实现财权与事权相匹配改革的探讨
实现财权与事权相匹配 改革的探讨 中国共产党第十七届五中全会《关于制定国民经济和社 会发展第十二个五年规划的建议》中指出： “加快财税体制 改革。积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。在合 理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步 理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和 比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。完善预算 编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度。”尤其是 健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制具有非常重要 的意义，财力概念的使用在理论研究与实际部门的口径上存 在着一定出入，这里所谓财力实际上是指财权所属管理范围 的权力问题，即财权落实的最终归属。 我国“财权与事权关系”的现状与问题分析 １．我国财权与事权关系的现状与问题 我国现行财政管理体制所规定的财权是根据中央与地方 各级政府的事权来确定的。在我国实行社会主义市场经济体 制的框架内，依据公共产品与服务提供的原则，构建公共财 政体制，即分税制财政体制，取得了一定成效，它改变了地 方财政包干制带来的区域封锁与市场分割，有利于全国统一 市场体系形成发育，具备了与事权相匹配的条件。按照我国 《宪法》、 《国务院组织法》、 《地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法》等，对各级政府所履行的事权作 了一般性规定，如中央政府承担ｌ８项，县级以上的地方各级 政府承担ｌ０项，乡级政府承担７项。实际上事权的划分过于 宽泛，事权说明还不够具体，这也导致了财权划分也不相 匹配。 综合来说，我国中央与地方各级政府间财权与事权不匹 配的问题，主要表现在如下三个方面。 一是中央与地方各级政府间事权划分不清晰，相互错 位。按照各级政府所管辖范围内的事权具有比较清楚的界 定，而涉及中央与地方各级政府都具有的事权或者相互间有 交叉的事权，在划分时就存在很大的模糊性与不确定性，难 以准确判断事权的归属，就造成分歧、争议及互相博弈。各 级政府之间事权错位，主要表现在事权的层层下移。中央各 部门出台各种各样的“达标”任务，使基层政府的事权总是 一文／谭建立 处于不断扩增的状态。比如经济基础建设、“三农”事务、 义务教育、普法教育、社会保障、公共卫生等，就存在着事 权的逐级下移，导致基层政府的事权负担过重。概括来说事 权划分还未实现合理化，对于各级政府职能运用范围界定不 科学，造成政府的越位与缺位并存，该做的事情未做好，不 该做的事情也做了。最为突出的是各级政府投资权问题长期 未能得到合理地理清，存在着许多争执与纠葛。这说明在制 度上还没有一个稳定的事权界定。急需推进事权的合理化进 程，依据我国经济社会转轨的客观需求和基本背景，促使政 府与财政的职责做出一系列的修正。 二是中央与地方各级政府间财权划分具有不确定性与 扭曲。十一届全国人大一次会议通过的《第十一届全国人民 代表大会财政经济委员会关于２００７年中央和地方预算执行情 况与２００８年中央和地方预算草案的审查结果报告》中指出： “预算编制的预见性和准确性不够；部门预算制度不完善， 固定资产投资资金年初分配到项目的到位率比较低，预算执 行中追加较多的问题仍然突出；支出进度不均衡，资金使用 效益仍需提高；财政转移支付结构不尽合理，专项转移支 付比重偏高；财政管理不够精细，铺张浪费现象比较严重 等。”这说明我国财政体制中事权、财权、财力三要素没有 达到匹配，对于各级政府所履行的事权，相应有多大财权和 多少财力是不确定的；各级政府的事权任务在时间上是不断 变化的，而财权与财力一般不进行调整，最终出现无法预 期，导致省以下分税制的扭曲；省市一级政府所辖区域的财 政责任缺失，在强调本级财政平衡的同时，忽视了辖区内 财政的纵向与横向平衡。突出表现为财权的再分配机制不健 全，在时间上财权难以及时灵活地调整以适应事权的变化。 三是财权与事权在形式上匹配掩盖了事实上的不匹配。 在事权不能清晰界定的前提下，教条地搬用了“财权与事权 相匹配”的原则，或者未能深刻认识理解财权的真实内涵。 我国现行的分税制财政体制从形式上是与各级政府事权相匹 配，实际上存在着各级政府“财政自治”自求平衡。因此， 党的十七大报告提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的 体制”，纠正现行财政体制的不完善。在我国现行政治行政
体制条件下，上级领导下级，下级服从上级。上级政府可以 把财权拿上来，事权放下去。延伸到财权划分上，层级高的 政府占据主动，而层级低的政府处于被动。许多基层政府有 财权而无财力、财源，当地财政无法正常运转，甚至出现发 工资困难。基层政府为了有财力，就进行掠夺性开发与破坏 性发展，导致生态、环境的恶化。 ２．财权与事权存在问题的原因分析 按照市场经济发展客观要求的统一、公平、公正、规范 原则，政治体制上实行统一领导，分级管理，经济上执行全 国一体化的统一目标，财政上贯彻分税制财政体制，这些在 理论上具有“合理性”，而在实践中就出现了体制的内在缺 陷。主要原因是我国政治体制承担着事权划分的基础，各级 政府除了法律规定的事权之外，党中央国务院的政治经济中 心任务也义不容辞成为各级政府要承担的事权，随着时间变 化事权也是不断变化，而财权依据分税制的确定就不会发生 较大调整，财权名义上的分税，到省级以下实际上是徒有虚 名。事权长期划分不清的真正原因就是政治体制的统一领导 与财政体制的分权自治存在矛盾，各级政府之间本级利益的 驱动倾向，比如争夺投资权的问题就是如此，这导致挖掘财 力、财源，冲击了事权与财权相匹配愿望的实现。 财权、财力的认识不到位。财权是各级政府所拥有的财 政收入与支出总量，而财力则是各级政府所能够支配的财政 收入，包括自筹与上级转移的收入，可见，财权包括财力， 财力是财权最终归宿。长期以来，我们把财权与事权相匹配 作为财政体制改革的原则，其本身并没有错，真正没有财权 与事权相匹配落实到位的原因是对财权、财力的认识表面 化。各级政府对自己所属财权、财力只是停留在财政预算内 的范围，而对于财政预算外、法制外的财权、财力则没有认 识归属管理。比如预算外资金的政府基金收入认为是财权则 不是财力等。事实上，政府财权除了预算内收支，还应该有 预算外收支与国家产权收支，也是比重较大的财力，国家或 政府名义的收入，如各级政府电视台、电台的广告收入等， 还有《宪法》规定，土地、矿藏、森林、滩涂、河流都是归 国家所有，这些公共产权与资源收入，则绝大部分未能形成 各级政府的财力。导致资源丰富的地方政府，经济发展快， 资源贫乏的地方政府，为了完成经济发展指标，可能“竭泽 而渔”。由于对财权、财力在认识上不到位，造成各级政府 财权划分不合理，财力无法最终落实，出现贫富地区都有意 见的现象，直接影响了事权与财权相匹配的实现。 事权与财权的顶层法律建设缺失。我国目前法律只有政 府间财权事权划分的一般性规定，并没有相关的完整立法。 按照市场经济就是法制经济的要求，各级政府所辖区域具有 事权责任制，现在的落实情况只是端倪，或者说事权责任制 的法制化还需要健全。统一财权的法律设置存在缺失，除了 预算内收支之外，还有那些政府软资源与硬资源可以列入财 权管理范围并没有规定，这样，财权制度不统一影响了我国 社会、政治、经济各方面的发展。 国外财权与事权相匹配财政体制的借鉴与启示 政府间事权和财权划分是每个国家治理过程中遇到的 重要问题之一。各个国家在事权和财权划分问题上有许多共 性，同时也保持着各自的特点。根据一些典型发达市场经济 国家中央与地方事权与财权关系，对规范我国政府间事权与 财权具有重要借鉴意义。 遵循受益范围的原则，合理划分政府间事权范围及相应 的财政支出责任。各国对各级政府职责划分的大致框架是： 由中央政府主要履行稳定和分配的责任，其事权与财权归中 央政府；地方政府主要履行资源配置的责任。对各级政府的 财政支出有较为明确的分工，如社会保障、医疗与健康、公 共福利等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产 品和服务，主要由层次较高的政府提供；地方政府主要提供 所辖范围的行政管理、道路、桥梁等公共产品和服务。 根据效率原则和与事权匹配的原则，财权尤其是税权 在各级政府间进行最优划分。在事权与财权责任划分的基础 上，保证各级政府有稳定的财力来源。由于税收是政府收入 的主要来源，联邦政府拥有绝大部分税收立法权，使得税权 在各级政府间达到最优划分。 依照公平优先、兼顾效率的原则，建立科学、合理、透 明、规范的转移支付制度体系。各国分级财政体制的共同特 点是：财权财力相对集中于中央，事权则相对分散于地方， 同时配合于科学、合理、透明、规范的转移支付制度。它为 中央政府保持社会稳定和经济协调发展提供财力保障，也通 过政府间转移支付均衡调控各级政府在支出需求与收入来源 之间的差异，保证地方政府更有效率地组织社会公共事务。 财政转移支付的直接目标是实现各级政府公共服务水平的均 等化，基本目标是实现经济相对均衡发展，终极目标是实现 区域之间的社会公平。转移支付制度是发达国家财政体制的 公平性和运行效率的体现。 遵照明晰性和确定性原则，各层级政府间的职责权限都 通过法律形式明确界定。在明确界定政府与市场、公共事务 与民间事务的基础上，各国根据公共服务受益范围和各国的 具体国情均用国家宪法或相关法律明确划分中央政府与地方 政府各自的事权范围和支出责任，即全国范围公共服务的提 供纳入中央（联邦）政府的事权，局部地区受益范围的公共服 务的提供则属于地方政府的责任。即使政府间的共有事权也 通过法律形式明确分工，各级政府责任明晰，互不推诿。 纵观国外非税收入及其治理的经验，基本上是统一纳 入各自财政预算，对税收和非税收收入采取有区别的管理模
式。它们对非税收入在中央和地方财政收入中的地位和作 用，始终给予特别的关注，采取特别预算、专门预算等形式 纳入预算体系内进行管理。借鉴国外成功的经验，实行全面 统一的财权制度，政府的一切收支都必须纳入预算管理。 实现财权与事权相匹配改革的政策建议 中央与地方政府财权、事权关系进行改革，在市场经济 的基础上，要坚持公平与效率原则，遵循受益、能力、管理 原则，考虑统筹协调、综合平衡原则。实现全国市场统一、 法制统一、政令统一；地方政府依法行政、责任明确、管理 高效。 １．减少政府级次，科学界定各级政府的事权 按照市场经济的客观要求，党的十六届六中全会《决 定》明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务 职能”。与服务政府相伴随是有限政府、责任政府、法治政 府、透明政府，相对应的是要转变与改革管制政府、全能政 府、权力政府、人治政府、神秘政府的状况。实现理想的集中 统一、民主高效政府。基于这样的前提，来处理中央与地方政 府的集权与分权、财权与事权关系，克服政府越位与缺位，保 障准确到位，就可能得到一个理论科学、实践合理的结果。 科学界定各级政府的事权标准与范围。按照效率与公平 并重的原则，即市场经济效率优先，政府行政公平优先。以 政府提供公共产品与服务均等化为标准，依据社会公共需要 的层次与分类划分各级的事权范围及责任。社会公共需要一 般划分为三大层次，即第一层次是国家保证执行其职能的需 要，包括国家执行某些社会职能的需要，诸如防务、外交、 司法、公安、行政管理以及普及教育、卫生保健、基础科学 研究和生态环境保护等；第二层次是介乎社会需要和个人需 要之间在性质上难以严格划分的一些需要，其中一部分或大 部分，也要由国家集中分配来给以满足；第三层次是大型公 共设施，甚至包括基础产业和自然垄断产业。社会公共需要 分为基本公共需要和一般公共需要。建立各级政府分工合理 的基本公共服务共享与分担机制。对于涉及中央和省级共同 承担的事务，要明确规定二者应承担或分担的比例，并 使之规范化。比如中央和省级政府共同承担义务教育、 公共卫生、社会保障、环境保护等方面公共服务；省级以下 地方政府承担辖区内的公共基础设施、廉租住房保障、社区 服务等。 ２．明确财权、财力标准，合理划分责任范围 在遵循效率原则与事权匹配原则的基础上，划分各级政 府的财权与财力。财税资源的配置必须坚持以人为本，把维 护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，也就是要考虑 民生问题，考虑公共产品对全社会的均衡供给。实现财权尤 其是财力在各级政府间进行最优划分，这是财权、财力划分 的前提条件。 财权划分的标准主要解决两大问题。一是统一财权制 度，即实行政府一切收支纳入统一财政预算。政府收支的项 目，不再划分预算内、预算外，涉及到政府权力与名义的一 切收支项目，全部移交政府财政部门管理，这样现有财权必 定会扩大。二是各级政府财权划分按照责任和受益程度的大 小确定各级政府的比例。借鉴国外经验，结合我国实际，中 央财权收入应该占国家财政收入的６５％一７０％，地方政府财权收 入占国家财政收入的３０％一３５％；中央直接财权支出应该占国 家财政收入的３５％一４０％，地方省级政府财权支出占国家财政收 入２５％一３０％，县市级２５％－３０％，中央财权支出剩余主要采取转 移支付安排。 财力是政府权力与占有资源所能够形成的可支配收入， 其划分标准应该按照中央与地方政府七三分成的比例。无论 是哪级政府的权力还是资源，只要形成财政可支配收入，中 央政府７０％，地方政府３０％。按照这样标准划分财力，一方面 可以把许多一直游离于本应该是政府财力的收入纳入财力范 围，另一方面全国统一考虑财力的分配，真正量化各级政府 可支配财力总额。 按照如上标准进行财权、财力划分，地方政府所管辖区 域就是其财权的责任范围。中央与地方政府交叉的范围，中 央财权直接转移支付，形成地方政府财力。 ３．完善财政管理体制，建立规范的转移支付制度 完善财政管理体制主要是解决分税制改革的不彻底性， 形成一套行之有效的体系和框架。初步设想是既要保证中央 政府的宏观调控能力，又能充分发挥地方政府的积极性， 促进全国与地区经济的协调发展。完成如下６项任务： （１） 统一财权制度，构架三级政府财政模式。 （２）实行彻底分 税制。根据财权事权相统一的原则，划分三级政府财权，按 照规范比例测算，使得每级政府都有税种可分，地方政府直 接安排预算，同时编制与上级政府事权交叉的预算，上报审 批。 （３）调整财政部门的内部机构设置。如财政部下设五 局一委，即预算局、税务局、债务局、收费局、国有资产管 理局和财政政策委员会，分工管理。 （４）依据事权任务， 加强各级政府财权、财力的测算工作。中央、省、县市三级 财政，成立测算机构，测算各级政府财权、财力总规模，收 支结构、可支配财力、一般财力、转移财力等，为中央政府 进行综合平衡创造条件。（５）处理好财权的基数与增长关 系。以增长扩大基数，推行规范的利益和激励机制。 （６） 建立规范的转移支付制度。 遵循公平优先、兼顾效率的原则，建立科学、合理、透 明、规范的转移支付制度体系。采用“因素法”，以科学的 公式来确定财政转移支付的规模和数量。即根据经济发展的 ＧＤＰ增长水平、产业结构情况、自然资源状况、地理疆域面
从“以收定支”到“以支定收”
从“以收定支”到“以支定收”
【摘要】本文基于工商部门为实现科学发展，全面停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费，进入“零收费”市场监管时代的新形势，探讨了经费保障与履行职能如何相匹配，如何转变经费保障理念，加强预算管理，建立“以支定收”的经费保障模式的问题。
【关键词】工商部门 两费停征履行职能 经费保障
强调发展是第一要义、以人为本、全面协调可持续、统筹兼顾的科学发展观，是工商行政管理事业改革发展必须始终坚持的根本指导思想。深入贯彻落实科学发展观，必须切实解决影响科学发展的一些不合时宜的体制机制和方式方法。2008年9月1日起。全国工商部门全面停止了征收个体工商户管理费和集贸市场管理费(以下简称“两费”)。如何做好基层工商部门职能转型到位后，正常履行职能所需的经费保障工作，保证工商部门真正实现可持续的科学发展，是“两费”停征后的一个重要问题。
一、工商部门停征“两费”后带来的新课题
(一)停征“两费”使工商部门进入了零收费条件下的市场监管时代
工商部门经过恢复建制30年来的改革和发展，已经基本建立了与社会主义市场经济相适应的法律体系、理论体系、监管体系和队伍体系。在这一历史进程中，一方面，为不断提高监管执法效能和服务科学发展水平，增强监管和执法的权威性、公正性和有效性，工商部门分别实行了省以下垂直管理和市场“管办脱钩”；另一方面，为加强和改进工商行政管理，促进各类市场主体尤其是个体私营等非公有制经济持续健康发展，工商部门先后实行了“收支两条线”管理和全面停征“两费”。尤其是停征“两费”，彻底改变了工商部门的执法监管模式，对工商事业的改革发展产生了深刻影响。
开始于1998年的省以下垂直管理，一改过去工商行政管理的分级管理体制，实行省以下人、财、物、事统一上划到省级工商局。但此后很长时间里，工商部门的经费保障很大一部分来源于“两费”收入预算，只是吃名义上的“财政饭”，当事实上的自费公务员。在这样的经费保障体制下，尽管各级工商部门强调工商工作主线是市场监管和行政执法，但是由于“两费”征收收入与工商机关经费保障的特殊利益关系，基层工商部门在履行正常市场监管职责的同时，还必须完成“两费”的征收定额，在一定程度上影响了监管执法的公正性、有效性和自身社会形象。因此，停征“两费”无疑是一项正确决策，既惠及广大民众，促进了市场经济健康发展，又解脱了工商束缚，促进了工商部门自身科学发展。这一决策，使工商部门从此进入“零收费”的市场监管时代。工商部门的履职重心也必须真正转变为对市场准人行为、市场竞争行为、市场交易行为和市场经营秩序进行监督管理。
[路径,体制,我国]浅析我国财税体制存在问题及改革路径
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浅析我国财税体制存在问题及改革路径
摘要：深化财税体制改革有利于增强政府的调控能力，完善地方政府财力与事权的匹配，有利于创造正确的利益导向，有利于推动科学发展和促进社会和谐。本文在主要采取发现问题、解决问题的思路，针对财税体制中存在的突出矛盾和问题，提出财税体制改革的路径和对策。
关键词：财税体制；预算管理；转移支付
财税体制是处理政府之间财政关系的基本制度，包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等等要素。在我国，财政体制也是划分各级政府之间财权、加强中央宏观调控能力、协调地区之间发展的一项重要制度安排。新中国成立以来，我国的财税体制先后调整了多次，从最初的“统收统支”改变为“分灶吃饭”，再到“分税制”，都在不断的进行改革创新。
一、我国财税体制取得了显著的成效
1994年进行的财税体制改革，在我们国家的财政历史上具有重要的意义。这一次改革，使原来包干制的财政体制存在的弊端得到去除，中央政府和地方政府、政府和企业之间的利益分配关系得到了明确，我国政府间的财政关系得到进一步的梳理和规范，国家宏观调控能力显著增强，推动了社会主义市场经济的健康发展，激发了各级政府发展经济、调整结构、加强财源建设、依法治税的主动性和积极性。各级政府的财政收入创收机制更加有效，使财政职能得到进一步强化，财政收入得到了很快的增长，经济结构得到较好的调整，可以说分税制的财政体制对建立公共财政体系具有举足轻重的作用。
二、我国当前的财税体制及存在问题
（一）预算管理制度存在不规范、不透明的问题，难以适应国家治理现代化的要求。预算公开不统一、不规范，公开的程度和要求存在差异，难以满足社会监督的需要。预算编制和执行约束力不够，财政支出随意性较高、零星分散。年度预算的控制也不合理，预算执行缓慢，导致资金效益低下。
（二）税收制度不够健全和完善，不利于转变发展方式、不利于公平健康市场的统一和建立。直接税和间接税比重失衡，间接税比重过高。征收的营业税和增值税，存在重复征收的情况，影响产业结构的升级。一些税收如增值税的中央地方分成，也导致了产能过剩和重复建设。完善的环境保护税没有建立，资源税计征方式不合理，房产税制度不完善，税制调节收入分配的职能较弱。而现有的税收优惠政策较多较滥，不利于基层财政收入的管理。税制的法律体系不够健全，依法收税的意识较低等。
建立健全有利于科学发展的财税体制机制
中国财政CHINA STATE FINANCE42中国财政 CHINA STATE FINANCE
在当前我国经济企稳向好，宏观
调控中矛盾主要方面已从“内需不足”
更多转向“结构制约”的情况下，党中
央要求加快发展方式转变，针对的
是现实生活中的粗放发展、低水平
重复建设等问题。这些问题的负面
效应随经济社会发展而日趋凸显，
加剧了资源、环境制约，是我国中长
期建设全面小康社会和推进可持续
现代化的深层拖累。为实现科学发
展，在当前继续扩大内需的同时，需
要把短期调控与中长期的制度设计
与建设、机制转变与改善，紧密结合
起来，其中包括积极建立健全有利
于科学发展的财税体制机制。
一、深化改革，构建财权与
事权相呼应、财力与事权相匹
配的财税体制
1994年财税配套改革形成的分
税制为基础的分级财政体制，需要
在深化改革中进一步改进，以强化
各级政府内生的科学发展动因。
一是逐步形成合理的事权明晰
划分方案，进而理顺中央与地方财
权配置和收入划分，促进经济发展方式转变与统一市场形成。从总体
上看，政府层级和财政层级应在“扁
平化”改革取向下适当减少，中央、
省、市县三级的职能和事权，应当按
照市场经济客观要求力求合理化和
清晰化，由粗到细地形成事权明细单
（其中包括共担事权部分的具体分
担方案），进而应按财权与事权相呼
应的原则，努力使税基划分合理化，
酌情减少共享税。那些容易造成税
源转移和跨地区间分配不公的税
种，以及有利于在中央层级实施收
入分配调节、推动经济发展方式转
变、促进资源永续利用和统一市场
形成与完善的税种，应当确定为中
央固定收入。具体而言，中央政府为
履行宏观调控职能，应当掌握有利
于维护统一市场、流动性强、不宜分
隔、具有收入再分配和宏观经济“稳
定器”功能的税种如个人所得税，
有利于贯彻产业政策的税种如消费
税，以及与国家主权相关联的税种
如关税。地方政府为履行提供区域
性公共产品和优化辖区投资环境的
职能，应当掌握流动性弱、具有信息
优势和征管优势、能与履行职能形
成良性互动关系的税种如房地产税和资源税等。
也论事权与财权的统一
２００８年第１期 睡葶 首都师范大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃａｐｉｔａｌ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ （Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ） （总第１８０期）
也论事权与财权的统一
刘文华 李妍
摘 要： 在中国的财政体制体改革中，事权与财权应该适度统一，这是责权利效相 统一原则的要求，是财政适度分权的要求，也是保障地方政府有效履行公共服务职能 的要求。但是，事权与财权统一理念的内涵应该有所更新，事权与财权的统一也应在 财税体制框架内实现。在事权与财权相统一的改革中，需要对转移支付制度的功能 进行合理定位。转移支付制度是事权、财权配置中的必需安排，也是对事权、财权不 匹配状况的矫正安排。事权与财权的统一应有法律保障，这种保障在宪法、财政法的 规范中都应有所体现。 关键词： 事权；财权；统一 中图分类号：Ｆ８１２．２ 文献标识码：Ａ文章编号：１００４—９１４２（２００８）０１—００５１～０５
事权与财权的合理配置，是中国分税制改革 中必须解决好的一个核心问题。而对于事权和财 权的关系，人们有着不同的看法。在很长一段时 间中，事权与财权应该统一的看法，几乎占了主 流，类似的表述还有事权与财权“相匹配”、“相一 致”、“相对应”、“相对称”、“相平衡”，等等。而在 “中国发展高层论坛２００６年会”上，前财政部副部 长楼继伟曾明确表态，认为“事权与财权要统一” 是一个错误的概念，两者未必要统一。他认为，中 国国土广阔，地域千差万别，这决定了在中国应该 由上级政府集中较多的财力，然后转移支付给下 级政府，“这样的格局不应该改变”。［１］此后，也 有学者对“事权与财权相统一”的理念进行了质 疑，认为这一理念应该进行“更新”。［２］ ３］一时 问，“事权与财权相统一”的观念受到了较大的冲 击，在中国财政体制改革的过程中，财权与事权到 底应该如何配置、协调，仍然是一个未定的命题。 一、事权与财权应当适度统一 我们认为，在中国的财政体制体改革中，事权 与财权应该适度统一，彻底抛弃“事权与财权相统 一”理念的做法是不现实的。原因在于： （一）责权利效相统一原则的要求 责权利效相统一，是指在经济法律关系中各 管理主体和公有制经营主体所承受的权（力）利、 利益、义务和职责必须相一致，不应当有脱节、错 位、不平衡等现象存在。［４］（ｐ．７３）责权利效相统 一，是经济法上的一项基本原则，财政法作为经济 收稿日期：２００７—０９—２５ 作者简介：刘文华，男，河南林卅１人，中国人民大学法学院教授，博士生导师；李妍，女，陕西西安人，中国人民大学法 学院经济法专业研究生。 （北京１００８７２）
财务预算制：走向事权与财权的统一
财政预算制：走向事权与财权的统一之迟辟智美创作
华东师范年夜学教育学系 周彬
在教育实践中，往往把校长负责制简称为“一支笔”，也就意味着什么事情都要校长签字同意，才可能被付诸实践.可是，学校工作涉及到方方面面，恐怕校长一个人有三头六臂，也难以“同意”得过来.那么，是不是学校中还有很多的事情，因为没有获得校长的签字，而被担搁了或者被年夜家错失了呢，究竟校长能够签字的事情还是很少的.要让学校管理富有活力，就意味着学校中每一个人、每一个部份对学校事务都要积极介入，可是在年夜家对学校事务积极介入过程中，校长的签字同意究竟起着积极的推举措用，还是起着踩刹车的作用呢？一个比力极真个例子，就是学校中每一个人、每一个部份介入学校事务，都不成防止地要花钱；但根据学校的规定，每花一分钱都要征得校长的签字同意.原本学校中的人或者部份介入学校事务，就意味着要付出更多的时间与精力，可这些时间与精力的付出不单没有换回利益，反到要教师或者部份管理者去“讨要”活动经费，相信这种双重压力一定吓跑了很多原本对学校事务还有积极兴趣的人，对原本就不感兴趣的人那就更是避而远之了.
一、消极管理：财权与事权两分之果 每次与学校中层管理干部开座谈会，我都乐此不彼地问一个问题，你在学校中拥有什么样的权利，拥有多年夜的权利.每次获得的谜底基本上都是一致的，那就是学校中层管理干部在学校只有义务，哪有权利.可是，既然这个管理岗位只有义务没有权利，那为什么年夜家还愿意当学校中层管理干部呢？有一个比力要好的学校中层管理干部告诉我，之所以在学校中愿意，甚至年夜家还会抢着做学校中层管理干部，其实不是因为这个管理岗位的权利年夜于义务，而是当你拥有这个管理岗位后，你可以更容易地获得教学资源与学术声誉.换句话讲，年夜家在中层管理干部这个岗位上，是以管理岗位上的权利缺少与义务超载，来换取个人教学资源与学术声誉上的收益.
其实，不单学校中层管理干部觉得自己在学校管理中没有权利，就连学校中的副校长们也没有几个人认为自己在学校管理中有什么权利.正如一位副校长所言，我们在学校只有做事的权利，根本就没有花钱的权利，你说这算是权利还是义务？简直，在学校管理中，校长对事情的分工与分层负责还是非常愿意的，他们也非常明白，如果分工负责或者分层负责做得欠好，这些事情就需要自己亲自承当与执行.可是，在校长们对学校事务进行分工与分层负责的同时，却牢牢地控制着另一项权利，那就是财权，认为这件事情肯定得由校长亲自负责.如此一来，就在学校管理中发生了一个非常年夜的抵触，事权因为学校分工和分层负责而得以分化，财权却因为“校长负责制”的存在而被集中起来.可是，当事权与财权相分离时，事情自己的完成水平和有效水平肯定会年夜打折扣.
蚕茧大战案例分析
“蚕茧大战”案例分析报告
一、“蚕茧大战”的时代背景分析
“蚕茧大战”发生在我国上个世纪的90年代左右，这一时期伴随着我国经济、政治体制的重大改革，1992年召开的中国共产党第十四大全国代表大会，就我国目前的经济体制、政治体制做出了巨大的调整和改革。我国这一时期在财政体制方面也进行一定的调整。所以，我国正处于经济、政治的转轨阶段。
（一）经济层面
1.从经济体制来看。十四大报告指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这是关系整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题。这一问题的核心，即在于正确认识和处理计划和市场的关系。十四大报告指出“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调整下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰。同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。我们要大力发展全国的统一市场，进一步扩大市场的作用，并依据客观规律的要求，运用好经济政策、法律法规、计划指导和必要的行政管理，引导市场健康发展。”
因此，从1992年后，我国在经济发展过程中，逐步从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，不断发挥市场的基础性调节作用，强化市场机制的作用。加快市场体系的培育，完善市场制度和法规建设，坚决打破“条条”、“块块”的分割、封锁和垄断，促进和保护公平竞争。
2.从财政体制来看。新中国成立以来，我国财政体制改革大致经历了三个阶段：第一阶段是1978年以前，高度集中的管理体制是这一时期的主要特征。第二阶段是1978-1993年，放权让利是这一时期经济和财政体制改革的主线。为了突破传统的高度集中型财政体制，国家财政先后通过实行多种分成体制、“分灶吃饭”以及财政承包制等形式，进行了不懈的努力。第三阶段为1994年后，通过改革推进财税制度创新，进行分税制财政体制改革，初步建立了与社会主义市场经济相适应的规范化财政体制的阶段。 “蚕茧大战”就处在财政体制的第二个阶段，实现了财政由高度集中的管理体制向放权让利这一阶段的转变，突破了传统的高度集中了财政体制。但这一体制的弊端页日益明显，首先，以“块块”为主的财政体制，在刺激地方政府增加积极性的同时，也增强了地方本位主义的行为。其次，改革过程中体制的频繁变动所带来的政府间分配关系的不稳定，助长了地方政府的短期行为；再次，改革过分注重对财政收入增长的刺激，对宏观调控的公平性注意不够。
我国中央政府与地方政府的事权财权划分探析
内容摘要
中央与地方上的关系的本质就是中央政府与地方政府在集权或分权体制上的一种博弈行为；它产生的必要条件是国家的存在，充分条件是国家地域的扩大、人口的增加、管理事务的增多。其中财权与事权上的划分更是中央与地方关系的关键。目前我国现在正处于转型期间，如何处理中央与地方上的财权与事权成为了可持续发展的关键。文中列举了我国历史上各个朝代中央与地方在财权与事权划分的案例，同时也列举了西方一些国家如美国，日本，法国，德国等国家关于事权与财权的划分上的一些方法。文章阐述了我国中央与地方事权与财权的划分上的不足之处，提出了现阶段我国中央与地方财权与事权划分的措施建议。
关键词：中央政府；地方政府；财权；事权
Abstract
The relationship between central government and local
governments focus on centralized or decentralized system; It
is the condition for the existence of national countries are
sufficient conditions for the expansion of the increase in
population, the increase in management services. One on the
financial authority and powers of the central and local
governments which pay a key role. Now China is in a transition
period, the central and local governments how to deal with the
financial authority and powers become the key to sustainable
当前我国财政管理体制中存在的问题及解决对策
浅议当前我国财政管理体制中存在的问题及解决对策
摘要：当前我国财政管理体制在实际运行过程中凸显出了众多问题并亟待解决，本文主要从各级政府间的事权划分、财权划分和财政转移支付三个角度对其进行问题分析并提出几点对策建议。
关键词：财政管理体制；问题；对策
中图分类号：f810 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2013）08-0-01
财政管理体制是一个国家管理、规范财政分配关系，划分各级财政主体即政府之间的财权和财力的制度规定。[1]它是一个国家和社会发展的重要基础，一般来讲，财政管理体制主要涉及各级政府间事权、财权的划分以及政府间财政转移支付制度三个方面的内容。因此，它在实际运行过程中所暴露的弊端也就会在这三个方面体现出来，当然，这也正是我们寻找其解决办法的主要突破口所在。
一、当前我国财政管理体制中存在的问题分析
1.各级政府间事权划分不明确
一是政府间事权划分缺乏明确的法律依据。中央政府和地方政府、上级政府和下级政府以及同级政府之间都无明确的法律法规来确定各自的事权，并且各级地方政府的事权划分往往是按行政隶属关系进行笼统而又模糊的划分，这种事权划分在很大程度上脱离了当地的实际需要；二是上级政府事权不断下放。随着我国财政管理体制改革和行政体制改革的深入，下级政府自主性不断增强，与此同时，上级政府也不断下放事权，这种事权的下放由于缺乏明确的标准和科学依据，往往造成下级政府事权过度化甚至混乱，出现了“越位”和“缺位”现象；三是政府间事权出现了不合理的交叉现象。在政府支出中，除了部分支出责任相对明确外，如对外援助和城市维护建设，其余支出责任大都由两级或以上的政府共同行使，由此造成事权交叉和支出责任不明确。
2.各级政府间财权划分不合理
我国现行的分税制财政管理体制并没有充分实现政府间财权划分的合理化和规范化，导致许多地方政府收入增长乏力，主要表现在：一是中央政府与地方政府收入分配比例不合理。在“中央拿大头，地方拿小头”的分配状况下，地方政府为解决资金问题，往往采取行政手段对下级政府进行“收刮”，对上进行截留来保证其财力，形成“漏斗效应”； 二是体制变动随意性大。由于缺乏固定的、明确的法律法规来规范财政体制，使得上级政府利用其地位优势并根据自身需要随意调整财政收入体制，导致下级政府财力不稳定；
突破“事权与财力相统一”观念,构建现代公共服务体系
２００８年１１月 第６期（总第６期） 中国延安干部学院学报 Ｚｈｏｎｇ Ｇｕｏ Ｙａｎ’Ａｎ Ｇａｎ Ｂｕ Ｘｕｅ Ｙｕａｎ Ｘｕｅ Ｂａｏ Ｎｏｖｅｍｂｅｒ，２００８ Ｎｏ．６（Ｓｕｍ．Ｎｏ．６）
・行政与公共管理・
突破“事权与财力相统一＂观念，
构建现代公共服务体系
赵聚军
（南开大学周恩来政府管理学院 天津南开３０００７１）
摘要：以“事权与财权相对应”来解决政府间职责配置问题的思路，无法揭示转移支付所蕴含的深刻政治逻辑，已与新 体制发生了明显的不协调，应适时更新为“公共服务职责与财力相匹配”。因此，本文认为应通过完善的转移支付促成各级政 府公共服务职责与财力相匹配，进而发挥转移支付的控制机能。 关键词：公共服务职责；财力；转移支付 中图分类号：ＤＦ３８ 文献标识码：Ａ文章编号：１６７４—０３５１（２００８）０６—３７—０４
一、问题的提出 现代政府的公共服务职责基本上都是以各级政 府分工协作的形式来共同完成的。根据管辖范围、 公共产品属性的不同以及对政府职责范围的界定， 在各级政府之间科学、合理地划分公共服务职责， 使财政分配关系建立在责权利相结合的基础之上， 是现代公共财政顺利运转的逻辑起点和必要保证， 亦是建立现代公共服务体系的基本前提。建设服务 型政府成为当代中国政府发展的主要向标，但合理 地划分各级政府的公共服务职责这一前提，并没有 很好地解决。“职责同构”仍是当前中国纵向问政 府职责配置的基本特点，每一级政府都在管理大体 相同的事情，纠纷扯皮不断。【ｌｊ（Ｐ１０２）对于当前各级政 府在公共职责划分上的模糊状态，最常见的一种解 决思路就是，通过对相关体制的调整改革，达到各级 政府事权与财权的统一，或者说匹配、一致。然而， 无论是从相关概念本身的确切内涵，还是其背后所 蕴含的深刻政治逻辑来看，强调“事权与财权相统 一”的说法都值得认真商榷。本文认为，只有在准 确界定和理清相关基本范畴理念的基础上，才有可 能为现代公共服务体系的构建创造必要的前提性条 件。 二、事权与财权的基本内涵与适时更新 （一）事权与公共服务职责 事实上，事权这一独具中国特色概念，它的形成 与改革开放前的计划经济体制有着密切的关系，国 外相关研究则极少使用此类提法。关于事权的基本 内涵及与财权的关系，比较权威的表述是：“财权和 事权是联系在一起的，我国的社会制度决定国民经 济的主体是国营企业与事业单位。国营企业和事业 单位归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也相应 放在哪一级。……地方财权的大小和中央划给地方
我国财力与事权匹配度的绩效评价——基于教育的视角
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我国财力与事权匹配度的绩效评价
基于教育的视角
一于井远暨南大学
［摘要］党的十七大才正式提出了财力与事权相匹配的论断。本文正是在公共财政均等化的角度下运用财力与事权相匹配的理论， 在教育方面进行了探讨，不仅政府间在经济发展上讲究财力与事权相匹配，而且在教育上也是不容忽视的。列举了充分的数据来说明我国 现在的教育投入不足，和国际上相比较分析我国教育投入不足的制度性原因及提出了相应的政策建议。 ［关键词］财力事权秦尔指数
一、问题的提出以及概念的澄清 １财力与财权，在以前学者的研究当中，大多使用的是财权研 究，其中财政分权问题讨论的很充分，如学者王绍光，孙开等。而 关于财力问题的研究，如何振一，但其只是从税收上着手讨论，侯
一麟也只是对省、市等政府的财力，财权进行了初步的研究。财权 是指各级政府负责筹集和支配收入的财政权力，主要包括征税权、 收费权及发债权；财力是指各级政府拥有的货币形式的财政资源， 是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的能力。财权 和上级政府的转移支付共同构成财力。通过税（含费）收权获得收入 且可以随意支配，是自有财力：通过其他途径获得收入且可以支配，是 可支配财力。财权仅仅是一种权利，而财力才是事权主体实实在在 的收入，并且还是可支配收入。 ２．财力与事权，逻辑上讲财力与事权应该相匹配，有多大的财 力，就应该有多大的事权与之相辉映；反之，有多大的事权，就应 该赋予相应的财力。而不是财权是与事权相匹配。政府间关系的基 础是财政，实质上是政府问财力的划分与事权的划分，而不是财权 的划分。政府问的转移支付是形成财力的重要组成部分，因为其形 成实实在在的政府拥有的资源。而且各地方政府间的财权基本上一 致，但是财力有的却相差甚大，譬如说贵州市和深圳市。故而我们 把问题集中到了财力与事权的最优匹配度上。 ３事权与支出责任，在这里强调事权与支出责任的不一致性， 因为支出责任是建立在事权划分的基础上的，事权是指各级政府基 于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权 力，然后在地方的事权划分清楚之后，再确定地方政府所需的资 金，也就是要进一步确定资金来源。 政府和市场的关系要求政府提供的公共品必须起到公平分配 的作用，能够缩短社会贫富差距。实现帕累托最优。而公共品的提 供很大程度上体现在政府事权的分配上，根据相应的事权合理的分 配财力能够缩短中西部的差距，特别是在一些比较发达的省份和贫 穷的省份之间，进而体现出社会的公平。伴随着现代财力与事权观 念的转变和国家加大力度的转移支付，本文旨在借助财力与事权相 匹配的原则，说明在教育部门存在很大的财力与事权不匹配的现象 出现。这里教育财力与事权的分离是我国教育经费管理体制中存在