关于国有企业发展的思考和建议

关于国有企业发展的思考和建议

摘要：国有企业是公有制基础，国有企业的活力是推动区域经济发展的关键所在。经过调研，笔者对国有企业的未来发展进行思考后提出：“谨慎态度，尽量不新设国企；区别对待，不同性质应分开；角色明晰，有所为有所不为；加强约束，控制风险求生存；整合提升，争取更上一层楼。”的具体建议。

关键词：国有企业；发展；思考

上世纪九十年代以来，国家启动了“一个确保，三个到位”的措施，住房、医疗、教育以及粮食、国企改革形成全国性浪潮。各级政府纷纷采取措施对一些效益不好但仍有潜力可挖掘的国有企业改制，通过产权制度改革，彻底打破“大锅饭”，进一步降低财政负担，达到提高国企效益和推进生产力发展。尔后，《国资法》等配套规章制度出台，各级政府国资机构的组建，国有企业管理朝着更规范、保值增值更有序的方向发展。今后，国有企业如何发展，笔者通过调研，提出以下的若干思考和建议。

一、谨慎态度，尽量不新设国企

上世纪九十年代初期，国家启动的分税制改革导致财力向中央政府集中，地方政府的财力相对薄弱；但事权改革与财权改革又不对应，地方政府承担的事权较多，但所拥有的财权较少，因此财政资金入不敷出。尽管许多地方政府属于“吃饭”财政，但急于通过投资拉动经济，一系列项目需要大量资金的投入，原本吃紧的财政负担更大。在这种情况下，一些地方政府纷纷组建政府性投资公司，以地方财政信用为担保，向各大银行特别是政策性银行贷款融资，所获得的资金大量用于建设。

从2007年底起，国家开始对地方性政府的债务进行摸底和清理，具体有：一是摸清地方性政府的债务；二是调查地方性政府的投资公司。在更深入的行动即将启动时，美国次贷危机引发了世界性金融危机，我国为了应对严峻的经济形势，中央政府新增1．18万亿元国债，目的是地方政府配套投资并吸引非公资本，扩大投资推进经济发展。因此，国家暂时放慢了对地方性政府投融资平台的清理工作，一些地方政府的投融资平台继续发挥作用，一些地方政府则抓紧组建政府性投资公司，以期吸引更多资金。

自2010年以后，国家对地方政府的投资公司的融资行为采取种种的限制。一些地方政府刚刚成立的投资公司，由于资本少、现金流少、效益低等原因，根本无法发挥融资作用，但成立毕竟要发挥作用，极个别投资公司利用政府领导高度重视的优势，把重点转向加强下属企业的内部管理。于是，原先政府部门向国有企业“松绑”下放的各项权力，被这些企业重新“拾”了起来，充当起下属企业与政府部门的二传手，如此中间环节造成企业效率下降。有鉴于此，建议地方政府面对新情况时，最好由原有企业发挥作用，对设立新国企的决策应采取十分谨慎的态度。

二、区别对待，不同性质应分开

国有企业有两种性质：公益性与经营性。不同性质，企业的管理方式不同。对待公益性企业，如城市公交，重点在以社会效益为主的基础上兼顾经济效益，在经济效益方面可允许有一定的政策性亏损。对待经营性企业，如长途客运以及未纳入城市公交的农村客运，这属于政府向全社会放开，可以通过市场进行充分竞争的客运，应采取与前者不同方式，重点追求经济效益，同时兼顾社会效益，在科学管理的基础上，通过企业综合实力的提高，进而提升企业的核心竞争力和社会影响力。

上个世纪，国内有不少地方在国企改革时一边倒，把不具备条件的自来水、公交改制为非公企业后带来一些麻烦，当需要发挥公益作用时，这些非公企业以种种理由不作为或作为不到位——如某县城公交企业以正月运力不足为由，向全社会公告春节期间城市公交车暂停营运，给百姓造成交通出行不便。又如某自来水企业拒绝为消防、园林和环卫供水，还拒绝履行政府要求代收城市污水处理费的职责，造成公共利益无法实现。因此，一些城市又走了回头路，即由财政出巨资回购这些公益性的企业。

如果把不同性质的企业混淆，难免有一些乱帐。以交通运输业为例，在城区需要完成客运枢纽、站点等硬件设施建设时，就戴上城市公交的公益性帽子，要求土地行政划拔、建设资金由政府财政全额投入的方式完成，这些设施建成后就资源共享，采取公益性企业与经营性企业共用方式提高效率。年底盘点时，有了效益就是经营性企业取得的，有了亏损就是公益性企业政策性造成的，要求政府财政给予补助。当不同性质的企业皆是国有独资企业时还好，无论赚与亏都是公家的；当一家是国有独资，另一家是非国有企业时，糊涂帐难免产生，让人滋生有套取政府财政资金的嫌疑。

三、角色明晰，有所为有所不为

按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号文）的精神，政府财政资金应有所为、有所不为，集中财力办大事，凡是资源配置能够通过市场手段完成的，政府财政资金必须退出，政府财政资金只是投入通过市场手段无法完成或关系到国计民生、国民经济和社会事业关键的基础性领域。在地方，如今政府部门直接作为项目业主的现象已经比较少，而是由国有企业负责，极大好处是一旦发生拖欠农民工工资、土地征拆、安全质量时，政府部门不会直接承受压力，可以裁判员开展工作。

国有企业在使用自筹资金投资时，必须与企业的主导行业有关。如果一时受多样化经营的影响，投资没有关联或关联度不大的陌生产业，一方面是分散了财力和人力资源，另一方面是外行做内行的事，极可能造成投资失败。在实践中，国有企业需要借助加强管理、通过“6?18”把科学技术转化为现实生产力，在降低成本、提高质量的基础上增加效益，在做好主导产业的基础上不断延伸产业链。国有企业投资只有严格遵守《国资法》的基础上，才能做大做强，提高企业市场竞争力和综合实力。

国有企业介入政府投资项目时，应视情况不同开展工作。主要体现在：一是承担项目业主时，如城市道路项目，在项目生成、前期、建设甚至融资领域开展全方位服务。二是作为代建单位时，如社会事业项目，类似“交钥匙工程”，重点在建设服务，应与业主以及主管

部门良好沟通的基础上发挥专业特长，让项目节省投资、缩短工期和保证质量安全。三是准业主时，即先是项目业主，如服务业项目，在一定投入后把项目“孵化”成熟后，再对外转让“出嫁”，由其他主体让整个项目发挥更大效益。

国有企业在投资时，应区别不同情况认准角色并达到科站位，属于自筹资金进行投资的，企业法人应在独立核算、风险自负的基础上承担责任。作为政府行为发挥作用的，必须反映了市场经济以契约为上和重合同的精神，国有企业应与政府之间有明确约定，如何种地位、何时介入、何时退出、何种收益等，对国有企业代替政府垫出的资金应有一定的说法。对于一些国有企业，既有运用自筹资金的投资行为，又有受政府委托发挥作用的，不能胡子眉毛一把抓，把两个帐混在一起算，最后把亏损归政府，把利益归企业。无论情况如何，国有企业必须“舍得”，即有所为有所不为。

四、加强约束，控制风险求生存

企业是经济发展的主力军，是纳税的最重要主体。为了企业发展，改革开放以来，政府部门已多次向企业放权。国有企业更是如此，经过历次放权后，国有企业在各方向已有了较大的自由权。对于较大的自由权，国有企业应当在竞争剧烈的市场经济中有了更大的灵活性，可以及时采取措施，积极应对变化了的情况，以创新管理和重视科技降低成本、提高效益，进一步推动生产力的发展。但是，国有企业不能滥用这种自由，造成诸如决策失误和投资浪费、人浮于事和效率低下、甚至奢侈铺张和贪污腐败现象，这些行为都会让国有企业向破产边缘发展。

国有企业应加强约束，引入风险控制。主要体现在：一是投资控制。在充分考虑到企业风险、社会风险等基础上，按照政府为国有企业确定的方向，在民主化科学化的轨道上作出正确决策。二是用人控制。国有企业通过改制特别是面向社会公开竞岗，在一阶段已达到人最精、效率最高的状态。随着国企的不断发展，一些国企领导者心软了，因人设岗照顾关系户，把一些素质低者招进来，甚至在提拔和评先评优时不讲原则，把机会给了个别本领不高、不想也不会做事者，这样打击了一大批肯做事、会做事、做成事者的积极性和创造性，国企人浮于事和吃“大锅饭”的局面又回来了。

廉洁控制是风险控制的重要内容。国有企业能否兴旺关键在于国有企业领导，国有企业领导应该带头执行党风廉政制，采取措施进行约束和规范，体现有：在“三公”即公款接待、公车配备、外出考察等方面需要采取措施进行控制，发生的费用应与企业不同时期的工作任务、发展方向、效益水平（包括社会效益）等相对应。在国有企业生产过程中，严格按照《招标投标法》和《政府采购法》及配套规定的精神，“公开、公正、公正和诚实信用”地加强企业内控并接受审计、监察等外部监督，降低工程、货物和服务的采购成本，从而实现提高企业效益和预防腐败。

五、整合提升，争取更上一层楼

尽量不新设国企不等于不设立国企，设立国企必须严格控制，就像党政机关对机构与编制数的控制一样，遵循“退一进一”原则，即撤销一个机构才能新设一个机构，退休一个人

才能新进一个人，新进者还必须有充分的理由，如“逢进必考”等。设立国企需谨慎，国企没有数量限制，但在设立国企时应考虑到能发挥什么作用，能否由其他国企特别是非公企业代，如果不能代替又是当地不可缺少、必须适应发展形势设立的，经过慎重考虑和履行相关批准程序后设立。新设立后配备人员，尽量通过现有国企存量调整，对新进人员必须严格把关，采取用人风险的评估和控制。

新设立的国企与原有的国企必须进行整合提升，不能在职责方面重复或矛盾，加大磨擦力。以资产和项目为平台，让新设的国企活力不断显现。采取注资、增资和资产和业务转移等手段，让企业的固定资产和流动资本增加，现金流明显加大，利税指标上一个台阶，企业综合实力变强，为今后的进一步发展打下良好基础。通过各种方式，不断地生成和储备符合国企发展方向的好项目和大项目，在依法依规的前提下推进项目前期，聚集土地、资金等生产要素，通过建设投入生产经营，发挥项目的效益。

新设立的国企在资产和项目良好运作的基础上，积极发挥融资投资作用，主要体现在：主动整合，使新设立的国企在发展经营方向上与国家出台的扶持政策相对接，积极争取国家相关部门特别是国家发改委的支持，通过发行企业债券，为更多项目的运作筹集大量的资金。在“资产——项目——资金”的不断循环中，新设立的国企的综合实力和核心竞争力不断得到提升，在建立健全现代企业管理制度的基础上，资产总量和结构、现金和税利指标进一步优化，在剧烈的市场竞争中灵活性、创造性和积极性得到迸发，“走出去”的区域发展战略进一步实施，努力在较短时间内取得规模效益并成为上市企业，以更大的融资为发展多作贡献。