关于广西农垦土地入股盘活资源的思考

关于广西农垦土地入股盘活资源的思考 法制概念上的“土地入股”，指的是土地权利人将土地使用权和投资者的投资共同投资组成一个公司或经济实体，入股各方再从营利中取得各自的报酬或收入。我国城镇国有土地的入股大致有这样几种形式：一是国家直接以国有土地入股，国家以分红的形式从经济上实现其所有权；二是通过出让方式取得的土地使用权与投资者入股进入房地产开发，双方对建成后的房屋或房屋销售收入进行分成，三是原来行政划拨的土地入股。 具体落实到广西农垦的国有土地，更多的对应第三种形式。因为广西农垦的土地主要集中在48个农场、2个事业单位和1个商业企业，这些单位共计2496759亩土地基本上是50年代农垦创建时由国家按政策划拨而来。目前一方面国家继续实行最严格的土地管理制度,一方面自治区在有保有压的政策许可范围内给了广西农垦以主人翁身份开发建设工业区等优惠政策,而且强调“土地入股”，至此，土地入股对于广西农垦进一步盘活国有土地资源具有更为重要的意义。笔者在学习土地法规之余想以此文阐发个人对此问题的点滴考虑。 一、农垦土地入股是广西加快工业化城镇化建设步伐提出的新要求 2004年，自治区政府陆兵主席在考察广西农垦时指出：“农垦要积极参与工业化、城镇化建设，通过土地入股发展二、三产业，搞工业化、城镇化，农垦要从盘活存量资产入手，从重点抓一产向重点抓二、三产转变，从土地资源向土地资本转变。”同年8月26日陆兵主席在自治区十届政府第21次常务会议上又明确提出“南宁市要用周边农林场的地，可通过土地入股的办法搞”，同年11月10日，自治区人民政府办公厅下发《关于印发广西壮族自治区充分利用国有农林场土地推进工业化城镇化建设工作方案的通知》（桂政办发[2004]195号），要求“农垦系统要积极参与工业化和城镇化建设，通过土地入股、租赁、合作等方式发展二、三产业。要充分发挥资源整合能力强，组织化、集约化、集团化程度高的优势，发展壮大产业化龙头企业，发挥辐射示范带动作用。要集中力量办好规划中的若干个现代化示范农场，建设好已经规划建设或通过招商引资，实现投资主体多元化的若干个工业集中区、城镇建设示范区，把农场场部所在地建设成为小城镇建设示范点，促进我区农业和农村经济发展。”学习领会自治区政府及自治区领导的指示精神，看来仅仅局限于以往单纯的土地出让、转让、征用、抵押、联合经营等常用处置方式已经不太适应时代发展和广西“三大战略、六大突破”的需要，不尽适应自治区党委关于“把广西农垦建设成为广西重要的新的经济增长点、增长极”的需要。积极探索垦区土地入股的方式已成为拓宽开发利用土地渠道的当务之急。 二、农垦土地入股现面临的主要问题 农垦土地是自治区人民政府授权农垦集团公司经营管理的土地，包含建设用地和农用地，关于建设用地和未利用地入股，目前尚有政策可依照或参照。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五章“建设用地”的“第二十九条”规定“ 国有土地有偿使用的方式包括：(三)国有土地使用权作价出资或者入股”；《新疆维吾尔自治区关于西部大开发土地使用和矿产资源优惠政策的实施意见》规定 :“建设项目使用城市规划区外国有未利用土地的,可以依法以最低价出让,也可以以土地作价入股”。《吉林省土地管理条例》规定：“以出让、作价出资或者入股方式取得国有土地使用权的，可以依法转让、出租、抵押和作价出资或者入股”。 而对于国有农用地，可否作价入股，目前还找不到明确的政策依据，应该说，既未规定“可以入股”，也未明确“不可以入股”。当前广西农垦属于自治区政府“授权经营”范围的土地中，建设用地仅占15万亩，而农用地却占153万亩，几乎全部属划拨用地的性质。仅仅以建设用地入股，难以凸显垦区的土地资产价值；如以农用地入股，必须探索政府许可的新途径。同时，即使是“授权经营方式处置的”的建设用地，根据政策法规也不是直接可以入股的，而是要按照《关于印发国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见的通知》（国土资发[1999]433号）关于“土地使用权在使用年期内可依法作价出资（入股）”的规定，在其进一步办理了“作价出资（入股）方式处置”后，“土地使用权在使用年期内”才可以真正办理“依法转让、作价出资（入股）”的具体财务手续。表面上看，“授权经营方式处置”与“作价出资（入股）方式处置”似乎没有什么区别，其实是有所不同的。其不同之处在于以作价出资（入股）方式处置的，除了可以“作价出资（入股）”、“ 租赁或抵押外”，不管是否面向集团公司以外的单位或者个人，其土地使用权在使用年期内的“依法转让”，只要不改变土地用途，都不需补缴土地出让金，完全地享有“出让方式取得的土地使用权”所拥有的权利义务；而以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内的转让只能在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间进行，一旦向集团公司以外的单位、个人转让或改变用途，都应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。说通俗点，它还没能完全地享有“出让方式取得的土地使用权”所拥有的权利义务。因此从严格的法规制度的意义上来说，农垦“授权经营方式处置”的土地，要真正开发利用好，真正盘活、转变好，无庸讳言地需要更多的政策支持。 三、解决农垦土地入股问题的几点建议 广西农垦土地的最大特点是国有划拨土地。“国有”注定其必须遵守国家土地法规政策，“划拨”限制其使用权限、范围、方向，而“土地”所具有的与农村土地的共同属性，又为其提供了可以参照农村土地进行改革探索的可能。 （一）农垦土地入股对象不应局限于建设用地 诚如安徽小岗村率先揭起农村土地承包责任制的旗帜，农村集体“农用地入股”目前又走在了国有农用地改革的前面。继2001年北京市、温州市实行集体建设用地转让之后，在坚持“农地农用”的法律底线的前提下，由国务院允许农地使用权有偿流转试点的广东、浙江等省大胆进行了“农用地入股”的实践，上海、江苏、四川等省紧随其后，目前农民“以承包土地入股”“股份合作社”的消息已不再是什么新闻。普遍来讲，在开发型农业中，以生产项目为中心，吸收土地入股，公司扣除农业税、乡统筹、村提留等专项费用后，股份分红，可一次性兑现给农民股东。上海奉贤区以农民承包农用地入股为主要内容的“专业合作社”发展迅猛，现入股社员有2715户，带动农户8353户。“上海柘林绿都农业合作社”是一种新版“农场”，集中2200亩土地、425个农民，农民职工化。该社主营粮食、水果、蔬菜、花卉、农机、观光等，以家庭承包经营为基础、以土地股份合作为纽带，实行保底分配和效益分配相结合的酬劳方式，单是土地入股分红这一项每人每年就可增加收入约5000元。农村农用地入股的成功实践已经向世人昭示了一个契机：国有农用地同样有入股经营的必要性和可能性。 广西农垦拥有的农用地，占垦区全部土地面积的61%强，这些土地现在都承包给了职工家庭农场或租赁给场外人员耕种，虽有农垦大的农业生产计划安排，但仍以职工家庭为基本生产单位，生产方式有的还较落后。如果引入战略投资者（含有实力的种养专业机构、企业），引进更先进的耕作方式和管理方式，同时调整农业产业结构，农垦组织化程度高、土地规模连片、农场职工容易协调的优势将会得到更为明显的发挥。而引入战略投资者的最大资本就是垦区的农用地。垦区农用地应该同农村农用地一样进入土地管理深化改革的前列，与建设用地同时具备政府授权经营方式下“作价出资或入股”的特性。 （二）农垦土地入股的内容应改革成经营权、使用权并举 按现行政策法规，“土地使用权入股”有以下要项：1、必须成立一个新公司；2、将评估作价的土地使用权变更到新公司名下，计其股份；3、未办理“作价出资入股”方式的还要缴纳土地出让金；4、新公司失败或破产时，可以入股土地抵偿债务。笔者以为应该围绕土地入股这一点进行一些改革的探讨。 以农村集体土地（含农用地、建设用地）入股论之，是将土地的长期承包权变成长期股权，村民拥有股权，以股份分红体现集体和个人的利益。按照鲁宁《切不可突破“农地农用”的法律底线》的说法：“农地对农民只有承包经营权而非农业资本（财产权属）”（见《中国青年报》2002年2月1日）；以及国情专家胡鞍钢在2002年9月10日的国研网发表的题为《解决有效需求不足的体制原因》的文章，农民是“以土地经营权入股”，而不是土地使用权。借鉴农村土地入股的做法，农垦土地（含农用地、建设用地）入股为什么不可以进行“土地经营权入股”的尝试呢？“经营权入股”与“使用权入股”表面上看没有多大差别，其实是不同的。“经营权入股”只是将该地块的经营权或承包经营权折成股份，将土地在规定年期内交由合作方经营利用，使用权并未转让也不应转移到新企业名下。一旦合作企业破产，合作公司不得将入股的土地使用权抵偿债务，土地的使用管理权仍然应是原来的土地使用人。合作企业破产，只是宣告入股的经营权破灭了，原土地使用人重新确定新的经营权授予对象并决定土地的使用方向。这样的入股将排斥新公司对土地的转让、出租和抵押。 （三）农垦土地入股的方式和股份计算的改革 我国著名经济学家厉以宁认为：对农村来说，土地入股主要有两种形式：一是“公司加农户”的形式，即农民把土地承包经营权（论者也有人认为是使用权）入股给公司，由公司进行土地的统一规划利用，实行规模经营；另一种是农民自发组成经营实体，带有股份合作性质，大家以土地经营权入股，共享利益，共担风险，公司破产后，通过处理公司财产优先保证给予农民补偿。这两种入股方式意味着入股的股份内涵并不相同。前者可以理解成将土地折算为资产、资本入股；后者则可理解为仅仅将一定数量的土地资源加盟到集体中去，依据资源数量计算应得的报酬。依据现行政策法规对土地入股的规定，借鉴农村做法，建议政府允许农垦土地入股因地制宜采取两种策略： 1、对于经营效益好、竞争能力强、有开发前途、风险小的项目，规范处置以土地使用权作价出资或入股。根据国土资发[1999]433号文件，“授权经营”的垦区土地可以办理“土地使用权作价出资（入股）”。规范办理了这一方式的土地，入股不应交纳出让金或租金，而应采用常见的土地熟地价折股的方法，将一定年期的国有土地使用权评估作价，作为出资投入改制后的新设公司，允许该土地使用权由新设公司持有，可以依照土地管理法中关于出让土地使用权的规定由其实施转让、出租、抵押等处分行为。未办成“作价出资入股”方式的原划拨土地经批准作价入股的，应予减免或分期支付土地出让金。土地使用权作价出资形成的国家股股权，应由农垦集团有限责任公司统一持有，切实保障股权持有单位的股东地位，土地收益属于农垦集团。由于土地资产总额巨大，会大大改变企业产权结构，关键要防止企业效益降低，同时要注意调动其他股东的积极性。 2、对于竞争能力不强、开发前途不明、风险大的合作项目，应允许农垦进行以土地经营权入股的尝试。 采取这种入股方式，企业在利用土地后将不断投入改造，形成价值更大的资产，因此在作价折股时只能以其土地经营权的资源价值折入公司股本（比如2004年8月《湘西关于吉凤工业园招商引资的优惠政策措施》所规定的：工业项目土地入股按土地成本价计算股份；以区别于三产和其它项目土地入股按评估价计算股份）。为了保证企业改制土地资产处置的完整性和一致性，建议采用农用地“征地三费”的补偿标准或建设用地的土地出让金标准折算“以经营权入股”的土地股权股本，同时简化土地入股的相关手续，以求更多更快地盘活垦区的土地资源，更好地完成自治区领导交给的土地开发利用的各项任务。