论国际投资法的晚近发展

论国际投资法的晚近发展 余劲松 中国人民大学法学院 教授 自80年代后期以来，国际直接投资得以迅速发展，其发展速度已快于国际贸易。〔1〕随着世界投资的发展， 国际投资法近年来也发生了许多新的变化。深入分析国际投资法发展的特点和趋势，研究国际投资中出现的新的法律问题，对于进一步完善我国外资法、加强国际经济合作，具有重要意义。 一、晚近国际投资法发展的总体趋势 与80年代中期以前相比，晚近国际投资法发展的总体趋势是减少对外国投资的限制，加强对外资的保护，以促进外国直接投资的发展。从国内法看，近年来许多国家均修订了其外资法，扩大了对外国直接投资实行自由化的程度。据联合国统计，仅在1995年，变更投资制度的64个国家的112项规章中，就有106项是扩大自由化程度或促进外国直接投资的。〔2〕变化最大的有前苏联、东欧国家、拉美安第斯条约国等。 俄罗斯及中、东欧国家自90年代初就实行经济转轨，并制订和颁布了新的外资法，加强对外资的保护。〔3〕拉美安第斯条约国于1991 年通过了第291号决议，取代了其1987年的第220号决议，新的决议基本上放弃了关于外国投资的共同政策。〔4〕在国际层面上， 双边投资条约网正在不断扩大，在1996年6月已有的将近1160个条约中，约有2／3是在90年代缔结的，涉及到158个国家。〔5〕经合组织也着手制定了“多边投资协定”。世界银行发展委员会于1992年制订了《外国直接投资指南》，对外资准入、待遇、征收、争议解决等主要问题作出了规定，该指南虽没有法律拘束力，但它对关于外资的国际法的发展具有重要的影响。尤为重要的是，世界贸易组织达成的GATS、TRIMs协议和TRIPs协议已成为规范国际投资的重要文件，构成关于投资的国际法制的重要部分。 具体来说，国际投资法的发展变化主要表现在两个方面：放宽对外资进入的限制、强化对外资的保护。 （一）放宽对外资进入的限制 国家对外资进入进行管理，是国家主权原则的行使。因此，各国有权决定是否允许外资进入以及外资在何种条件下可以进入。在60—70年代，许多发展中国家为了维护本国主权和利益、保护本国民族工业，有目的的利用外资，较为强调对外资进入予以某些限制。到了80年代后期，这一限制已逐步放宽，这可以从以下两个方面看： 1.允许外资进入的行业或部门逐步开放。世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，对一些事关国家安全和国计民生的部门，均禁止或限制外资进入，以维护本国的主权和利益。当然，相对而言，发展中国家比发达国家对外资进入的行业限制更严些。但近年来，这一限制已逐步放宽。有些传统上由本国投资者独占或控制的领域，特别是服务部门，现在也面临着逐步开放的问题。世界贸易组织体制下的服务贸易总协定的达成对服务业的开放起了重要的推动作用。我国于1995年发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业目录》，在银行、保险、对外贸易和零售商业等行业均已有限制地对外开放。 2.允许外资进入的条件逐步放宽。〔6 〕这主要是指所谓的“履行要求”问题，即外资获准进入的条件之一是，必须履行某种特定义务。这主要包括当地成份要求、出口实绩要求、当地股权要求、外贸平衡要求等。〔7 〕许多发展中国家为了引导外资为本国经济发展作出积极贡献，在外资法中对此作了规定。这些要求一般体现在关于审批外资进入的积极标准之中。近年来有些国家修改甚至取消了这一要求。例如墨西哥1993年的新外资法就取消了对外国投资者施加的履行要求。〔8 〕俄罗斯及中、东欧国家均允许设立由外国公司全部拥有股权的子公司，而不再要求仅采取合营企业的形式。在国际层面上，世界贸易组织体制下的《与贸易有关的投资措施协议》已明确禁止与GATT国民待遇和禁止数量限制原则不符的某些限制性投资措施，包括某些履行要求方面的措施。 （二）加强对外资的保护 经过多年的实践，许多国家对外资在经济发展中的重要作用已有清醒的认识，因而对外资的法律保护也日趋加强。例如，俄罗斯及中、东欧国家的新外资法均对外资提供了有力的保护，包括保护外资不受国有化的影响，若在特殊情况下为了社会公共利益实行征收或国有化则予以补偿；保证外国投资者所取得的收益汇出国外等。 安第斯条约国第291号决议对资本和利润的汇出已未加限制，而留给各成员国自由决定。 同时，近年来国际上对外资实行国民待遇的呼声日高，有些发展中国家，如菲律宾、埃及、南美的一些国家，已给予外资以国民待遇。俄罗斯的外资法保证给予外国投资者与俄国人相同的财产权和投资权，排除差别待遇。在国际立法上，TRIMs协议将GATT 的国民待遇原则引入了与贸易有关的投资措施，GATT则要求在承担特定义务方面实行国民待遇，显然这比以前规定的国民待遇在范围上更广泛一些。 促使国际投资法发生上述变化的有多种因素，但其主要原因是债务危机的发生和关于外国直接投资对经济增长和发展的作用的认识发生了变化。战后至70年代，许多发展中国家政治上独立了，为保证其经济上独立，它们坚持经济主权原则，强调国家对外资的管理，对外国直接投资采取了较为谨慎的态度。但到了80年代以后，许多发展中国家债务缠身，经济发展缓慢，为摆脱这种困境，它们将利用外资的重点转向外国直接投资，因为它们已认识到，利用外国直接投资既可带进资金、技术和科学的管理经验，又不致于使国家承担债务，有利于促进本国经济的发展。这种经济状况，再加之来自发达国家的压力，使得发展中国家在法律上不得不作出某些让步和妥协，即减少对外资的限制并强化保护。与此同时，70年代高涨的争取建立国际经济新秩序的运动到了80年代中期以后也走入低谷。发达国家关于保护投资的主张在国际上得到了某种程度的反映。 从今后的发展趋势看，现有的关于国际投资的法律制度将会继续得以改进和发展。改善投资环境，加强对外资的保护，将仍是各国外资法努力的方向。在国际层面上，寻求建立一个综合性的关于外国直接投资的实体规范的多边框架或公约将是国际社会各成员努力的目标。关于外国直接投资领域应予处理的一些问题，如关于外资准入与经营的投资措施、待遇标准、与企业行为有关的问题、投资保护和争议解决等，现已由国家层次进入了国际层次，成为国际性讨论的实质性问题。但要使国际社会各成员对这些实质性问题达成共识，还有较长一段路要走。从战后几十年的实践来看，要使一项关于外国直接投资的法律制度被国际社会接受，就需要兼顾所有各方的利益，例如，既要考虑到发达国家关于保护投资的要求，也要考虑到发展中国家的发展问题，要在不同的利益之间保持平衡并带来共同的好处。 二、BOT的法律问题 国际投资的发展，在实践上产生了许多新的法律问题，需要我们进一步研究和探讨。BOT问题是其中的重要问题之一。 BOT（Build—Operate—Transfer）即建设、经营、转让，是80 年代以后在国际上兴起的一种新的投资合作方式。由于基础设施的不足会阻碍经济发展，而一些国家和地区亟待发展其基础设施但又面临资金短缺问题，于是就采用BOT方式促进政府和国际私营企业合作， 以加快基础设施和公用事业的建设。例如英法海底隧道、香港东区港九海底隧道等一批耗资巨大的项目，都是以BOT方式集资建设并投入运营的。 在我国，1995年和1996年国家计委已批准广西来宾电厂二期工程、湖南长沙电厂一期工程作为BOT试点项目。BOT的法律问题已受到人们关注。 （一）BOT的概念与特征 什么叫BOT？这是人们首先想要了解的问题。概括说来，BOT是指政府（通过契约）授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。〔9〕可见，BOT方式的主要特点是：（1 ）私营企业基于许可取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权；（2）在特许权期限内， 该私营企业负责特定项目的建设和经营并取得效益；（3）特许权期满后应无偿将设施移交给政府。这几个特征把BOT方式与一般合资、合作及工程承包区别开来。 （二）BOT特许协议问题 BOT项目通常会涉及一系列复杂的合同安排，如特许协议、 贷款协议、建设合同、经营管理合同、回购协议、股东协议等。其中最为重要的是政府与项目公司间的特许协议，它是BOT 项目合同安排中的基本合同或基石。然而，关于特许协议，还有一系列问题有待研究。首先从其内容来看，国际上目前尚无统一的标准特许协议，其内容通常视项目之不同而异。因此，为使我国BOT特许协议规范化， 可考虑制定标准文本，以规范当事各方之间的权利义务关系。 在理论上， 对特许协议的性质和效力在国际上还存在着争议。 若BOT特许协议是政府与外国投资者间订立的， 那么有关国际特许协议或国家契约所引起的一些法律问题在BOT方式中也会出现，例如， 这种协议是国内法性质还是国际法性质？协议应适用什么法律？政府改废协议的效力与责任如何等。若BOT特许协议不涉及到外国投资者， 那么这种协议属什么法律性质？是私法性质还是公法性质？我国学者间对此仍有争议，有的认为是民事合同，有的认为是行政合同。笔者认为，国际特许协议仍属国内法性质，将这种协议看作行政合同可能更为适当。因为这种协议的一方是政府，他方是私人投资者，协议的内容涉及到公共利益，合同通常要受公法支配，政府为了公共利益，可以变更合同。因而它与一般民事合同是有区别的。 （三）BOT项目融资问题 在BOT模式中，资金的来源主要有两种：股本和贷款。 股本主要是由项目公司的合营者或股东所投入的资本组成的。除股本外，项目公司通常还须通过贷款取得足够的资金，这种贷款是项目公司仅以项目自身收入和资产对外承担债务偿还责任的融资方式。 在BOT项目筹资中，最为重要的问题之一是项目的预期收益问题。对于投资者来说，他们通常希望有预期的投资回报，如每年用预期收益的一定比例作为投资回收金。对于贷款者来说，他们一般要求以项目的预期收益作担保并以项目的全部财产作抵押。 预期收益所涉及的一个重要问题是，项目经营者能否自行决定其商业政策，包括依市场需求确定价格。由于公用事业部门涉及到国计民生，政府通常会对价格予以管制。在确定BOT项目产品或服务的价格时，政府可以允许经营者依市场定价，让社会公众承担项目的成本费用，也可以限价，并对经营者或用户予以补贴。从我国目前的情况看，对BOT项目的产品或服务予以补贴不一定妥当，政府之所以采取BOT方式， 就是希望避免由政府补贴。因此应考虑允许经营者自行确定价格，但政府又必须有管制措施，如规定最高限价等。如确属应予补贴的，应只对用户发放补贴，而不是向经营者发放补贴。 为了确保预期收益，外国投资者或贷款者有时还要与政府有关部门或用户订立回购合同或销售合同，以通过这种长期合同保证用户使用该基础设施并按约定的标准付费，保证投资与贷款的回收。合同还应对定价规定相应的调节机制。在我国以前有关电力方面BOT项目的谈判中，外国投资者往往坚持要求我国政府保证一定比率的投资回报率。这就涉及到政府在何种条件下可提供保证、以及投资回报率究竟多少才合适等问题。一般来说，若是项目公司直接向用户收费的，政府不必提供保证；若项目产品是由政府收购的（如所建发电厂的电力进入国家电网），投资回报率的确定应结合项目的类型、投资大小、建设周期长短、风险大小及特许的期限来综合考虑。 有关BOT的法律问题还很多，如政府保证问题、建设、经营、 贷款等各种合同的法律问