民事抗诉程序的缺失与补救攻略

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民事抗诉程序的缺失与补救攻略

文／王燕2008年民事诉讼法修改后，再审启动的途径仍然

保留了当事人申请再审、法院院长依职权再审、检察机关的抗诉再审三种渠道，在畅通当事人申请再审的同时，明确了检察机关抗诉的事由与当事人申请再审一致。对于当事人申请再审的案件，除了民事诉讼法规定了审查程序，最高人民法院还作出了详细的司法解释，不符合申请条件的予以驳回。同时，民事诉讼法规定，人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。任何权力都要受到制约。没有制约的权力容易滋生腐败或被滥用，抗诉权也不例外。由于民事诉讼法对民事抗诉的立案审查和审理程序规定的仍然过于原则和笼统，又缺少相应的司法解释，在审判实践中的问题逐渐凸显出来，甚至给法院和检察院之间造成了一些不必要的摩擦，给审判工作带来了不利，也浪费了宝贵的司法资源。抗诉再审案件较高的维持率已经表明，对抗诉案件的立案审查亟待解决。笔者以司法实践中遇到的几个案例所反映的问题为引子，反思民事诉讼法对民事抗诉程序规定的缺失，试图寻求相应的补救措施。一、现行民事抗诉程序实施中的纠结案例案例一：原审原告建设银行某支行诉原审被告李某金融借款合同纠纷一案，李某向建行以房屋抵押贷款，履行过程中李某未正常还本付息，已构成违约。原审法院缺席判决：解除双方签订的个人借款合同；李某还本付息并支付逾期利息；建设银行对李某所有的房产享有优先受偿权。判决生效后，因案外人丛某向检察院申诉，检察院向法院抗诉认为，双方当事人在借款合同中约定了管辖法院，原审法院没有管辖权，应当将本案移送至有管辖权的法院依法再审。本案当事人并没有提出管辖权异议，而是案外人认为管辖错误，有违管辖权异议制度设立之本意。案例二：某农村信用合作社诉吴某借款合同纠纷案，生效判决于2004年12月15日作出，申诉人吴某于2008年7月10日才向检察机关申诉，其间并未向法院申请再审。检察院审查后认为原审送达程序不当，违反法律规定，剥夺了当事人的诉权，应当再审。本案反映当事人向检察院申诉的期限没有限制，检察机关提出抗诉的期限也没有法律规定，使法院的生效裁判长期处于不安定状态。案例三：甲公司是乙公司的股东之一，两公司是同一个法定代表人。甲公司起诉乙公司欠款纠纷，法院依据甲公司提供的往来凭证及乙公司的庭审自认，判决乙公司偿还甲公司欠款40万元。判决生效后，因乙公司的其他股东向检察院申诉，检察院抗诉认为，乙公司的自认侵害了其他股东的利益，应当予以再审。本案因案外人申诉的无序性，导致程序尴尬。案例四：甲公司诉乙公司买卖合同纠纷案，二审判决生效后，双方当事人已达成执行和解协议，并已按协议履行了一部分。检察机关抗诉再审，加深了当事人双方的矛盾对立，使本已缓和的关系再次激化。二、民事抗诉程序存在的缺陷民事抗诉案件的来源过于宽泛，有违诉权处分原则。修改后的民事诉讼法将检察院的抗诉作为启动再审程序的重要方式之一。只要检察院提出抗诉，法院就必须再审。在司法实践中，虽然大多数抗诉案件来源于当事人申诉，但因为法律并没有规定以当事人的申诉为必要条件，这就为检察院超越当事人的诉权实施不符合当事人利益的抗诉行为打开了缺口。当事人处分原则作为民事诉讼法的基本原则，已被各国立法和司

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①景汉朝﹑卢子娟：“论民事审判监督程序之重构”，载《法学研究》1999年第1期。

②杨彩芳：“民事抗诉工作存在的问题及应对方法”，载2009年4月1日《法治快报》。

法所普遍确认和采用，以体现意思自治和程序自由的法律价值，确保程序公正得以实现。案例一就是典型的例子。民事诉讼法第三十八条规定，人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。本案是缺席审理的，被告在法院公告送达后并没有提出管辖权异议，而向检察院提出管辖权异议的是案外人，显然有悖当事人处分原则。无论在哪个法院审理，再审将重复一遍公告送达的程序，判决结果都应该是这样的。此外，因抗诉提起再审而给当事人增加的诉讼成本可能大于因再审获得的利益，这种损失由谁承担应是在追求效率和效益的市场经济体制下必须考虑的问题。①案例四当事人本已达成和解协议并在履行过程中，抗诉再审并不一定能给当事人带来利益。建立民事抗诉程序的初衷是利用公权力监督法院民事案件的公正审理，维护双方当事人的合法权益。如果抗诉权滥用，必然导致抗诉权凌驾于法院审判权之上，影响法院裁判的安定性，同时给当事人增加诉讼成本。实践中，检察机关对于申诉案件不考虑诉讼标的物的经济价值和抗诉成本，一味强调当事人合法权益，忽视甚至无视对抗诉成本的控制，不必要地加大了抗诉成本，浪费了大量本已稀缺的司法资源，徒然增加了纳税人的负担。公平和正义本身就包含了对效率的追求，抗诉不仅要考虑法在分配方面的正义性，而且还必须考虑法在管理和分配方面的效益。对案外人申诉没有限制。最高人民法院《关于适用民事诉讼法审判监督程序若干问题的解释》第5条规定了案外人申请再审严格的条件：一是案外人是对原判决、裁定、调解书确定的执行标的物主张权利；二是无法提起新的诉讼解决争议的；三是在判决、裁定、调解书发生法律效力后两年内，或者自知道或应当知道利益被损害之日起3个月内申请再审。而法律没有规定案外人是否可以向检察院申诉，也没有限制案外人向检察院申诉，导致司法实践中大量案外人向检察机关申诉后提起抗诉的案件。案例一中案外人已通过另案诉讼确认了房屋的产权问题，本案银行对该房屋享有抵押权，仍然有优先受偿的权利。案外人申诉的原因实际是执行中的问题，不符合案外人申请再审的条件，不应再审。案例三中股东认为权利受到侵害，完全可以起诉对公司资产实施了侵权行为的有实际控制权的法定代表人，而提起再审后，案外人不是直接的权利义务主体，在诉讼中的地位难以确定，导致庭审程序的混乱。检察机关过多介入私权争议，造成当事人法律地位的不平等。民事纠纷是私法意义上的纠纷，是双方当事人基于平等地位而发生的利益对立之纷争。当事人诉讼地位平等是民事诉讼法的基本原则，也是民事诉讼程序公正的重要标准，它不允许任何一方享有更多的权利。民事纠纷因检察机关的介入，原有的诉讼平衡就会被打破。尤其是检察院为一方当事人调查取证。民事诉讼法规定了当事人对自己的主张不能提供证据加以证明，就应当承担举证不能的责任，承担不利的后果。也没有规定检察机关受理当事人申诉对民事案件的证据应当进行调查。有的当事人出于各种考虑，怠于履行或不履行举证责任，法院裁判生效后再向检察机关申诉，由检察机关调查取证后提出抗诉，检察机关实际上代替该当事人在原审诉讼后履行了举证责任，客观上使其免于承担举证不能的责任和败诉的风险。这对于另一方当事人显然是不公平的。甚至有的当事人利用检察院的抗诉提起再审后中止原判决的执行，达到拖延执行的目的。再如，检察机关向证人重新调查的证人证言与该证人在原审中当庭质证的证言前后矛盾，法院再审时如何采信证据呢？是否检察机关调查的证人证言更具真实性呢？盲目追求抗诉数量，忽视抗诉质量。再审是救济程序，民事抗诉是一种事后监督，但有的地方格外积极，上级检察机关将下级检察机关抗诉案件的受案量作为考核成绩的一大指标。抗诉案件的受案数直接与单位或部门的争先创优挂钩。发动检察干警四处寻找案源、与律师联系等各种“走出去请进来”的措施应运而生。因此，就有了不通过正常诉讼渠道上诉，而选择向检察机关申诉引起抗诉再审的现象。甚至有的案件还在二审中，检察机关由于没有认真审查一审判决是否生效，就向法院提出抗诉。有的基层检察院错误地认为，案件质量有上级法院把关，办得粗一点不要紧，甚至还认为检察机关抗诉没有风险，抗诉正确与否还有法院把关。这些错误的观念严重影响了民事抗诉案件的质量。②

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抗诉期间无法定时限要求，影响了生效裁判的稳定性。实践中，抗诉案件一般要经过两级检察机关的审查，从当事人申诉到检察机关提出抗诉，正常程序都要经过半年以上时间，到法院再审还要经过一些环节和程序。抗诉案件周期太长，效率不高。民事诉讼法规定当事人申请再审一般应在裁判生效后两年内提出，而没有对当事人向检察院申诉的期限作出规定，也没有对检察院受理申诉后提出抗诉的期限作出规定，检察院可以在案件生效后随时提起抗诉。从理论上讲，这个随时可以是10年以后，也可以是20年以后。这种随时提起抗诉，监督法院依法办案，纠正法院的错误裁判的方式，与我国“实事求是，有错必纠”的司法理念相吻合，与我国民事诉讼追求客观真实相一致。但是，综合考量各方面的因素，检察院无期限提出抗诉的权利产生各种弊端：首先，有损人民法院裁判的权威性和稳定性；其次，不利于维护民事关系的稳定性和其他交易相对人的期待预期；也不利于检察院及时有力地监督民事审判，提高办案效率。抗诉权力寻租现象。由于抗诉案件再审不需要交纳案件受理费，而当事人对一审裁判不服申请再审或因新证据决定再审的，应当缴纳再审案件受理费，当事人对上诉是否改判有不确定性的，往往选择不上诉而直接向检察机关申诉。检察院也乐于接受此类案件，这类案件的改判率或调解率比较高，对绩效考核比较有利。只要抗诉，法院就必须再审，而且不必交纳再审案件受理费。有的当事人将此视为一种对抗生效裁判的有效途径，只要不服终审裁判，也不论判决生效多长时间，就去设法要求抗诉，这就为抗诉权寻租提供了隐性市场。在司法实践中，有的当事人出于各种各样的考虑，在上诉期内不上诉，或者向法院申请再审被驳回后，转而求助于检察院抗诉提起再审，从而曲线突破法律的时效规定，造成法院裁判长期处于一种不确定状态，影响了法院的权威和裁判的既判力。虽然有的地方法院和检察院已达成共识，当事人向检察院申诉的期限应与向法院申请再审的一致，但在实际操作中，检察机关往往会以法律没有限制性规定而提出抗诉，造成法院和检察院工作中不必要的摩擦。三、对民事抗诉程序的补救攻略人民法院应当独立行使审判权，检察机关对法院审判的监督权也是法律赋予的，民事抗诉是一种法律监督，但是应当依法监督。民事诉讼法第一百八十九条规定，人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书。也就是说，检察机关认为需要抗诉的案件，只需制作抗诉书，无论其抗诉的理由是否符合再审立案的条件，由于没有规定对检察机关的抗诉是否进行审查，导致有抗诉必立案，立案后必须裁定再审。这虽对法院的审判工作起到了一定的监督作用，但如抗诉的理由不符合再审的立案条件而进入再审程序，监督不当，是对司法资源的严重浪费，徒增当事人的讼累，危及法律的既判力，削弱司法稳定性，也影响了司法和谐。抗诉权在行使过程中，应当谦抑审慎，避免对公民私权的过分干预。检察机关对民事诉讼的介入和监督应当适度地收敛和节制。通过民事立法设立各种制度和程序对民事抗诉权施加必要的限制条件，以最小的公权力行使成本来实现最大的社会效益，使公民权得以最有效的恢复和实现，将社会秩序的维护和发展的纠正成本降到最低。①笔者认为，从以下几个方面规范对民事抗诉案件的立案审查，是解决现行民事抗诉程序不足的有效手段之一。规范抗诉案件的来源。因为检察机关行使的是司法权，司法权是被动的国家权力。民事诉讼是私益之争，检察机关原则上不应主动提出抗诉。检察院主动依职权提出抗诉的案件应被限定在以下两类案件：一是危害国家利益或社会公共利益的；二是存在法官贪渎可能的。当事人有权依法处分自己的民事诉讼权利，如果当事人对法院生效的裁判不服，当事人自己应当主动提出申诉。当事人对法院的裁判没有异议，除非属于上述两种情形，否则，检察机关认为法院裁判确有错误而主动提出抗诉，有违当事人意思自治原则。另一方面，民事检察监督设立的目的是监督法院的审判权，防止徇私舞弊等司法腐败导致错误裁判，初查存在错误的生效民事裁判背后是否存在审判人员的违纪违法或职务犯罪等，也是实现监督的预设手段之一。因此，检察机关抗诉案件的主要来源应该是两个方面：一是当事人申诉；二是检察院的法纪检察。同一部法律对相同的问题的规定不应该有两种标准，如果案外人申诉，检察院抗诉的理由应符合案外人向法院申请再审的条件规定，不应作扩大解释。①李伟：“谦抑审慎视野内的民事抗诉权”，载2010年7月28日《人民法院报》第7版。