机构编制法定化问题研究综述

机构编制法定化问题研究综述
小小木头
2007年1月1日
机构编制立法是机构编制管理依法行政的前提，也是解决当前机构编制管理中存在问题的关键。

这方面工作进展如何？理论界和实际工作者的研究成果有哪些？地方上对此的反应又是如何？这些问题，目前有必要对理论界和实际工作两方面专家、学者的观点进行梳理，以促进下一步相关立法工作的顺利进行。

一、立法缘起
有的专家认为，当前行政管理体制上的主要问题有：一是由于一些机构配置失调,结构失当,导致人浮于事,办事效率低。

机构设置和调整缺乏法律依据和科学规范, 不少机构的设置没有经过科学论证。

二是机构重叠，关系不顺，职能交叉较多,纵向管理层次过多。

实践证明，机构越多, 层次越多, 越影响领导干部深入基层。

三是财政开支庞大。

四是机构的不断膨胀影响到经济体制改革的成果能否得以巩固, 影响到党的威信和党群关系的改善。

机构庞大, 使地方财政入不敷出, 一些地方想方设法增加农民和企业的负担, 依仗职权搞乱摊派、乱收费、乱罚款，使得群众产生强烈的不满情绪, 进而影响到改革的深入。

（高鹏《编制立法是机构改革的核心问题》）
有的专家指出，当前机构编制管理上主要有以下几个问题：一是机构设置、职能配置和编制调整的随意性。

某一项工作要开展，就要设立一个机构，而且动辄要设为行政机构；如果行政机构不能设置，就要求设为财政补助的事业机构。

不少地方因少数领导同志的个人意见而增设或撤并机构、增加编制，人治的作用凸显。

一些机构编制管理行为发生的依据是上级的决定，而不是法律；上级领导之间的意见分歧，常常使机构编制管理部门陷入无所适从的两难境地。

一些单位因职能交叉、重叠或不清而发生推诿、争执或冲突时，不能依法解决，只能由编制管理部门或上级领导进行协调，往往因领导人的变动而影响这项职能及时有效地行使，甚至因协商无效而拖延行政体制改革的进程或硬性配置职能造成实际运转受阻。

二是机构设置的多样性。

除了正式设立的机构以外，还以合署、挂牌、挂靠等形式设置机构。

如某地经济发展局，增挂牌子的机构有乡镇企业局、安全生产管理局、经济协作办公室等。

如果仅仅是挂牌、合署或挂靠倒未尝不可，问题是挂牌、挂靠之后，组织部门要相应地配备领导干部。

领导干部配备后，工作人员就显得不够，出现官多兵少和人手紧的现象，导致政事职责不分、政事人员混岗现象的发生。

三是编制管理的软弱性。

组织部门在领导班子调整时，超编和超职数配备领导干部；人事部门在机构撤并、调整时，由于人员分流难度较大，让超编人员暂时在机关内工作。

有的部门由于人员结构（年龄、专业、职务等）的原因，缺少专业人员或年轻干部，在公开招考或同类机关调剂时，超编配备。

更有甚者，一些部门、乡镇及其下属事业单位，视编制规定而不见，大量使用临时性人员。

（吴焕根《加强机构编制立法，促进机构编制管理的法制化规范化》）有的专家分析，我国目前机构编制管理上采用的是机构编制委员会制度,这种制度与机构编制法定化的要求不相协调。

机构编制委员会一般为党委、政府共管机构，列党委序列。

主要职能是代表党委、政府进行机构编制的审批或报批; 拟定设立机构的基本任务、职责范围、内部组织、人员规模、级别规格、隶属关系; 开展机构编制调查研究工作, 进行机构设置的可行性论证; 规定机构名称、种类、数量及人员限额等。

这种管理体制主要是在政治经济生活各方面还不成熟的情况下, 在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，而建立的一种管理体制。

在转轨过程中，机构设立、编制增加一定程度上缺乏科学的理论指导, 造成管理上或多或少带有临时的色彩。

在此情况下，机构编制委员会作为一个协调者应运而生, 它实际上是权宜之计的产物, 权威性低。

虽然我国把机构改革提得很高, 但由于缺乏根本上的法律法规强制力做后盾, 每次机构改革的成效总是暂时性的。

（高鹏《编制立法是机构改革的核心问题》）
有的专家指出，机构的设撤、编制的增减没有纳入国家权力机关即人大或人大常委会必须审查和批准的内容，设撤与增减的充要条件、论证过程、决策审批程序的透明度不够。

（刘红《机构编制管理工作亟待法定化》）
二、成因分析
有的专家从主客观两方面原因进行分析。

客观方面，目前社会事务方面新的工作很多，一项工作的开展总得有一个机构来管理，造成机构增加（包括行政的挂牌机构和事业的实体机构）。

由于目前领导干部能上不能下的情况没有较好的改变；或者由于目前就业形势非常严峻，机构撤并之后，人员分流有较大的难度；或者由于目前公务员队伍中专业结构不合理等原因，不得不适当补充一部分年纪轻、学历高、专业性强的人员，造成有的单位人员超编配备。

主观方面，有的部门和少数领导机构编制观念不强，在人员配备特别是领导干部配备上，不能严格执行核定的编制数，造成机构增加，人员超编。

一些基
层的领导干部头脑中没有机构编制的意识，对机构编制的法规不了解，了解了也不执行。

有的人甚至说：钱是我们自己，上面来管我们干什么？（吴焕根《加强机构编制立法，促进机构编制管理的法制化规范化》）
有的专家从机构编制管理的科学化角度进行分析。

如某地拟单独设立林业行政部门，它既可以本地林业欠发达，需要加强森林培育为理由，也可以本地林业已经很发达，这么大的产业需要加强政府监管为理由。

在这样正反都有理的“理由”面前，拟不予设立的理由往往是苍白无力的，最后不得不拿出“机构限额有限，不得突破”的规定，作为最后一道防线。

机构设置如此，编制的分配使用更是如此。

多几个编制，少几个编制，没有一个明晰的界限，编制的最后确定，往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果。

（吴志国《机构编制法定化之我见》）
有的专家从机构编制管理部门的权限受制、关系不顺问题入手进行分析。

目前我国机构编制管理的日常领导工作由各级机构编制委员会负责，它只不过是一个非常设的高层次议事协调机构，各级机构编制委员会办公室做职能配置、机构设置、编制和领导职数核定等具体管理工作，是各级党委和政府及机构编制委员会的参谋助手，有的地方隶属党委，有的隶属政府，有的单列，有的合署，职能不一，权责大小不定。

我国目前机构编制管理工作是在中央机构编制委员会统一领导下，实行分级管理，在这种管理模式下，地方在实际运作中有一定的难度，即某些工作部门设立的依据是国家有关法律明文规定的，而管理这些工作部门机构编制的主管部门即机构编制管理部门的职责反而没有国家法律明确规定，致使管理者和被管理者的权责错位，机构编制管理工作部门的宏观调控职能难以充分发挥作用。

（刘红《机构编制管理工作亟待法定化》）有的专家从机构编制监督力度不够进行分析。

当前，机构编制管理工作的监督体系不够健全，对违者处罚不严。

由于没有专门法律规范，机构编制管理工作不能纳入法律监督范畴，健全的监督体系较难形成，“裁判”、“运动员”身份混淆不清。

一个地方、一个部门的主管负责人和直接责任人在机构编制管理工作中应承担的责任不明确，一旦一个地方、一个部门违反机构编制管理规定超机构限额设置机构、超编制配备人员和超职数配备领导干部的，只能由机构编制部门对其主管负责人和直接责任人予以通报批评并责令其限期纠正，情节严重即便造成了严重的经济、政治和社会影响的，也只能由有关部门或其上级机关对主管负责人和直接责任人给予党纪、政纪处分，不能依法追究法律责任，这可能是某些地方或部门的主管负责人和直接责任人在机构编制管理工作中屡“撞红灯”的深层次原因。

（刘红《机构编制管理工作亟待法定化》）有的专家从“三定”规定角度进行分析。

目前我国行政组织立法尚不能完全适应市场经济体制改革、深化行政体制改革的需要，存在的突出问题是:行政组织法律体系不完备，没有对中央和地方政府及工作部门的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则等重要问题作出明确、科学的规定，导致在多次的机构改革过程中，只能由国务院和地方政府对部门职能配置、内设机构和人员编制问题，制定相应的“三定”(定机构、定职能、定人员编制和领导职数)规定。

我国多年来的编制管理主要是通过“三定方案”的方式进行。

但是，这些“三定”规定从名称、内容、制定程序，均缺乏应有的规范性、稳定性和权威性，因而缺乏应有的法律效力。

因此，持这一观点的专家认为，“三定方案”是在法律规范不健全的情况下的一种替代性措施，具有过渡性。

但也有专家认为，这是一种误解，如同诉讼程序中的判决书一样，“三定方案”是编制管理不可缺少的环节，目前存在的问题，一是缺乏形成“三定方案”的程序规定；二是效力不明确；三是缺乏保障其实施的有效措施。

（秦旭东《以法定编杜绝滥设机构》）
三、立法必要
有的专家提出，加快机构编制立法有以下三方面必要性：
（一）机构编制法定化，是发展社会主义市场经济的迫切需要。

社会主义市场经济的发展需要建立和完善公共行政体制。

市场经济作为法制经济是公开透明的经济，同时也是高效运行的经济。

它要求政府管理不仅要公开透明，而且必须建立合理分权的管理体制。

纵观我国改革开放以来的历次机构改革，着重在调整政府机构设置、理顺关系上求突破，虽然取得了明显的成效，政府职能也有了一些转变，但还不尽如人意。

一方面，仍存在着政府管得过多，对企业干预过多，对市场准入限制过多的问题。

另一方面，政府机构层次过多、职能交叉、权责脱节和人员臃肿的现象依然存在，始终摆脱不了机构人员精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，造成机构和人员编制的过快增长。

导致这种情况的原因是多方面的，但不容忽视的一个重要因素就是政府管理体制的法制建设明显滞后，没有法律法规来科学合理界定政府干什么，怎么干，而仅仅是政府自己说了算；机构编制管理更没有纳入法制轨道，没有通过法律手段巩固机构改革成果。

深化行政管理体制改革需要法律保证，政府职能的科学定位和稳定也要靠法律来支撑。

我国目前已制定了一些组织法，但还没有机构编制方面的大法或综合性的法规，因而不可能从根本上解决优化政府职能配置等方面的深层次矛盾和问题。

因此，当务之急是要加强政府行政管理法制建设，把政府职责与权限用法律法规的形式加以固定，把机构和编制管理纳入法定化、制度化的轨道。

（二）机构编制法定化，是实施依法治国方略的迫切要求。

依法治国方略对于政府的直接要求就是依法行政，而依法行政的基础是政府机构编制法制建设。

没有机构编制法制建设就不可能实现真正意义上的依法行政。

在我国，宪法和国务院及地方政府组织法对政府行政体制作出了基本规定，这是机构编制法定化的基础和前提。

但是，宪法及组织法中关于政府行政
体制的规定条文是原则的、简约的。

对于政府机关的工作职能、内设机构、领导职数、人员编制等，尤其是程序性规定，还需要制定相应法律法规予以具体、明确和规范，否则在实践中难以执行和操作。

因此，加强机构编制立法、加快机构编制法定化进程是建立健全政府行政体制法律体系的关键措施，也是实施依法治国方略，实现法制行政的一个重要基石。

（三）机构编制法定化，是加强机构编制管理的迫切需要。

长期以来由于机构编制管理法律法规不健全，在机构编制管理和机构改革中，人为因素比较大，随意性比较多。

主要表现在，一是“条条”干预。

有的“条条”单位利用分经费、批指标、立项目等手段要求下级设置对口机构或增加人员编制，实施部门干预。

还有的“条条”单位利用“检查”、“验收”等多种机会对地方施加压力，迫使地方政府和机构编制部门就范。

二是领导影响。

一些单位为达到增设机构、增加人员编制等目的，有意避开机构编制部门直接找有关领导做工作，拿着领导的批示找机构编制部门办理；有时有的领导从分管的工作考虑，帮助所分管的部门讲话。

由于上述原因，机构编制部门感到无所适从，常常陷入两难境地，削弱了其职能，造成机构编制失控。

三是机构编制部门的管理行为随意性较大，凭经验办事。

在机构编制管理中，有些机构或编制的增加，可能是完全按规定程序办的，经过领导审批，看似完全符合“规定”，但这些机构或编制增加是否真正符合实际需要，很值得研究。

有的可能是上级对部门干预造成的；有的可能是需要照顾各种关系形成的。

无论哪一种情况，都是和法制原则不相符合的。

四是擅自调整机构编制，违规进人。

由于机构编制法律不健全，政策规定又缺乏必要的权威，有的地方和部门擅自或变相增设机构、机构升格、扩大编制、超编制进人、超职数配备领导干部，机构编制管理形同虚设。

机构编制管理中的这些“人治”现象，是导致机构编制失控的直接原因之一。

要解决这些问题，最根本的途径和手段就是法治。

（袁海秋《推进机构编制法定化研究》）
四、立法现状
宪法作为国家的根本大法，对我国国家机关的机构编制作了高度概括的原则性规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。

”
涉及机构编制内容的国家单行法律同样比较原则。

如《中华人民共和国国务院组织法》规定:“国务院可以根据工作需要和精简的原则, 设立若干直属机构管理各项专门业务”；“必须严格按照法律规定的审批权限和程序设置变更行政机构”。

我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》只对地方各级人民政府的职权、人民政府所属工作部门设立程序作出了原则性规定。

如“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并, 由本级人民政府报请国务院批准”,“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加或者合并由本级人民政府报请上一级人民政府批准”。

此外，《公务员法》也只对人员编制等内容加以原则法定。

因此，我国现有的编制法规过于少而且原则化, 无具体的实施细则和相应的法律责任。

其他涉及机构编制内容的国家单行法规也不多。

主要有：一是《国务院行政机构设置和编制管理条例》，1997年8月颁布，为国务院行政法规，仅适用于国务院本级行政机构的设置和编制管理。

二是《事业单位登记管理暂行条例》，1998年9月颁布，为国务院行政法规，该条例适用全国的事业单位登记管理工作，所适用的事项比较专业和狭窄。

就地方而言，2 0 0 0年7月广东省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《广东省行政机构设置和编制管理条例》。

该条例为地方性法规，适用于广东全省行政机关的机构编制管理工作。

从目前情况看，这是一个比较全面的地方性法规。

此后，海南、青海、云南等少数省份陆续出台了机构编制管理地方性法规。

其他如浙江、安徽、四川、重庆、山东、山西、河南、河北、黑龙江等省、市，都是以政府行政规章的形式，出台了机构编制管理方面的地方性规定。

有的专家指出，我国现行的机构编制管理法规、政策大多属于单角度的，没有一部基本法。

我国一直未颁布过机构编制方面专门的法律或综合性法规，机构编制管理部门长期以来处于无法依据法律所赋予的权力行使自己职能的不利地位，因而它的行政行为集中体现的是上级领导的意图，而非完整的法律意志。

近年来我国在机构编制管理工作方面也有不少进步，如中央去年提出5年乡镇机构编制和财政供养人员只减不增的目标，还有对地方领导副职限定人数的做法。

不过，有学者指出，这些还都停留在政策层面，离机构编制法制化存在距离，现有的以省一级党委、政府和编委名义颁布的有关机构编制管理的规定、办法、通知等只能列入地方性规章的范畴，其效力上升不到法规的层次。

地方机构编制管理部门的同志最突出的一个感受就是机构编制“没有法律保证，缺乏稳定性”。

（秦旭东《以法定编杜绝滥设机构》）
机构编制法定化问题，近年来确实引起了社会各界和中央的重视。

2003年3月十届全国人大第一次会议期间，十届全国人大代表袁承东牵头提出了《关于制定<机构编制法>的议案》，去年他又领衔35名全国人大代表提出，为杜绝滥设机构、因事定编、因人设岗、超编进人等不良行为，从源头上防治腐败，应该建立健全机构编制管理法律体系，实现国家机构、职能、编制法定化。

在接受记者采访时，袁承东又强调：“对制定机构编制法一定要有决心，立法同时就是改革，应该大刀阔斧地进行”。

去年全国人代会期间，124位全国人大代表共提出了4件关于制定机构编制法的议案。

为进一步深化行政管理体制改革，党的十六届三中全会决定指出：“继续改革行政管理体制，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”。

温家宝总理在十届人大三次会议《政府工作报告》中也指出：“要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，实现政府职能、机构和编制的科学化、规范化、法定化”。

目前中央编办正在研究起草地方各级人民政府机构编制管理条例，力争尽快报国务院审议。

但有的专家认为，机构编制立法不应该再是单独的部门单行法规,而应该是一部综合性的详尽而完备的法律。

除了规定各部门的名称、上下组织机构的隶属关系、相应的职能、权限规模、人员编制定额、领导职位配备、内设机构的安排外,更要注意它的可操作性。

（刘修起《推动机构编制管理监督约束法定化进程》
五、立法原则
有的专家提出，机构编制立法原则应当包括以下几个方面：
一是严格依据宪法和基本法律的原则。

二是有较强可操作性的原则。

机构编制立法是对宪法和组织法有关政府行政体制规范的补充和完善，因此，立法内容要尽可能具体、明确，便于实际操作。

三是遵循机构编制自身规律的原则。

机构编制工作具有发展性的基本特征，而法定化的要求是相对稳定。

这就要求我们要根据机构编制工作的特殊性开展立法工作，使两者有机统一。

机构编制立法既要对机构编制管理中长期行之有效、具有普遍意义的做法及时予以确定，根据需要上升为法律；又要允许根据行政管理体制改革的深化和一些机构地位、职能的变化，适时调整规范对象并充实规范内容。

四是体现综合管理的原则。

运用法律、财政手段和必要的行政手段进行综合管理，是近几年来机构编制管理工作中摸索出来的符合我国国情的宝贵经验，要使之法律化、制度化。

五是严格责任追究原则。

（袁海秋《推进机构编制法定化研究》）
六、立法内容
有的专家简要提出了机构编制管理立法的框架结构。

包括明确机构编制管理目的、授予机构编制管理主体职责权限与管理手段、确定机构编制管理的原则、制定机构编制配备标准、确立职能配置规则、控制人员定额和领导职数比例、申明编制纪律、设计编制制定和监管程序、设定违反编制的法律责任等。

（江必新《加强编制管理的法制化建设》）有的专家指出，机构编制法定化的首要任务是健全完备的机构编制法规体系。

具体有以下几个方面：
一是做好政府职能法定化工作。

界定政府职能是实行依法行政的逻辑起点，我们要在市场经济体制框架下进一步转变政府职能，在深化行政审批制度改革中抓好政府职能定位，以法律形式固化政府行政责权，为实现机构编制法定化打好基础。

在政府职能法定化过程中，要从横向、纵向上合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。

所谓“合理划分”，主要是解决行政权力的纵向和横向的科学配置问题，使之既保证有利于发挥地方和部门的积极性，又有助于防止产生“地方保护主义”和“部门保护主义”；所谓“依法规范”，即对行政机关的职责权限、管理范围及分工协调等用法律来规范。

二是制定组织机构法规。

组织机构法是机构编制法规中的实体法之一，是机构设置的规范和依据。

主要内容有：机构设置和调整的法律依据；机构的性质、任务及组成条件的法律依据；内部机构的设置、非常设机构的设置及相关调整等方面的法律依据。

组织机构法规要对行政机关的机构设置与相互关系，行政机关的层级与幅度及活动方式，行政机关的调整和撤销等作出规定。

刚性的行政机构规定是不可缺少的，通过法律使机构设置从工作需要出发，优化整合，避免机构的重叠和职能的交叉，提高政府行政效率。

三是制定编制管理法规。

编制管理法规是编制管理的基本法。

主要内容包括：编制管理的对象和范围、编制管理的原则和方法、编制管理的权限、编制核定和调整的原则及法律依据；审批各类人员结构比例、领导职数和工作人员的比例的法律依据，对编制法规执行情况的监督检查和违法行为的处罚等。

编制管理法规要加强编制总额的管理与控制，建立编制管理标准化体系，并通过国家机构编制管理机关审议颁布，形成编制标准法规。

在全国统一的编制标准制定后，各地可结合本地区实际情况，参照全国标准制定本地区编制标准，以实现编制管理的科学化和法制化。

在编制分配标准上，应该按照精简、高效的原则，设计出一套分配计算公式，并以法律确定下来，同时对编制的核定和变更程序制定明确规则，以杜绝机构编制过程中的“增编容易减编难”。

要增强编制管理工作的透明度和公开性，及时向社会公开，广泛听取社会意见，通过“阳光作业”，保证编制的科学性和合理性。

四是制定审批程序的法规。

机构编制审批程序法规是机构编制法规中的程序法。

它是保证组织机构法规和人员编制法规的实施，使门类繁多的机构编制审批能够依据一个相对固定的程序进行。

凡是违反程序法的规定所设置的机构、确定的人员。