多元化_征地补偿及安置方式的新选择_陈君艳

土地市场一、我国征地补偿现状１．征地补偿标准及依据目前我国各地土地补偿主要执行的是产值倍数法。

根据《中华人民共和国土地管理法》，征用耕地的补偿费主要包括土地补偿费和安置补助费。

其中，土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的６—１０倍；安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的４—６倍，最高不能超过１５倍。

如果按照这个标准仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费，但上述“两费”总和不得超过土地被征用前３年平均产值的３０倍。

２．征地制度存在的问题一是征地补偿费标准最高不得超过前３年平均年产值的３０倍，这相当于只给被征地农民３０年的生存条件，显然与土地作为不动产及特殊资源的属性相违背；该补偿标准中没有考虑失地农民的社会保障问题，而对农民进行生存保障是集体土地具有的重要功能之一。

二是年平均产值的计算在实际操作中往往难以确定，同时也没有针对被征地明确统一的年产值标准，造成了同地不同价。

三是现行的征地制度在很大程度上漠视了农民对于土地的权利，农民被忽略在对自己赖以生存的土地支配上少有发言权，不能保证被征地农民的知情权、参与权和申述权。

四是执行《土地管理法》中“为公共利益需要的征地”与实际用地有偏差，有的营利性房地产开发项目征地本身是经营性用地，也获得了“为公共利益需要”的征地待遇。

３．有关政策对征地制度的改进２００４年１１月，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［２００４］２８号），国土资源部随后出台配套文件《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，这两个文件对完善我国当前征地补偿和安置制度做出了许多新的规定。

首先，提出了制定省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准及区片综合地价概念。

其次，在征地过程中，必须严格履行法定程序，特别要保护农村集体经济组织和农户的知情权。

再次，提出用地单位应优先吸收被征地农民就业，在此之前的法律对于被征地农民没有提出具体的安置途径。

这是一个不小的进步。

二、失地农民面临的困难与问题１．违规征地操作与民争利这突出表现在两类现象上：一类是改变征地性质，通过两级土地市场流转高额获利。

个别政府部门以公益性用地名义低价征地后，高价转让给开发商用于商业性用地，实现土地出让费与征地补偿费的剪刀差。

另一类是擅自降低补偿标准，造成补偿标准就低不就高，甚至严重低于国家法定下限。

这样的征地价格大幅偏离了作为资本性质的土地的真实价值，侵害了农民利益。

２．土地补偿款项管理混乱一直以来，我国征地补偿程序冗长，关联部门多，涉及金额大，个别地方基层部门出于多方面原因，没有将补偿金及时足额发放到农民手中，而是巧立名目截留、挪作他用，资金管理混乱。

３．现有社保体制不关注农民利益本质上讲，土地是农民最基本的生活保障。

但是，由于农民失地后向城镇社保体系过渡的过程中存在多元化：征地补偿及安置方式的新选择陈君艳鞍山市土地征用整理事务处土地市场政策门槛，使农民处于“低保无份、社保无门”的窘境。

４．就业安置效果不理想目前，农民失地后的安置措施主要采取货币安置和招工安置两种办法。

实践中，简单的货币安置面临着理财挑战，农民由于缺乏一定的财经知识与投资途径，往往难以保证补偿钱款的合理运用。

而招工安置同样面临着问题：一方面，农民对新环境所需的技能水平偏低，岗位竞争劣势明显；另一方面，企业用工并非耕作土地那样稳定，一旦企业出现关停并转，对务工农民冲击最大。

５．生存维系成本增加农民失地后消费货币化程度明显提高，城市化的生活方式成本激增，农民不得不增加燃料、采暖、食品消费等货币支出。

三、征地补偿多元化的具体措施我国在征地补偿这个问题上，实行的是全国统一的标准和模式，不适应农村发展和农民生活保障的需要，必须进行积极的摸索和尝试。

应该根据各个地区的不同情况，在适当提高补偿标准的前提下，实行多元化、多形式的补偿。

实行多元化形式补偿亟需解决的５个问题：一是要考虑长期性的最低生活保障。

把一次性补偿变成长期性补偿，保证失地农民每年都能获得相当于过去水平的纯收入，以维持最低生活保障。

二是养老保障。

农民失地后，在不急于使用补偿金的时候，应考虑为其实行养老保障。

三是医疗保障。

用补偿款建立医疗保障体系，使农民失地后不因为生病而陷入困境。

四是提供教育和培训的机会。

把补偿金用于为农民提供教育和培训是“养鸡生蛋”的方法，政府应该加以重视和引导。

五是提供创业机会。

在一些地方，当农民不急于使用补偿款时，应该为农民创办一些经济实体。

工商、税务部门应该为失地农民减免一些税费，扶持他们创业。

补偿方式多元化形式的探讨：１．由企业和政府对农民实行长期补偿可以使用交租金的办法，即每年交给农民一定的补偿费。

这种补偿方法对政府、企业以及农民都有好处，但其问题是企业能否长盛不衰。

因此可以尝试由地方政府承担每年的补偿金。

事实上许多地方政府都是这样做的。

２．一次性或多次性补偿款存入银行农民用逐年取得的利息来解决最低生活保障以及医疗和养老保障。

３．用补偿款入股分红把补偿款投入到投资者的企业中去，为失地农民提供最低生活保障或其他保障。

４．允许土地入市可以由用地单位直接与农民村组洽购，国家进行管理和调控。

农民也可以在土地上建厂房，通过出租厂房给企业获得收益。

或者比照国有土地使用权出让的办法，允许出让集体土地。

然后，通过登记受到保护，可以抵押，使农民获得一定的收入。

５．国家收取的出让金，应该返还一部分给农民集体土地被征用后变为国有土地，而农民得到的补偿反而远低于土地出让金，无论从理论上还是从实践上看，都不合情理。

征地补偿的多元化，应该比一次性补偿更具活力，也会受到农民、企业和地方政府三者的欢迎。

土地市场四、安置方式多元化的解决途径随着城乡社会的统筹发展，农民科学、合理地离开土地，成为历史的必然。

但在实际征地中，由于相关政策体系的不完善，造成很多失地农民面临“进无出路、退无保障”两难境地。

原因主要是：第一，失地农民由于年龄偏大、文化程度不高、缺乏非农劳动技能等因素，造成就业难；第二，目前各类建设用地征地补偿普遍偏低，政府还没有全面将失地农民纳入城镇居民社会保障范围，失地农民没有养老保障；第三，补助方式不完善，使失地农民成为＂三无＂（务农无地、上班无岗、低保无份）人群。

解决办法是：切实解决失地农民保障问题，维护好农民切身利益，确保社会稳定和谐，关键是要构筑四条保障线，逐步建立起“就业服务、社会保障、经济补偿”三位一体的长效保障机制。

１．构筑就业保障线失地农民的根本出路在于就业，政府在征地的同时，应建立失地农民再就业实施体系。

一是安置就业。

对失地农民实行“开发性安置”，即以土地换就业。

应推荐失地农民到用地单位和园区企业就业，鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地农民，对多招收失地农民的企业给予一定的优惠或补贴。

二是自谋职业。

免费为失地农民办理农转非手续，建立失地农民的劳动力档案，让其统一进入城镇劳动力市场。

加强失地农民的就业指导和服务，加大失地农民的就业培训力度，积极引导失地农民外出务工经商。

三是自主创业。

在政策和资金方面给予扶持和倾斜，鼓励失地农民自主创业，建立失地农民就业援助制度，让他们享受下岗职工再就业的优惠政策。

鼓励和支持失地农民发挥其农业生产技能，承包经营农业园区、基地等，继续从事种养业，发展农产品加工业，解决生活出路问题。

２．构筑养老保障线养老问题历来是人们关注的焦点，尤其是当土地被征用后，建立适合失地农民的养老保障体系更加重要。

一是要完善养老保险基金筹集机制。

按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，引导失地农民参加社会基本养老保险。

二是要完善养老保险基金监管机制。

对所征缴的失地农民养老保险基金，设立专门机构，实行专户储存和管理，确保失地农民保障资金规范化管理、安全运行和实现保值增值。

三是要完善养老保险基金统发机制。

基金主要用于充实基本养老保障制度中基本保险部分和补贴农民职业技能培训费用。

对农村被征地人员在按一定标准缴纳一定年限的养老保险费后，参照城镇职工养老保险的办法享受养老保险待遇，使被征地人员在年老时有稳定的基本生活费。

３．构筑生存保障线最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。

一是对６０岁以上或没有达到城市低保标准的失地农民，全部进入城市低保，享受与城市居民同等的最低生活保障，让失地农民中的困难户直接进入城镇居民的低保体系。

二是在保证失地困难群众有饭吃、有衣穿的同时，为失地农民统一规划建设安置房，实行集中安置，为失地农民提供住房保障。

４．构筑政策保障线征地补偿是征地问题的核心，也是征地制度改革的难点。

政府作为征地所有权的绝对拥有者，要坚持“以人为本”的工作理念，逐步建立既兴国又富民的配套政策。

一是在确认农民集体土地财产权利的基础上逐步提高补偿标准，改变用压低地价来降低城市建设成本的理念，切实保护农民的利益。

二是改变货币补偿方式。

对征地时年龄在１６周岁以下的失地农民，可实行一次性货币安置。

对征地时在劳动年龄段内并能参加城镇职工养老保险缴费达到１５年的失地农民，可帮助办理参加城镇职工基本养老保险；对不能满１５年的，可帮助参加农村养老保险。

对征地时年龄在６０周岁以上的失地农民可建立基本生活补助制度。

参考文献１．征地制度改革的初步设想．“征地制度改革研究”课题组．中国土地．２０００．４２．汤晓珂．浅析土地征用补偿法律制度．理论探讨．２００４．１－２３．张秦伟．建立我国新型土地征用制度的若干思考．国土资源科技管理．２００２．１９李求军／责任编辑。