3-《电力行业内部控制操作指南》解读
超越COSO中国内部控制规范体系探索
第34卷第6期会计与经济研究Vol. 34 No. 6 2020年11月Accounting and Economics Research Nov 2020超越COSO：中国内部控制规范体系探索白华，胡礼燕（暨南大学管理学院，广东广州 510632）摘 要：中国内部控制规范体系建设成就斐然，实现了从企业到行政事业单位的全覆盖，走出了一条从借鉴到创新的道路。
以COSO为代表的内部控制理论难以合理解释组织管理、内部控制和风险管理之间的关系，导致内部控制规范与风险管理规范并存，内部控制难以融入组织管理，从而造成内部控制建设流于形式。
因此，有必要从管控融合视角，统筹协调内部控制、风险管理、公司治理、财务管理和管理会计规范，建立适应国家信息化发展战略需要的新时代内部控制规范体系，实现内部控制规范体系的整体创新。
关键词：内部控制规范体系；COSO；管控融合；数字化中图分类号： F272 文献标识码： A 文章编号： 1009−6701（2020）06−0011−21DOI:10.16314/ki.31-2074/f.2020.06.002中国会计领域改革开放取得的标志性成就之一是借鉴具有国际影响力的美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（COSO）报告，建立具有中国特色的内部控制规范体系。
从行业性到全国性、从会计控制到全面控制、从内部控制到风险管理、从企业到行政事业单位、从大中企业到小企业，一系列内部控制标准的出台，表明中国内部控制规范体系建设走出了一条从借鉴到创新的道路。
一直以来，理论界、实务界和监管部门反复论证内部控制的本质与边界（阎达五和杨有红，2001；刘明辉和张宜霞，2002；谢志华，2009；杨雄胜，2011），不断探寻内部控制的内在机理、运行机制、实施路径和作用效果（阎达五和宁建波，2000；杨有红和李宇立，2011；方红星和陈作华，2015；池国华等，2016；林斌等，2016；屈依娜和陈汉文，2018）。
电力企业内部控制管理
• 某电力企业内控制度不完善，存在诸多漏洞。这导致企 业在一些关键业务环节无法实施有效控制，增加了企业 运营风险。
员工意识薄弱
风险管理不到位
• 企业员工对内部控制的重要性认识不足，执行内控制度 不严格。部分员工甚至利用内控漏洞进行违规操作，给 企业带来严重损失。
案例总结与教训
通过对比两个案例，我们可 以发现电力企业内部控制的 成功与失效很大程度上取决 于内控制度的完备性、风险 管理的有效性以及员工意识 的高低。为了实现有效的内 部控制，电力企业应该
提高经营效率
内部控制通过规范业务流程，提高企 业内部协作效率，从而提升整体经营 效率。
内部控制的基本原则
全面性原则
制衡性原则
内部控制应贯穿企业所有业务环节和部门 ，覆盖全体员工，确保全面、系统、完整 地实施控制。
适应性原则
内部控制应在企业内部形成科学合理的权 责分配和制衡机制，确保各部门、岗位之 间相互监督、制约。
信息化程度提高
随着信息技术的发展，电力企业内部控制的信息化程度也在 逐步提高。许多企业引入了内部控制信息系统，实现了流程 自动化、数据集成和实时监控，提高了内部控制的效率和准 确性。
电力企业内部控制存在的问题
01
内部控制意识不强
部分电力企业员工对内部控制的重要性认识不足，缺乏主动参与和积极
执行的意识。这可能导致内部控制措施在实际执行中偏离预期，难以发
更新与调整
随着企业发展和市场环境的变化，内部控制制度也需要不断进行更新和调整，以 适应新的需求和挑战。
提高内部控制意识
培训与教育
电力企业应加强对员工的内部控制培训 和教育，提高员工对内部控制的认识和 重视程度。
VS
企业文化
电网公司 财务内部控制操作指南书
1 引言1.1 目的为了规范公司的采购行为，加强采购环节管理工作、优化购电结构，便于合理控制物资采购成本、保障工程质量和建设工期、降低库存、加快资金周转，提高成本管理水平，最终实现“效率高、质量优、库存小、成本低”的采购目标，制定本操作指南。
1.2 范围本操作指南适用于国网公司总部及各网省公司的购电及物资采购相关工作。
1.3 相关规章制度1.3.1国网公司总部相关制度∙国家电网法[2006] 571号《国家电网合同管理办法》∙国家电网财[2006] 902号《关于完善差别电价政策意见的通知》∙《国家电网公司财务集约化管理实施方案》（该文档暂无文号，后期会编制文号）1.3.2 网省公司相关制度（各网省公司自行添加）1.4 术语和定义下列术语和定义适用于本操作指南：1.4.1 物资采购指公司外购物资并支付价款的行为。
1.4.2 购电费指电网省公司为了销售而向外单位购入有功电量支付的电费（包括实行两部制电价的容量电费），包括向独立发电企业和和向其他电网经营企业购入电量，按规定或约定的价格支付的电费。
1.4.3 输电费指公司为输送、购入或备用电力而支付给流经电网经营（拥有）企业的过网费。
2 工作界面注释：网省公司与地市公司的工作界面划分，可根据实际情况进行相应的调整。
3 部门/岗位职责3.1 职责分工要求公司应当建立采购业务的岗位责任制，明确相关部门和岗位的职责、权限，确保办理采购业务的不相容岗位相互分离、制约和监督，公司采购业务的不相容岗位至少包括：3.1.1 请购与审批；3.1.2 供应商的选择与审批；3.1.3 采购合同协议的拟定、审核与审批；3.1.4 采购、验收与相关记录；3.1.5 付款的申请、审批与执行。
3.2 国网公司总部财务部职责3.2.1 负责公司系统采购财务管理，筹措采购资金，并对资金使用情况进行监控；3.2.2 负责复核集中采购付款流转的凭据，根据合法有效凭证及完备的验收手续，及时支付货款，参与采购招投标工作；3.2.3 负责制订购电费管理办法；编制下达购电费预算；根据电价政策确定购入电力电量的价格，及时、准确做好购电费结算，保证购电费支付；开展购电成本分析，组织相关部门研究制定降低购电成本的措施；3.2.4 负责监督执行各上网电价政策；3.2.5 负责跨省网际间跨省购电费的结算、核算工作；3.2.6 负责协调网间购售电等财务方面的关系；3.2.7 严格执行电价政策，做好购电费结算和核算工作；3.2.8 合理调度资金，保证购电费支付；3.2.9 分析购电成本变动情况，提出降低购电成本的措施。
电网公司财务内部控制操作指南书
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财政部关于印发《电力行业内部控制操作指南》的通知
1 / 1 财政部关于印发《电力行业内部控制操作指南》的通知
【法规类别】电力工业管理
【发文字号】财会[2014]31号
【发布部门】财政部
【发布日期】2014.12.23
【实施日期】2014.12.23
【时效性】现行有效
【效力级别】部门规范性文件
财政部关于印发《电力行业内部控制操作指南》的通知
（财会〔2014〕31号）
中共中央直属机关事务管理局，国家机关事务管理局，解放军总后勤部，武警部队后勤部，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，有关企业：
为推动电力行业企业有效实施企业内部控制规范体系，进一步提升电力企业经营管理水平和风险防范能力，根据国家有关法律法规、《企业内部控制基本规范》（财会。
第三章 我国内部控制及风险管理的规范历程
案例分析题：A公司的内部控制体系实施方案
从内部控制理论和方法角度，指出 A 公司经理层提交的基本规范实施 方案各要点中的不当之处，并简要说明理由。
案例分析题：A公司的内部控制体系实施方案
2008 年 5 月 22 日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布《企业内部控制基本规范》(以下简称基 本规范)，自 2009 年 7 月 1 日起在上市公司范围内施行。2008 年 6 月，A 公司(上市公司)召开董事会，研究贯彻执行基 本规范事宜。会议责成 A 公司经理层根据基本规 范中关于建立与实施内部控制的五项原则，抓紧拟订本公司实施基本 规范的工作方案，报董事会批准后执行。2008 年 8 月，A 公司经理层提交了基本规范实施方案，其要点如下 ： (1)明确控制目标，本公司实施内部控制的目标，是保证经营管理合法合规、资产安全完整、财务报告真实可靠，确保聘 请会计师事务所进行内部控制审计后获得标准无保留审计 意见。 (2)优化内部环境，严格按照《公司法》建立规范的公司治理结构，明确董事会、经理层、监事会在决策、执行、监督等 方面的职责权限。为此，建议在董事会下增设审计委员会 ，由总会计师兼任委员会主任;同时，成立本公司内部控制领 导小组，由总会计师兼任组长，全权负责本公司内部控制的建设健全和有效实施;在完善公司人力资源政策方面，以业 务能力作为选人、用人的决定性标准，培养一支能力过硬的职工队伍。 (3)开展风险评估。紧密围绕设定的控制目标，全面系统持 续地收集相关信息，结合本公司实际情况，及时进行风险评 估。考虑到外部风险的复杂性和多变性，加之本公司风险分 析力量不足，拟对外部风险忽略不计，重点识别和分析内 部风险，根据定性分析结果，主要采取风险规避策略应对风险 。 (4)严格控制活动，综合运用手工控制与自动控制、预防性 控制与发现性控制相结合的方法，采用相应的控制措施。将 风险控制在可承受范围之内。同时，强化绩效考评控制，将全体员工实施内部控制的情况作为绩效考评的参考指标。 (5)加强信息沟通，建立信息与沟通制度。明确内部控制相关 信息的收集、处理和传递程序，确保信息及时沟通。充分 发 挥信息技术在信息与沟通中的作用。只要将单一的会计电算化向全面 ERP 管理系统转化，将控制流程“固化”在信 息系统之中，就能杜绝错误和舞弊现象发生。 (6)强化内部监督。研究制定内部控制监督制度，规范内部监 督的程序、方法和要求。突出内部监督重点。主要将与财 务 会计工作密切相关的业务环节和控制流程纳入监督范围。增强监督检查的针对性，把开展专项监督摆在首要位置。 重点监督内部控制的运行缺陷，提高内部控制的执行力。为了协调好内部监督与外部审计的关系，建议聘请与本公司合 作关系较好的某会计师事务所为建立健全内部控制提供智力支持和咨询服务。并聘请该事务所开展内部控制审计。
电力行业内部控制操作手册
电力行业内部操纵操作指南2014年12月前言为推动电力行业企业有效实施企业内部操纵规范体系，切实提升电力企业经营治理水平和风险管控能力，促进我国电力事业科学健康进展，特制定《电力行业内部操纵操作指南》（以下简称《指南》）。
《指南》依据国家有关法律法规、《企业内部操纵差不多规范》（财会〔2008〕7 号）及《企业内部操纵应用指引第 1 号——组织架构》等 18项应用指引、《企业内部操纵评价指引》和《企业内部操纵审计指引》等相关规定编制而成。
在对我国电力行业历史沿革、进展趋势、产业特点和治理现状等作深入分析的基础上，《指南》科学规划了电力企业内部操纵体系建设路线图及实施方案。
在总结发电、输配电、变电、电力建设、电力设计和其他电力辅助产业等全产业链治理经验的基础上，《指南》系统提出了建立以内部操纵环境建设为基础，以风险治理操纵为导向，以操纵活动为手段，以信息与沟通为桥梁，以内部监督为促进的闭环运行的电力企业内部操纵体系。
《指南》包括七章，分不为：第一章：电力行业差不多情况与内部操纵建设背景。
第一章介绍了电力行业差不多情况以及电力进展趋势，简述电力行业内部操纵的建设背景。
第二章：内部操纵体系建设与运行。
在对电力行业深入分析的基础上，第二章科学规划了电力行业内部操纵体系建设路线图与建设时期。
电力行业内部操纵体系建设将遵循由财务报告内部操纵向全面内部操纵进展的路径，包括内部操纵体系建设、内部操纵评价与审计、内部操纵体系持续改进与优化三方面的内容。
第三章：内部环境。
第三章结合电力行业面临的内外部阻碍因素以及电力行业特点，分析了电力企业在组织架构、进展战略、人力资源、社会责任、企业文化、反舞弊治理等内部操纵环境建设中应关注的要点及治理措施。
第四章：风险评估。
第四章介绍了风险评估的概念、程序与方法。
电力企业应从目标识不动身，在内部和外部两个层面，通过建立基础、目标设置与分解、风险识不、风险分析、风险评价及风险应对等程序，综合运用定性与定量的方法，全面评估风险，为风险治理提供依据。
矿产
矿产资源开发利用方案编写内容要求及审查大纲
矿产资源开发利用方案编写内容要求及《矿产资源开发利用方案》审查大纲一、概述
㈠矿区位置、隶属关系和企业性质。
如为改扩建矿山, 应说明矿山现状、
特点及存在的主要问题。
㈡编制依据
(1简述项目前期工作进展情况及与有关方面对项目的意向性协议情况。
(2 列出开发利用方案编制所依据的主要基础性资料的名称。
如经储量管理部门认定的矿区地质勘探报告、选矿试验报告、加工利用试验报告、工程地质初评资料、矿区水文资料和供水资料等。
对改、扩建矿山应有生产实际资料, 如矿山总平面现状图、矿床开拓系统图、采场现状图和主要采选设备清单等。
二、矿产品需求现状和预测
㈠该矿产在国内需求情况和市场供应情况
1、矿产品现状及加工利用趋向。
2、国内近、远期的需求量及主要销向预测。
㈡产品价格分析
1、国内矿产品价格现状。
2、矿产品价格稳定性及变化趋势。
三、矿产资源概况
㈠矿区总体概况
1、矿区总体规划情况。
2、矿区矿产资源概况。
3、该设计与矿区总体开发的关系。
㈡该设计项目的资源概况
1、矿床地质及构造特征。
2、矿床开采技术条件及水文地质条件。
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内控信息化建设
• 固化 • 标准化
第三章 内部环境
• 组织架构 • 发展战略 • 人力资源 • 社会责任 • 企业文化 • 反舞弊管理
组织架构
• 组织机构设置是否科学及权力集中程度 • 岗位与职责匹配 • 组织机构运行情况顺畅、管理规范 • 组织机构变化的适应性
人力资源
• 人力资源政策和程序 • 人员招聘和退出 • 员工培训 • 绩效考核 • 薪酬管理
• 评价对象 • 评价的原则 • 评价的组织形式和职责安排 • 评价内容 • 评价方法 • 评价程序 • 缺陷认定 • 评价报告
华电国际的内控评价体系----总部
组织架构 • 投资管理 • 筹资管理 • 关联方及关联交易管理 • 担保管理 • 合并报表编制管理 • 信息披露管理 • 全面预算管理 • 合同管理
工程项目
• 立项审批 概算编制及审查 物资招标 • 投资计划编制及审批 • 基建项目合同签订 • 物资现场管理 • 在建工程建设及费用支出 • 工程验收与结算 • 竣工决算 • 资产移交及有关利息资本化
采购业务
• 采购计划 Байду номын сангаас 采购申请 • 审批 • 采购 • 验收 • 付款 • 后评估
合同管理
内控体系文档
• 流程图 • 流程描述 • 控制矩阵 • 不相容职责表
评价：评价程序
• 制定评价工作方案 • 组成评价工作组 • 实施现场测试 • 认定控制缺陷 • 汇总评价结果 • 编制评价报告
持续改进与优化
• 记录内部控制缺陷 • 制定缺陷整改方案 • 完善企业制度体系 • 优化内部控制标准体系
《指南》框架介绍
• 《指南》属参考性文件 • 《指南》包括发电、输配电、变电、电力建设、 电力设计、其他电力辅助产业等 • 《指南》共分七章 • 第一章 内控建设背景 • 第二章 内控体系的建设和运行 • 第三至七章 按内控的五要素介绍
第一章 电力行业内控建设背景
• 两大电网企业、五大发电集团、电力建设、电力 设计、辅助电力企业作出了表率 • 众多典型 • 国家电网公司：全面整合前期内控建设成果 • 国电集团：以基建财务内控作为重点突破口 • 华能集团：重视风险管理和内部控制
《电力行业内部控制操作指南》解读
• 严贤波 • gsyxb@
主要内容
• 《指南》框架介绍 • 第一章 电力行业基本情况与内部控制建设背景 • 第二章 内部控制体系建设与运行 • 第三章 内部环境 • 第四章 风险评估 • 第五章 控制活动 • 第六章 信息与沟通 • 第七章 内部监督
反舞弊管理
• 建立反舞弊机制 • 反舞弊情况的信息沟通 • 舞弊风险评估
第四章 风险评估
• 信息收集 • 风险识别 • 风险分析 • 风险评估
电力行业主要风险
• 战略风险：电力体制改革风险、电力监管风险、 投资决策风险、行业风险 • 财务风险：流动性风险、预算控制风险、融资风 险、短期投资风险 • 市场风险：电煤价格波动风险、电力市场需求风 险 • 运营风险：安全生产风险、健康安全环境风险、 电能质量风险 • 法律风险：环保合规风险、公司制度合规风险、 合同风险、诉讼风险
第五章 控制活动
• 发电企业：电量管理、燃料管理、运行管理
• 电力企业通用：设备管理、安全管理、工程项目、 采购业务、资产管理、合同管理、全面预算、资 金管理、财务报告
业务流程管理的几个关键
• 控制目标 • 主要风险 • 管理业务流程 • 监督评价
燃料管理
• 计划 • 采购 • 运输 • 验收 • 存储 • 耗用 • 结算
• 合同调查 • 合同谈判 • 合同文本拟定 • 合同审批 • 合同签署 • 合同履行 • 合同变更 • 合同结算 • 合同登记
其他重要流程
• 全面预算 • 资产管理 • 资金管理 • 财务报告
第六章 信息与沟通
• 内部信息传递
• 信息系统
第七章 内部监督
• 日常监督 • 专项监督
内部控制评价
华电国际内控评价体系---各公司（2）
• 发电及供热（燃料、检修、发电企业销售、供热 企业销售） • 煤矿（煤矿安全及生产维护、煤矿建设项目、煤 炭销售、煤炭生产 成本） • 峰源的煤炭运销评价体系
华电国际内控体系与《指南》比较
• 在满足经营方面合规性目标、资产安全目标、财 务报告目标方面比《指南》更具体、更细化、更 符合企业实际，要求也更高。 • 在满足生产方面合规性目标、经营效率效果目标 方面，《指南》的要求只是原则性的，华电国际 现有的制度和做法也比较成熟，只是目前未纳入 内控评价体系进行评价
第二章 内控体系建设与运行
• 分为三个方面 • 内部控制体系建设 • 内部控制评价与审计 • 内部控制体系持续改进与优化
建设：组建内部控制组织体系
• 健全治理结构 • 成立专门机构 • 强化专业岗位 • 加强内控监督
建设：确定内控建设的范围
• 企业层面：按五要素梳理 • 业务层面：按业务流程 • 信息系统层面：信息系统建设与运行
Q
&
A
建设：开展风险评估
• 风险点 • 风险承受能力 • 风险管理策略
建设：-------• 识别业务关键控制环节 • 优化完善现行制度 • 建立内控标准体系
内部控制标准体系内容
• 1、内部控制体系建设的范围； • 2、内部控制体系建设的主体、职责分工、考核办 法； • 3、内部控制体系建设的长期、短期目标； • 4、内部控制体系建设具体内容； • 5、内部控制体系评价的要求； • 6、内部控制体系持续维护及监督的要求； • 7、内部控制系统报告具体内容； • 8、内部控制考核管理内容。
华电国际内控评价体系---各公司（1）
• 通用 • 内部环境（组织架构、人力资源、规章制度） • 风险评估 • 控制活动（货币资金、往来款、筹资、长期股权 投资、物资、成本费用、固定资产、招标、小型 基建、技改、薪酬、税务、政府补助、会计与财 务报告、关联方与关联交易、全面预算、合同、 基建项目） • 信息与沟通（信息系统、信息上报） • 内部监督（反舞弊、内部审计、内控评价）