级行的费用开支要加强监控，对各种不合规的费用开支行为要及时制止和
纠正。

四是细化审批要点。

完善费用支出事项的审查、审批流程、明确相关审查、审批人及部门的职责，确保费用支出事项的真实性、准确性、全面性。

五是配合审批制度改革，对有关的各种法规、规章和文件进行全面清理和修改，使得审批工作有制可依，有章可循。

4.完善内控监督机制，强化监督管理。

一是健全工作岗位责任制，要进一步强化会计部门内部各岗位之间相互制约，严格执行重大事项审批、强制休假等内控制度，坚决杜绝账务处理一手清。

二是建立绩效评价体系。

针对单位财权与事权分离的状况，尽快研究和完善业务绩效评价体系，使其充分调动单位开展业务的积极性，不断提高资金的使用效益。

三是强调制度的落实和执行，一方面是要不断完善监督机制，制定与时同步的监督制度；另一方面要加强制度执行力，不能空有制度不执行，以严谨、科学的方法，对财务工作进一步实行细化、量化的监控。

四是“三道防线”搞好过程控制。

内部控制有自控、互控、再监督三道防线，其中自控是指岗位责任的约束和部门内的检查，互控是指部门间的相互制约和业务主管部门、综合部门对具体业务的检查监督，再监督是指内审部门对具体业务的检查监督内审、纪检、监察、事后监督等部门要密切配合，对财务费用、实物资产处置、采购、基建审批等方面进行重点监督，并进行全方位、全过程的监督管理，防止并坚决查处商业贿赂行为。

严把三道防线，及时主动纠正不符合内控要求的行为，不断完善财权与事权分离的财务管理体制。

（作者单位：中国人民银行靖安县支行）。