河长制实施中领导责任实现面临的困境与对策

Ｆｒｏｎｔｉｅｒ前沿汇　选拔，优中选优。　成本效益的经济性。经济成本降低，显现了良好的社会效益和政治影　响。整个过程时间紧凑，压缩了找关系、找门路、拉选票的时间和空间　三、探索和完善　毋庸讳言，不论哪种选拔方式都有其适应性，“公开招聘”要取得成　功注意把握以下三个重点：　１．完善选拔程序　事先对招聘岗位做好分析，选取职工关注度高、有吸引力的岗位，这　更有利于形成充分竞争。要合理设置参与竞岗的资格条件，除非特殊的专　业要求，应适度放宽年龄、学历等资格条件，鼓励更多人员参与竞争，避免　

无竞争、弱竞争，解决好公选得不到公认的问题。　２．科学设立考场　竞争方式以多人、多层次推荐为主要特点，更适宜在具有一定知名度　的群体中开展。需要注意多渠道公开介绍竟岗者的基本情况，尤其是主要　工作业绩和关键时刻的表现，便于评委更充分地了解参选人，比选择优。　５．合理选配考官　为把群众意愿和组织把关有机结合起来，可第一轮在基层单位进行推　荐，基层组织从票数相比较多的人选中推荐参与下一轮竞争者。让干得好　的人参与竞争，保证竞争上来的人员是骨干人才。瞒＿　

河长制实施中领导责任实现面临的困境与对策　吴智雄福建农林大学公共管理学院／农村廉洁建设研究中心林伊琳宁德师范学院　本文系２０１７年度福建农林大学大学生创新Ｎ，Ｊ．ｋ￣Ｊｔｌ练计划项目：《国家生态文明试验区建设背景下流域治理的责任规制机制研究一一以福建　省“河长制”的实践探索为例》的阶段成果ｉ　

摘要：当下我国经济快速发展，社会生活Ｅｌ新月异的同时，不可避　免地带来了一系列的生态环境破坏。其中，我国河湖管理保护成为不　可忽视的问题。河道干涸、湖泊萎缩，水环境状况恶化，河湖功能退　化等，对保障水安全带来了严峻挑战。所以，本文以河长制实施中领导　责任机制治理为研究对象，重点从执行主体意识、制度本身、机制体　制层面等深入剖析河长制实践仍然面临的困境，并据此提出了相应的　对策建议，以期提升河长制实施的制度效能，从而使河长制真正实现　“长治”。　关键词：河长制领导责任治理　

古人云：“沧浪之水清兮，可以濯我缨；沧浪之水浊兮，可以濯我足。　近年来，我国水污染问题频现。温扑Ｉ市发现的“红河”，黄浦江上漂浮的千　头死猪，“沧浪之水”已无法再洗涤双足。中共十八大将河水污染问题列入　民生问题的头等大事。２００＂７年，为解决江苏省无锡市太湖水质恶化问题，　江苏省无锡市首创河长制。河长制即由各级党政主要负责人来担任“河　长”　“河长”承包河流的治理和保护，负责推进河湖系统保护和水生态环　境整体改善。“河长”是河流保护与管理的第一责任人，主要职责是督促下　一级河长和相关部门完成河流治理任务，协调和解决河流保护与管理的重　大问题。近年来，河长制实践也取得了一定成效，但在全面执行过程中，特　别是主体意识层面、制度层面、机制层面等仍然有不少问题需要化解。　一、河长制实施中领导责任实现面临的困境分析　在河长制实施过程，全国各地成效不一，有些河域，已是“沧浪之水清　兮”，有些河域，依旧“沧浪之水浊兮”，之所以存在这些问题，笔者认为：　或意识因素、或制度因素、或体制因素、或社会因素都与之息息相关。　１．意识因素：责任意识淡薄　长期以来，各级政府重经济轻环保，导致在河长制全面推行过程中，　有些河长职责、担责、履责上意识淡薄，抱着喊喊口号走走场的态度，既不　能明确职责范围，又不惧追责。因此在实际工作中，有些党政领导干部仍　然热衷于ＧＤＰ的提升、形象工程的打造，工作重心不在环保上，造成河长　制实施被打折扣，甚至束之高阁。　２．靠ｉ】度因素：尚未科学规范　基于各级政府的意识淡薄，加上各地河域河情迥异。目前，有些地方　河长制出现权责边界不够清晰、责任考评不够完善、自上而下责任分解模　Ｐ．２６　式不够合理等弊端。　（１）权责边界不够清晰　如今，随着执法环境日益复杂化，有权就有责，权力和责任之间愈来　愈密不可分。俗话说：‘‘上面干根线，下面一根针”、“各个部门的工作，只　要行政命令—下，最后都要压倒乡镇，各种指标接连压过来，使乡镇干部穷　于应对”，这是地方流域负责人对于上头要求治理指标最直接的旁白，权　小责重，“小马拉大车”的现象在河长制实施中也是存在的。在旁人看来无　比风光的负责人，其实头顶“千斤顶”。　（２）责任考评不够完善　由于河长制推行时间不长，责任考核制度推行时间不长，存在一系列　问题。对于责任考评定位不准，仍然保留传统的考评观念来指导责任考　核，在考评方式上脱离实际情况。表现在考评对象分类不科学，分类太多　容易“优秀”泛滥，分类太少，有失公平　还有考评结果存在“以评定级”，　在这种考核形势下，民众的意见变得至关重要，不排除有些负责人为了高　分通过考核，不惜收买人心，造成恶性竞争，导致责任考评只是形式化。　（３）自上而下的责任分解模式不够合理　各级组织为了达到河流治理指标，把任务和指标层层分配，落实到下　级部门以及个人，要求在固定期限内完成，然后根据完成情况给予适当的　奖惩。由于实施评价的方式是“一票否决”，即一旦其中一项任务未达标，　即视其全年成绩为不合格，取消表彰资格，所以各级组织实际上是在赌博　式的评价体系的压力下工作的。目标任务不合实际，过于虚高，导致下级基　层压力过大，如果责任追究，横竖也要挨一刀，严重的挫伤他们的工作积　极性和创造性。这种方式缺乏外部的责任分摊与参与治理。　５．体制层面：跨域协同较难　河流是跨流域的这时候会导致责任边界不清晰，各流域之间的交流　协调少，乃至各部门间、各区域间的协调也较少，同时河流又是流动的，一　旦有水污染事件发生，一定会涉及行政区之间的协调，在这种情况下就可　能产生矛盾。主要是涉及跨行政区划问题，因为流域管理是个典型的跨行　政主体的问题。但缺乏了相应的机构设置及适合管理流域的措施，缺乏一　个拥有齐全职能，同时又拥有足够权限的机构来统筹协调好各个行政区划　间的配合，因此当下现行机构的治理效能极为容易受到各种“掣肘”　这种　“碎片化”管理的制度加大了区域间协同治理的难度，同时拖延并加剧整　个水域环境的恶化。这种体制很大程度限定了政策执行过程中各个参与　者的权力互动，塑造了参与者的偏好和选择行为。　二、完善河长制实施中领导责任机制的策略思考　—Ｌ／　大以后，习总书记多次提到“把制度关进笼子里”，同时强调“增　强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”。当下，民生、环保已然是国　家政治领域中的核心工作。要从根本上推进河长制建设，并且保障领导责　任机制的有效落实，笔者认为策略如下：　１．强化领导责任意识　帮助领导干部树立责任意识，培养“河长”的责任意识。培养的重点　不在说教，而在管理。要建立一套完善的责任管理制度，清晰责任关系，明　确赏罚规则，并在流域治理工作的管理中一以贯之，才能使之到位。深化　领导干部的责任意识。用制度规定领导干部的职责。领导自我本身也要树　立知责、担责之心，努力做好本职工作。　同时，要不断提升领导履责能力，把提升领导干部依法履责能力作为　硬要求、硬标准。党政干部应自觉把熟练掌握法律知识作为履职尽责的硬　要求，把依法履责能力作为选带头人的硬标准。对不依法履责的领导干部　应严肃批评教育，给国家利益、社会公共利益和公民权益带来重大损失并　造成严重社会影响的，严格追究行政责任。　２．规范河长制责任制度　２００７年由江苏省首创的河长制实施的正是领导责任制。一河一策，具　有责任能力的“河长”在行使社会管理职能的过程中，针对所负责河流的　特性进行污染分析，制定出具体的水环境综合治理方案，积极主动地就自　己的行为向人民负责。当“河长”在管理过程中，有违法或者不当行使职权　行为时，就应依法承担法律责任，做到权力和责任二者的统一。河长制其　本质就是流域治理中的领导责任制。领导责任制是指河长对河流所担负的　责任。　（１）构建河长制的责任制度　各级党政主要负责人任“河长”，按照行政级别建立责任体系，河长制　明确规定每条河道按照县（区）、镇、街的行政划分，分段将责任直接落实　到最基层的行政领导，形成大小河长层层负责的管理体系。“河长”对所负　责河道的水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任，对牵头组　织所管河道综合整治方案负首要责任。　目前我国正在全面建立省、市、县、乡镇四级河长体系，建立健全以党　政领导负责制为核心的责任体系。其目的在于明确各级领导责任，分级负　责，区域联动。纵向上，形成责任链，各级环环相扣，一个环节出错，直接　影响上级。各级“河长”身上有责任，各级河水治理才有可能见成效。　（２）严格河长制的问责制度　河长制是水环境管理行政权力的严格问责　主要体现在负责人在所管　辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职　责，以致影响行政秩序和行政效率的进行内部监督和现任追究制度。领导　责任明确了不同层级之间责任的确立，避免“河长”们和具体执行部门职　责不清、权限不明，出现追究时互相推诿、互相扯皮的情况。只要是失职、　失责的领导，后果严重的，都应严肃追究。并且河长实行终身考核制度，要　求河长—上任，河长的工作内容、资料都会立档，对失职失责过分、产生严　重后果的河长进行追责问责。因此，在这种压力之下，“河长”们不得不带　头强力去执行。　（３）明确河长制的考评制度　河长制其本质是责任制。在以往的河流管理中，随着领导周期的变　化，对其考核评估就出现了困难，治理效率自然随之降低。而河长制在实　施过程中，强化对“河长”的考核问责。将“河长”的工作绩效纳入各级领　导考核的内容，并将考核评估的内容作为干部任用和奖惩的依据之一，建　立环境保护的行政问责终身制。评估报告经过党中央、国务院审定后向社　会公布，评估结果作为各省、自治区、直辖市党政领导班子综合考核评价　Ｆｒｏｎｔｉｅｒ前沿汇　的重要依据。对评估优秀的、生态文明建设工作成效突出的地区，给予通　报表扬，对评估考核等级不合格的地区进行通报批评并约谈党政主要负　责人。　可以说，责任制为河长制的实施提供的内在推动力和制度保障。以领　导责任制为本质的河长制，对明确行政首长的责任和规范行政首长的行为　有着重要现实意义。　５．完善河长制管理机制　（１）厘清河长制的边界管理机制　笔者认为一个民主成熟、法治发达的社会应该是权力和责任明确清　晰。所以横向、纵向上都应该匹配好各自的职权与职责，再加强不同部门间　的信息交流与合作，建立政府权力责任清单，政府各职能部门之间、上下　级之间的权责关系，对存在职能交叉的地方明确谁负主要责任，尽可能地　调高效率，避免职能交叉。这样既可以避免权力的滥用，也可以更好的追　责问责。　（２）建立健全河长制的激励机制　当下的体制尽管对“河长制”有一堆规范和要求，但都是外部性因素　推动的，并未能很好地使他们有持久的动力，这时激励性政策就显得尤为　重要　所以，我觉得有必要推行异地开发补偿。从而激发他们的积极性、　主动性和创造性。把绩效和薪酬紧紧捆绑在一起，使“河长　有去完成指　标的目标和动力；其次要健全问责监督机制。问责程序对于问责内容的实　现具有保障作用，其最核心的要求在于克服问责的随意性，问责与不问责、　问此责与彼责、此时问责与彼时间责的可选择性不是法治政府的形态。对　“为官不为”者不仅追究本人责任，同时追究其上级领导责任，问责力度大　小直接决定了党政干部的责任和担当的意识。解决措施在于建立政府执行　不力的正当问责程序。　（３）构建区域流域治理的协同机制　改变以往的“碎片化”治理模式需要有个协同治理与责任共担机制，　这就要求成立一个能够有权限进行跨流域、跨部门、跨区域治理的，职能　齐全的部门，无论产生了矛盾与否，都能来统筹好各个部门之间的关系，联　动好相关部门，配合好流域治理的相关工作，使各个流域、部门之间能够　合理的统筹协调，在一定程度上解决“碎片化　问题。　环保与民生环环相扣，治理河域，功在千秋利在当代，中国疆域广阔，　地跨南北，地理条件复杂多样，我们必须清醒的意识到，山清水秀是一个　巨大的工程，河长制在这个工程中，任重道远，它是源头的活水，我们期盼　在不久的将来，中华大地大江小河处处清如许。群■