行政许可的设定原则和分类
行政许可的设定原则和分类
导言:在计划经济向市场经济转型过程中,政府对市场经济和社会事务的管理仍然保留着,而且新增加了许多行政审批制度与项目。有些是必要的,不少的则是官僚主义或权力腐败的产物,变成行政“创收”手段,造成审批泛滥,民不堪负,限制了公民和社会主体的行为自由与权利,干扰了市场经济健康、高效地发展。现在立法机关正在草拟行政许可法,加以规限。这是十分重要的举措。立法中也遇到一些理论和操作上有争议的问题,有待研讨。这里就其中几个问题略述浅见。
一、行政许可的性质
法律上的“许可”从广义上说,是指权利主体行使权利时,事先必须得到权力主体对其作出准许的决定。行政许可首先体现在立法上设定许可,即规定公民或法人在行使其法定的权利时,哪些事项或行为是要经过有关政府机关的审核、批准,才能允许其作为或不作为的,亦即规定公民和法人行使某项法定的权利,必须具备的法定的资格和条件。第二步才是当事人依法向法定的行政主管机关申请,后者则依法审核申请人是否符合法定的资格与条件及申请程序作出行政决定,即决定是否允许相对人行使相关权利,以从事某种活动、行为或事业。如准许或撤消公民与法人成立,经营、生产或销售,申请注册商标,申请专利,成立出版社,出版期刊,成立社团,行使集会游行示威权利……等等。
如果说,立法上“设定许可”是对公民和社会主体的一种“赋权”行为,那么,行政执法上的“审批”则只是一种行政职责,亦即有关行政机关的法定义务。只要请求事项符合法定资格和条件与申请程序。有关行政主管机关就必须承担受理申请,并按照法定程序与时限加以审核、批准和答复的义务。否则就是失职,应予行政或司法的救济或追究。过去一些行政法学教科书和理论文章都笼统地把行政许可界定为“赋权行为”,似乎公民或法人行使某项权利,是由行政审批机关“赋予”的,这是没有区分立法上设定许可(立法权力)与行政执法上的依法审批(主要是履行行政义务,有的也包含一定的自由裁量权,详后),二者有性质的区别。这也是有些行政审批机关人员为什么常常以“恩赐”权利的态度对待申请人,为其弄权受贿行为找到了凭借。
即使立法上设定许可,也不能简单地都归结为“赋权”。因为,一则从根本上说,公民的基本权利或人权,本是人们所固有的,宪法和法律只是予以确认,而非国家立法权所赋予,除非某些派生性的和程序性的权利;何况,有些并未法定的权利,如其他人权与合理的习惯权利、道德权利,是人生而有之的自然权利或社会自发地历史地形成的权利,为社会所公认,无须法律赋权也应当享有和行使(这属于“法不禁止即自由”,或可称自动“许可”,只是未必都受法律保护)。二则,立法上规定“许可”,同立法上确认公民“享有”某些权利是不同的,前者意味着对已予确认的权利“享有者”,规定他在“行使”权利时,应具备的资格与条件,即不是凡享有权利就可以(许可)无条件地行使。如宪法确认公民有集会游行示威的自由,由于考虑到行使这项权利时,可能影响社会秩序和安全,法律又规定了行使这项权利应受的限制条件,并须经公安机关据此审批,才能行使这项权利。因此,立法上的许可,实质上是对行使权利的限制,它包含着不予许可的因素。否则,就不需非经许可才能行使权利。如思想、信仰自由(包括信仰哪个主义或宗教的自由)就无
须、也不应经行政机关审批。
这里,要明确“许可”在立法上与执法上的区别,还须从法理上对权利内含的三个层次加以分清:即权利的设定;权利者的权利能力;行使权利的资格与条件。立法上设定了公民的权利(如公民有选举权),并非人人都有行使该项权利的权利能力(如未满18周岁的、有精神病的人就无此权利能力),也非人人都有资格和条件行使这项权利(如无中华人民共和国国籍的人,或户口不在本选区的人即无此资格)。这三者都应先由宪法或法律加以设定或限定;行政执法机关则只是对后二者加以审查核实,确定申请人是否具有权利能力和符合法定资格与条件。
因此,我建议,以后在立法上称“许可”(规定行使权利的资格与条件),在行政执法上则称“审批”(审核、批准),以避免将立法上确认权利或“赋权”的权力行为,同行政执法上承担审批任务的义务行为相混淆。
二、行政许可的分类
(一)一般许可与特许
广义的行政许可,在性质上可以分为“一般许可”与“特许”两类:
1.一般行政许可——指未予一般地禁止,但在权利行使上却规定了具体资格与条件的限制,需经指定的行政机关审批的行为。对申请人而言,法定许可是依法可以获得其享有的法定权利的行使权。对行政机关而言,则是履行其行政管理与服务的义务,通常是依照法律的规定予以受理、核实申请人是否符合法定的资格与条件,决定是否发给许可证(如身份证、选举证、结婚证、驾驶证、营业执照)。行政执行机关不得另定法外的限制条件,不予许可。行政机关承担的一般许可的义务中,有时也包含行政权力。这是由于除了核实相对人是否符合法定的资格与条件外,有些事项,由于自然与社会资源的有限性,需要有一定的额度与数量的控制,如排污许可证、关系城市环保的总量控制,要求环保部门掌握标准与额度,决定许可的度量。这时行政主管机关就可以依法行使自由裁量权(权力),作出决定。
2.行政特许——通常有两种性质的特许:一是指对一般人是禁止性的行为,根据国家和人民的利益,对特定人或特定事解除禁令,给予例外的许可。如一般人不得持枪,而特许某些公安人员有此特权。此外,某些本是由国家独享的权利,为了调动社会的积极因素,而让予小部分给社会主体经营,给予特许,如矿产的私人开发,烟草的专卖,等等,也属于特许。另一种特许是指对某些事关国计民生和全社会公共利益的行业,必须由具有高信力的、能为政府和社会公众所严格监控的专营,因而由政府给予特定的社会组织专有经营权、专卖权等垄断性的权利,如铁路、电力、煤气、邮政等公益事业由国家专营或政府控制的集团经营。 对专营的特许,要求给以不同于一般许可的更严格的限制。日本法学家和田英夫认为:“特许的特色就在于,它服从(政府)对的强有力的监督权;其事业进行的目的,也是为了保护公共福利。”在对其监督方面,要求该履行如下一些义务:在一定时间开业;实施规定的经营业务;为社会提供利用其业务的服务;服从主管机关对它的业务、财产、资本金、债务状况的监视或检查;对人事、计划等活动与举措的监督,等等。在实现的目的方面,包括物权的不通融性(如禁止转让和担保、抵押);承担以低廉费用供公共使用;交付特权贸;等等。此外,这类垄断既要遵循市场经济的规则运行,又要不完全受市场供求关系影响而任意变更物价与供应,以免过大影响人民的生活。
“特许”一般是行政主管机关的一项权力,属于法定的自由裁量权。但应是在已有法律规定的范围内的裁量。
(二)行政审批的层级
这是指根据法定许可的内容、性质、特点的不同,按行政权限的不同层级,分类规定不同事项须经的程序和不同行政机关的审批权限。(下面是根据现行的一些五花八门的审批权限与程序的划分,作出的归纳和概括,其命名也不一定确切,是否要如此细分,也待考量。)
1.核准——审核、裁量后批准。指行政主管机关既对申请人是否具备权利资格与行使权利的条件加以核实,又从该许可事项在总量的控制上,加以适当裁量,从而作出是否批准和发给许可证的决定。前述的排污许可证就属于此类,迄今计划生育也有一定的指标控制,这是前述的履行行政义务中包含的自由
裁量权力。
2.确认——核实后即于确认。这是指那些并无额度或数量控制,只要符合法定的资格与条件的事项,由行政主管机关加以核实,即予以批准,发给许可证。如选民登记、结婚登记,以及律师、会计师资格的确认等等。
3.核实——对申请人的资格与条件是否符合法律法规的规定,加以核实认可,但无批准权,只在核实后有同意向上级主管机关申报义务。这是指比较重要的、涉及全局的事项,基层行政主管机关无直接批准权,只有同意申报权。其最终批准权上收到上级或中央主管机关。如设立出版社,开办报纸期刊,其最终批准权在国家新闻出版署。
4.认可——指行政主体以第三者立场,审核、确认权利主体(双方直接当事人)的行为合法,并使这种行为有效地完成。如土地(特别是耕地)转让的认可。
5.备案——事前登记或事后备案,无须经行政机关审批。如有违法行为,事后追惩。
以上的分类,不一定已罗列完备。应当指出的是,这些许可的权限位阶(层次)与程序,以简化为宜。要避免多部门重复审批,有些审批层次可以合并;有些审批权限可以下放;有些属于市场自我调节和可以自律的事项,应当改由市场中介机构、投资主体和自主决定,这类行政许可可以取消;有些还应当转移给更合适的部门;等等。
(三)行政许可与审批主体的部分社会化
从社会发展来看,随着社会的多元化,权力也出现多元化。行政主体已不限于国家行政机关,还有社会公共团体或其他非政府组织。社会公共团体一方面服从国家统治权,包括行政权的支配,处于行政权客体的地位;另一方面、则在法律赋予的职权范围内,处于行政主体的地位,对其所构成的团体中的分子,行使公权力,如财政权、公物权、公共的经营权及人事任免权等。此外,某些社会中介组织,如各种行业协会——会计师、律师协会,经国家行政机关的授权或委托,可以承担某些行政职能。后者称为社会公共行政,其权力可称为社会行政权力。
通常,国家的行政许可(或审批)是由政府有关主管机关行使。在市场经济发展和由此而增长的社会组织与公民的自主自治权利要求促使下,行政权垄断一切的局面被打破。同时,由于政府承担社会服务的任务过重,也需要卸去一些本可以或本不该由它拥有的权力,“下放”给非政府组织。这既可减轻政府的权力负担,也可以避免某些政府人员借审批权谋私,还可借此调动非政府组织所拥有的社会资源更好地完成行政任务。行政机关依照法律、行政法规的规定,可以在其法定权限内委托或授权合乎法定条件的社会组织实施行政许可。如“审核推荐全国食品工业科技进步优秀”、“星级饭店的评级”之类,就应当交有关行业协会去审核,不应作为国家行政部门的审批事项。律师、会计师资格的审批及行政处分,日后条件成熟时都可以授权律师协会、会计师协会去办,司法行政机关加以监督。
三、设定行政许可的原则
(一)确保公民的权利与自由
前已指出,设定许可实质上是对公民和法人行使权利的限制,亦即限制其行使权利的自由度。这就涉及立法时如何把握哪些需要限制;限制的宽严中哪些根本不应当限制(即不应当设定许可)。其衡量准则首先在于考虑应经许可(或限制)的权利与行为,关涉公民或公众、法人的哪类、哪些自由:是宪法确认的基本权利与自由,还是非基本的或派生的自由;是关涉或可能影响国家、社会和他人权利、利益的自由,还是与任何人无关的、纯粹属于私生活的自由。这些都要区别对待。在设定许可、加以适当限制时,要不致造成事实上遏制甚或剥夺公民的基本自由,相反应是为了保障其更有效和有秩序地行使基本权利的自由。
【司考】考点之行政许可(星考点)
基本概念
1.行政许可：指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行为。
2.行政许可的撤销：指已经生效的行政许可基于实施过程中行政主体或被许可人的违法因素而被行政主体取消其效力。
3.行政许可的撤回：指因行政许可所依据的客观情形发生重大变化、法律依据修改或废止而由行政主体取消其效力。
4.行政许可的吊销：指被许可人违法从事行政许可事项的活动而被行政主体施以取消行政许可的处罚。
5.行政许可的注销：指基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。
6.有数量限制的许可：指由于客观条件的限制，行政主体在一个地区、一段时间内，对于申请人从事某项活动只能发放一定数量的行政许可。
重点考点详解
一、行政许可概述
（一）行政许可概念
行政许可是一种重要的具体行政行为，与行政处罚、行政强制并为行政程序法三部曲。
（二）行政许可的特征
1.是一种依申请的行政行为。
2.是授益性行政行为。
3.是对一般禁止的解除。
4.是一种要式行政行为。
5.是一种过程性、连续性行政行为。
行政许可制度不应当只是简单的许可证核准与颁发行为，更重要的是对被许可事项的监督、检查和管理。
（三）比较行政许可和行政确认
通常情况下确认在前、许可在后，确认是许可的前提，许可是确认的后果。
1.区别
（1）性质不同。
许可是一般禁止前提下的特殊准许，应经许可的事项未经许可即作为就属违法。
确认意味着肯定，应经确认的事项非经确认即作为可能导致无效，但不一定违法。
（2）对象不同
许可是使相对方获得从事某种行为的权利能力，具有后及性。
确认是对相对方的法律地位、权利义务关系和法律事实的确定与认可，具有前瞻性。
2.常见行政行为的性质判断
（1）行政执法人员的资格认证是行政机关的内部管理措施，不属于行政许可。
中华人民共和国行政许可法释义：第五条
第五条 设定和实施⾏政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。
有关⾏政许可的规定应当公布；未经公布的。不得作为实施⾏政许可的依据。⾏政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、
商业秘密或者个⼈隐私的外，应当公开。
符合法定条件、标准的，申请⼈有依法取得⾏政许可的平等权利，⾏政机关不得歧视。
「释义」 本条是关于公开、公平和公正原则的规定。
公开、公平和公正是现代⾏政程序中的三项重要原则，⾏政许可作为⾏政⾏为中的⼀种，其设定和实施，也要遵循这三项
原则。公开、公平和公正是相互联系的。公开是⼀种⼿段，公平、公正是⽬的，公开促进公平、公正的实现；公平、公正必然
要求⾏政⾏为公开，“暗箱操作”是没有公平、公正可⾔的。公开、公平和公正都要通过程序来保障和实现，没有法定的程序，
这些原则既⽆法实现，也没有判断标准。
⼀、公开原则
1.公开的含义。公开的本意是不加隐蔽。⾏政程序中的公开，其基本含义是政府⾏为除依法应当保密的以外，应⼀律公开
进⾏；⾏政法规、规章、⾏政政策以及⾏政机关作出影响⾏政相对⼈权利、义务的⾏为的标准、条件、程序应当依法公布，允
许相对⼈依法查阅、复制；有关⾏政会议、会议决议、决定以及⾏政机关及其⼯作⼈员的活动情况应允许新闻媒介依法采访、
报道和评论。公开的主要要求包括两点：⼀是法规、政策公开。第⼀，制定⾏政法规、规章、政策的活动应当公开。法规、规
章、政策制定之前应⼴泛征求和充分听取相对⼈的意见。第⼆，⾏政法规、规章应⼀律在政府公报或其他公开刊物上公布。第
三，允许新闻媒介对有关政策法规予以公开发布。⼆是⾏政⾏为公开。包括：第⼀，⾏政⾏为的标准、条件要公开，在办公地
点张贴或以其他形式公开，让公众知晓。第⼆，⾏政⾏为的程序、⼿续要公开。⾏政机关实施⾏政⾏为，其程序、⼿续，如申
请、审批、鉴定、提交材料的⽬录和样式等均应通过公开⽂件发布或在办公场所张贴等，使相对⼈了解。第三，某些涉及相对
⼈重⼤权益的⾏政⾏为，应当采取公开形式进⾏，允许公众旁听，甚⾄允许新闻记者采访、报道。
中华人民共和国行政许可法释义人大法工委
中华人民共和国行政许可法释义 主 编：张春生（全国人大法律委员会委员） 李 飞（全国人大常委会法制工作委员会副主任） 副主编：李 援（全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任） 许安标（全国人大常委会法制工作委员会行政法室处长） 撰稿人：许安标 刘松山 陈希文 武 增 童卫东 目 录 第一章 总 则 第二章 行政许可的设定 第三章 行政许可的实施机关 第四章 行政许可的实施程序 第一节 申请与受理 第二节 审查与决定 第三节 期限 第四节 听证 第五节 变更与延续 第六节 特别规定 第五章 行政许可的费用 第六章 监督检查 第七章 法律责任 第八章 附则第一章 总则总则一般对立法目的、依据、调整范围、基本原则以及其他一些重要问题作出规定，对全法起统领和指导作用，总则中的有关原则和制度，在其后的法律条文中一般都有具体体现和明确规定。本法总则的内容主要包括三个方面：一是立法目的和依据；二是适用范围；三是行政许可的基本原则。其中第一条是关于立法目的和依据的规定，第二条至第三条是关于适用范围的规定，第四条至第八条是关于行政许可基本原则的规定，第九条和第十条是有关行政许可的转让、建立、健全监督制度的规定。这些内容的确定与规范，为以后各章节具体条文的设计确定了指导原则和理论基础。对总则的学习和理解，要注意两个方面的问题：一方面要和以后各章节的具体内容结合起来进行学习研究，不能孤立地学习研究总则，否则会感到空洞、空泛；另一方面也不能认为总则抽象，不确定当事人的权利义务，而忽视对总则内容的学习研究。总则之后各章具体内容的理解和把握，要结合总则所确定的精神和指导原则来掌握，特别是在遇有不同理解时，要结合总则所确定的原则来进行判断。 第一条 为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。 【释义】 本条是关于立法指导思想、立法宗旨和立法依据的规定。 一、行政许可法的制定过程 行政许可法是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后的又一部对行政机关的工作产生重要影响的法律。行政许可法的制定，大致可以分为三个阶段：第一阶段，基础研究与试拟征求意见稿，由全国人大常委会法工委承担。全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研、起草工作，形成了《行政许可法（征求意见稿）》。第二阶段，国务院起草阶段。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案，起草工作交由国务院法制办公室负责。此后，国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研、论证，就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地方人民政府、国务院各部门、专家学者的意见。在此基础上，起草了《行政许可法（初稿）》，于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见；并多次召开行政许可法的论证会、研讨会，广泛听取意见。在总结实践经验，特别是在行政审批制度改革的经验的基础上，参考国外的做法，经反复研究、修改，形成了《中华人民共和国行政许可法（草案）》，于2002年7月5日由国务院提请全国人大常委会审议。第三阶段，审议通过阶段。2003年8月，九届全国人大常委会第二十九次会议对草案进行了初步审议。会后，法制工作委员会将草案印发中央各部门、地方人大常委会、有关研究机构和法学专家征求意见。法律委员会和法制工作委员会还联合召开座谈会，邀请中央有关部门、企业事业单位和法学专家座谈征求意见。九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了二次审议。草案二次审议稿在行政许可的含义和范围、行政许可的设定权和设定程序、行政许可实施程序以及行政许可的听证程序等问题上作了修改。十届全国人大常委会第三次会议对行政许可法草案进行了三审。会后，根据常委会组成人员的审议意见，法律委员会、法制工作委员会就草案三次审议稿的主要问题，同国务院法制办进行了多次研究，并召开国务院有关部门、部分地方人大常委会和部分法律专家座谈会，进一步听取意见。2003年8月，十届全国人大常委会第四次会议进行了四审。四次审议稿对本法争论最大的问题，即对行政许可的分类问题提出了解决方案，不对行政许可加以分类，用统一的行政许可概念来规范行政许可行为。四次审议稿受到常委会组成人员的高度评价，经进一步审议修改后，交付表决。到会常委会组成人员152人，赞成票151票，弃权票1票，行政许可法以高票通过。至此，历经七年的起草、审议，行政许可法正式出台。 二、行政许可法的立法宗旨 立法宗旨是一部法律的灵魂，为立法活动指明方向和提供理论依据，对于确定法律的原则、设计法律条文、处理解决不同意见等具有重要的指导意义。本法的立法宗旨是通过规范行政许可的设定和实施，在维护公民、法人或者其他组织的合法权益与保障行政机关依法行使职权两方面寻找最佳结合点。立法宗旨与立法的指导思想密切联系，可以说是一个事物的两个方面。从立法宗旨可以推导出立法的指导思想，从立法指导思想也可以看出立法宗旨，但深入研究，两者又有一定的区别，如针对性、侧重点等方面有所不同。本条重点阐明的是立法宗旨。本法的立法宗旨是两个方面： （一）规范行政许可的设定和实施 这可以概括为最直接的立法目的，也反映了行政许可立法的必要性。所谓行政许可设定权，就是规定公民、法人或者其他组织从事某些特定的活动，需要事先经行政机关批准的权力。过去，行政许可的设定权不够明确，设定主体比较混乱，致使行政许可事项不断增加，加大了经济发展成本，甚至阻碍了经济和社会的发展，妨碍了公民、法人或者其他组织的创造性和积极性。为了从源头上解决行政审批过多过滥的问题，本法在立法宗旨上，开宗明义，要规范行政许可的设定。本法在规范行政许可的设定上，主要从两个方面入手：一是规范行政许可的设定范围，明确了可以设定行政许可的主要事项；二是规范设定行政许可的主体，严格限制和减少设定主体。根据本法的规定，享有行政许可设定权的，只有法律、行政法规（包括国务院的决定）、地方性法规以及省级人民政府规章。过去曾大量设定行政许可的部门规章，被取消了设定权；对省级人民政府设定行政许可，也作了严格的限制。除了法律、行政法规（包括国务院的决定）、地方性法规和省级人民政府规章外，其他规范性文件，一律不得设定行政许可。凡是设定了行政许可的，一律无效，并予以撤销。这对从源头上治理行政审批过多过滥的现象具有重要意义。行政许可的实施，就是指行政机关按照法定的程序，批准或者不批准公民、法人或者其他组织的行政许可申请的活动以及对被许可人的监督和管理等。过去由于行政许可的实施程序没有统一立法，行政许可的办理，在不同地区、不同部门，有很大的差异。有些审批程序不公开、不公平，成为腐败的温床；有些审批程序非常繁琐，不利于老百姓办事。行政许可立法，一方面要减少行政审批，另一方面要简化行政审批程序。实施行政许可，要做到公正、公开，公布许可条件，禁止暗箱操作；一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外；依法需要几个部门许可的，要集中统一办理，尽量减少多头审批；决定行政许可，行政机关应当听取当事人的意见，不予许可的要说明理由等。 （二）实现保护公民利益和维护公共利益的统一 这可以理解为行政许可立法的间接目的，即在规范行政许可的设定和实施的过程中，所要达到的目的。它体现了行政许可法的价值取向。主要包括以下几点： 1．保护公民、法人和其他组织的合法权益。国家行政机关在负责组织、领导和管理国家行政事务，行使国家行政管理职权的过程中，根据宪法、法律、行政法规、地方性法规以及行政规章的规定，可以采取行政措施，依职权作出各种具体行政行为。虽然行政机关的行政行为必须依据法律或者在法律规定的范围内作出，但国家行政机关在国家机构中是机关最大、工作人员最多，管理的范围和涉及的领域最广，同公民关系最为密切的机关，在行使职权时也最容易与相对人发生纠纷。就行政许可的实施而言，行政机关可以批准或者不批准行政许可申请人的申请，可以撤销、吊销、注销已经颁发的行政许可，可以对被许可人进行种种监管等。这些权力运用不当，都有可能侵犯被许可人的合法权益。本法对行政许可设定和实施的规范，在设计有关制度和程序的时候，一个重要的指导思想就是要保护公民、法人或者其他组织的合法权益。如行政许可的设定和实施，应当依照法定权限、范围、条件和程序；应当遵循公开、公正、公平的原则；应当遵循便民的原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。特别是本法还规定了信赖保护原则，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，受法律保护，行政机关不得擅自撤销。这些都是保护公民、法人或者其他组织合法权益的直接体现。 2．维护公共利益和社会秩序。不同公民的权利和自由的有机组合、和谐相处的状态构成了社会发展和稳定所必须的秩序。维护这种秩序，成为社会成员的一种共同利益和要求。当某一个个体的权利和自由超越一定的界线，不断膨胀和扩大时，就会影响或损害他人的权利和自由，进而损害公共利益和社会秩序。因此对权利和自由的行使要有一定的限制和监督，这就是行政管理的任务之一。公共利益和社会秩序并不脱离公民的权利和自由单独存在，而是通过具体的权利和自由体现出来。对公共利益和社会秩序的维护，也是从根本上维护大多数人的利益。行政许可立法致力于在保护公民权利与维护公共利益和社会秩序方面，寻找最佳结合点。如行政机关实施行政许可，一方面要坚持公开、公平和公正的原则，接受公民、法人或者其他组织的监督；另一方面，行政机关要对被许可人从事许可活动实施有效监督，对违法从事许可活动的个人和组织，依法给予处理。需要指出的是，公共利益在本质上是非人格化的利益，是不特定多数人的利益。它与部门利益、单位利益和小集体的利益是有本质区别的。实践中，有的假借公共利益之名，行谋取部门利益、小集体利益之实，这是应当予以警惕和注意的。 3．保障和监督行政机关有效实施行政管理。保障公民的权利和自由，维护公共利益和社会秩序，都需要行政机关积极开展工作来实现。但在对行政机关权限的赋予上，要两者兼顾。行政机关的权限过小、手段过少，会影响上述目的的实现；但权限过大，缺乏监督，就有可能导致权力滥用，同样会影响上述双重目的的实现。正是基于以上要求，本法对行政机关的规定，包括两个方面，一是保障行政机关依法行使职权，二是监督行政机关依法履行职责。在行政法的发展历史上，先后有两种理论观点，一种强调管理，即行政法就是管理法，侧重于保障行政机关行使职权，赋予其充分的法律手段；另一种强调控制和抑制行政权，以保护公民的权利。现在，我国的行政法理论已基本形成了一种共识，即对行政机关，既要保障其依法行使职权，又要加强对其行使权力活动的监督。我国的行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法等都体现了这一思想。行政许可法也不例外，也体现了保障与监督并举的宗旨。一方面，赋予国务院和省级人民政府一定的行政许可设定权，方便他们及时运用行政许可手段进行管理；规定行政许可的实施机关和实施程序，保障行政机关依法实施行政许可；赋予行政机关监督检查权，保障了行政机关对行政许可的监管；规定违反行政许可管理的法律责任，保障了行政机关的处罚手段等。另一方面，监督行政机关实施行政管理，如在行政许可的实施过程中，规定了行政机关的具体责任；公民可以提请行政复议和行政诉讼；上级行政机关、监察机关等可以监督行政机关实施行政许可的行为；行政机关及其工作人员违法实施行政许可应当承担相应的法律责任等。 三、行政许可法的立法依据 本法立法的依据和其他法律一样，是宪法。宪法是国家的根本大法，是我国法律体系的基石。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规都不得同宪法相抵触。宪法是民主制度的法律化，规定国家政治生活和社会生活中的最重要的问题。我国现行宪法制定颁布于1982年12月，是建国以来最好的一部宪法。宪法关于公民基本权利和义务、国家权力机关和行政机关职权以及行政机关组织工作原则的规定，都是制定本法的重要依据。 四、制定颁布行政许可法的重要意义 行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种有效手段，多年来在行政管理工作中
准予行政许可什么意思
一、准予行政许可什么意思
行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。
行政许可科就是行政机关在办理行政许可时，专门设立的办事机构。
林业许可科负责：林权证、木材加工许可证等等（依当地行政部门具体权限而定）。
农业许可科负责：农药经营许可证、种子化肥经营许可证等等。
准予行政许可什么意思
二、行政许可范围的确定
根据《行政许可法》第12条的规定，下列事项可以设定行政许可：
（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等的特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（2）有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技能等资格、资质的事项；
（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
行政许可的排除范围
（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
（2）市场竞争机制能够有效调节的；
（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；
（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
三、行政许可的设定原则
1、设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律。凡是市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自行管理的事项，不得设定行政许可。只有市场、社会自行解决不了的问题，政府才能介入，才能通过设定行政许可进行干预。
详解什么是行政许可
详解什么是行政许可
行政许可是当今世界各国普遍应用的一种主要行政管理手段和方法，它广泛应用于国家行政管理的政治、经济、文化、教育、卫生、环保等诸多领域。行政机关通过实施行政许可对社会生活进行宏观调控，起到防范和控制风险、合理分配和利用自然资源、提供证明等作用。
一、行政许可的概念及特征
行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经过依法审查，以颁发书面证照等形式，准予其从事特定活动的行为。
1.行政许可是依申请的行政行为。行政机关作出行政许可行为，不能主动为之，而是以相对人申请为前提。因为行政许可是赋予相对人某种权利或资格的行为，对于具备法律规定的条件而是否要求取得这种权利或资格，是相对人自己的事，由其自主决定。因而只有相对人向行政机关作出明确的意思表示，即提出行政许可申请，行政机关才能对其申请进行审查，进而决定是否予以许可。
2.行政许可是要式行政行为。行政许可赋予行政相对人从事某种特定活动的资格或权利，而这种资格或权利是其他不具备相关条件的个人、组织所不能拥有的。所以，行政许可行为必须有特定的形式要件，以便于行政机关和社会对被许可人与未获得许可的其他个人、组织加以区别，也便于行政机关对行政相对人进行监督检查。按现行的法律的规定，我国行政许可的形式主要有：许可证、执照、注册登记、准许证、通行证、特许证、护照、批准书、审批书等。
3.行政许可的前提是法律的一般禁止。许可是对禁止的解除，没有法律的一般禁止，便不存在行政许可。行政许可对符合一定条件者解除禁止，允许其从事某项特定活动，享有特定权利和资格。例如，制作、运输、销售爆破物品是国家一般禁止的行为，但是，国家为了国防安全、社会治安和社会建设的需要，对符合特定条件的组织或者个人准许其实施这类行为。
4.行政许可是授益性行政行为。授益性行政行为和损益性行政行为相对，是我国行政行为的一种类别，它是指行政主体通过为行政相对人设定权益或免除其义务而带来一定的利益的行政行为。行政许可是解禁的行为，和法律所一般禁止的其他个人或组织相比，这种解禁即利益和好处，所以行政许可是授益性行政行为。它不同于其他具有剥夺权利或者设定义务内容从而给相对人带来不利影响的损益性行政行为，如行政处罚行为、行政强制行为等。
行政许可设定权
行政许可设定权的主体
行政许可法对行政许可设定权进行了有效的规范，明确了不同效力层级的法律规范设置行政许可的权限和范围：原则上由全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会设定，省级地方政府可以设定临时性行政许可。即只有法律、行政法规和必要时的国务院决定可以设定行政许可;法律、行政法规尚未作出规定的，地方性法规可以设定行政许可，省级地方政府规章可以设定临时性的行政许可。
行政许可设定权的分配
1.法律的行政许可设定权。法律可以在行政许可法规定的设定行政许可的事项范围以外设定其他行政许可。
2.行政法规的行政许可设定权。行政法规设定行政许可的权限比法律以外的其他法律规范大，但在法律已经设定行政许可时，行政法规只能作出具体规定，不能增设行政许可。
3.国务院决定的行政许可设定权。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。但在实施后，除临时性行政许可因条件、情况发生变化而废止以外，国务院决定设定的其他行政许可在条件成熟时，国务院应当适时提请全国人大及其常委会制定法律加以设定，或者自行制定行政法规加以设定。
4.地方性法规的行政许可设定权。地方性法规可以设定行政许可，但法律、行政法规已经对有关事项设定行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可。
5.省级政府规章的行政许可设定权。尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的，应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。
6.地方性法规和省级政府规章不得设定行政许可的事项。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性许可。其设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
行政许可法规章制度
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行政许可法规章制度
第一章总则
第一条为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。
第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
第三条行政许可的设定和实施，适用本法。
有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。
第四条设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
第五条设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。
有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。
符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。
第六条实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。
第七条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。 合同、协议书模板——可编辑、可修改
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第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
第九条依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。
对行政许可的设定
对行政许可的设定
行政许可是指行政机关依法对特定的行为或事项，作出是否允许的决定。行政许可的设定是为了保障公共利益和公民权益，确保行政机关的权力行使合法、公正、透明。下面将从行政许可的概念、设定原则、分类、程序等方面进行阐述。
一、行政许可的概念
行政许可是行政机关依法对特定的行为或事项，作出是否允许的决定。行政许可是一种行政权力，是行政机关对公民、法人和其他组织行为的一种管理方式。行政许可的设定是为了保障公共利益和公民权益，确保行政机关的权力行使合法、公正、透明。
二、行政许可的设定原则
1.法定原则。行政许可必须依据法律规定，行政机关不得擅自设置许可事项，也不得违反法律规定行使许可权。
2.公开透明原则。行政许可应当公开透明，行政机关应当向社会公布许可事项、许可条件、许可程序、许可结果等信息，让公民、法人和其他组织了解许可的具体情况。
3.依法行政原则。行政机关在行使许可权时，必须依法行政，严格按照法律规定的程序和标准进行许可，不得超越法定职权。
4.效率原则。行政机关应当在法定期限内作出许可决定，尽量减少许可程序的时间和成本，提高许可效率。
5.公正平等原则。行政机关在行使许可权时，应当公正平等，不得歧视任何申请人，不得以任何方式干扰、阻碍申请人申请许可。
三、行政许可的分类
1.普通行政许可。指行政机关对某些行为或事项的合法性进行审查，作出是否允许的决定，如建筑许可、营业执照等。
2.特殊行政许可。指行政机关对某些特殊行为或事项的合法性进行审查，作出是否允许的决定，如枪支、爆炸物品等特殊行政许可。
3.一次性行政许可。指行政机关对某些行为或事项的合法性进行一次性审查，作出是否允许的决定，如劳动合同、房屋买卖等。
四、行政许可的程序
1.申请。申请人应当向行政机关提交许可申请书和相关材料。
2.受理。行政机关应当在法定期限内对许可申请进行受理，并告知申请人受理结果。
3.审查。行政机关应当对许可申请进行审查，如需要现场检查、听取意见等。
行政许可基本原则
行政许可基本原则
行政许可是行政机关以法定的权限、程序和条件对特定的行为或活动作出的正式批准或准许，是行政法治的重要保障，对于维护社会秩序、保障公众利益具有重要作用。为了确保行政许可的合法性、公正性和有效性，我们需要遵循一些基本原则。
一、 权限法定原则
行政许可权必须明确规定在法律或法规中，行政机关只有在依法授予的权限范围内行使行政许可权，否则就是非法的。因此，行政机关不得超出法律授权，滥用权力干预市场经济行为，对申请人做出错误的行政许可决定。所以，在行政许可中，力求依法、依规、严确行使许可权，确定申请人的权利和义务，保障申请人的合法权益。
二、 公示公开原则
行政许可决定的公示公开是促进行政许可透明化、公正化与规范化的一种重要方式。对于涉及公共利益、安全、环境保护等重要事项许可申请，行政机关应当通过公开、公示的方式，接受社会公众的监督，保障公众知情权和参与权。公示公开渠道应当充分、及时和便捷，既可以通过官方网站、报纸、电视等传统媒体进行公告，也可以通过互联网、微信等新兴媒体进行公示。
三、 程序公正原则
行政机关在行使行政许可权时，必须遵循公正程序，正当听证、调查取证，遵循守法诚信原则，保证许可的公正性和合法性。在行政许可决定过程中，行政机关应当公开主持听证的人员名单和听证场所，向申请人提供音像设备或笔录，确保许可决定符合申请人和公众的公正审查标准，避免权力寻租和腐败行为。
四、 条件合理原则
行政许可应当根据实际情况，在符合法律、法规规定的基础上，对申请人提出的合法、合理许可条件达到合理的预防、保护和补偿目的。行政机关在设定许可条件时应当考虑到企业运营成本、市场竞争力和社会整体利益，不得损害公共利益和申请人的合法利益。
五、 限制适用原则
适用行政许可应当限于必要的范围和最小限度，避免对经济和社会发展产生不利影响。行政机关应当适当减少许可种类和许可制度，简化许可手续，推行有效的备案制度和自我管理制度，减轻企业负担，提高行政效能。
简述行政许可在实定法上的分类
简述行政许可在实定法上的分类
行政许可是指行政机关根据法律、行政法规的规定，对公民、法人或其他组织依法行使某项权利或从事某项活动，需要经过行政机关审核批准同意的一种行政行为。行政许可既是行政机关对权利的授权，也是对公民和法人行为的限制和管理。
在实定法上，行政许可可以根据不同的依据、审批权限和对象等因素进行分类。下面将从这几个方面对行政许可进行简要的分类和说明。
一、依据分类
1.法律许可：指行政许可的依据是法律。法律许可的设定，是为了对某些活动进行严格的管理和规范，确保公共利益和个人权利的平衡。《食品安全法》规定了食品销售许可的法律依据，从而使得食品销售环节受到有效的监管和控制。
2.行政法规许可：指行政许可的依据是行政法规。行政法规是由国务院或省、自治区、直辖市人民政府制定的规范行政管理行为的普遍规则。行政法规许可在法律许可之上，具有更为具体和细化的规定。《工程建设项目环境保护管理条例》规定了环境影响评价的行政法规许可要求，为工程建设项目的环境保护提供了法律依据。
3.行政规章许可：指行政许可的依据是行政规章。行政规章是由中央或地方各级行政机关制定的规范行政管理行为的具体规则。行政规章许可在法律和行政法规许可之上，更为具体和细致。《建设工程质量管理条例》规定了建设工程施工许可的行政规章许可要求，为建设工程的质量管理提供了具体指导。
二、审批权限分类
1.国家级行政许可：指由国务院、其授权的部门或其下属机构负责审批和管理的行政许可。国家级行政许可涉及到国家重大利益、公共安全等重大问题。对核电站建设许可的审批就属于国家级行政许可。
2.地方级行政许可：指由省级、地级或县级行政机关负责审批和管理的行政许可。地方级行政许可主要涉及到地方经济、社会管理等方面的事务。对烟草专卖许可的审批就属于地方级行政许可。
三、对象分类
1.公民行政许可：指行政许可的申请主体是公民的行政许可。公民行政许可通常涉及到个人的权益和行为。驾驶证的申请就属于公民行政许可。