07流动儿童教育财政政策框架设计

２００７．１河北教育２０世纪８０年代以来，伴随着中国城市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流入城市。

由此而产生的流动儿童教育财政问题，即谁应为这些儿童支付教育费用的问题，已经成为当前人们十分关注的问题。

一、流动儿童的数量及发展趋势流动儿童的数量估算，从全国来看，据国家统计局有关资料显示，２００３年农村外出务工的劳动力已达１．１４亿，占农村劳动力的２３％，其中举家在外务工的劳动力２４３０万人，随同父母进入城市的６至１４岁义务教育阶段适龄儿童约有６４３万人。

另据国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联２０００年第五次全国人口普查结果推算：我国流动人口规模已超过１亿人，１８岁以下的流动儿童有１９８２万人，占全部流动人口的１９．３７％，其中河北省义务教育阶段进城务工就业农民子女入学学生总数为１０．７１万人。

需要说明的是，对流动儿童数量的统计还是缺乏一个精确的数字。

这是因为一方面流动人口数量规模大，流动性和不稳定性大；另一方面公安部没有对流动人口中１６周岁以下的少年儿童进行登记，因此各地都没有准确的数据。

这使教育行政部门无法准确判断流动少年儿童就学的需求量，在研究对策、调整学校布局时缺乏依据，为确保每个流动儿童都能接受义务教育带来了很大的困难。

而从发展趋势来看，进城务工人员的人数将会逐年递增，同样跟随父母进城的流动儿童也不例外，而他们所面临的教育问题也将会越发引起社会各界的高度关注。

二、流动儿童面临的教育财政问题教育财政是指国家各级政府为发展本国本地区教育事业而对用于教育的财力资源进行的一系列专门性的管理活动，主要包括发布有利于教育发展的财经政策、筹措并分配用于各级各类教育事业的经费、对教育机构的经费使用情况和经济活动进行监督等，其目的是提高教育资源的配置效果，增进教育投资的使用效率。

目前，流动儿童面临的教育财政问题主要体现在教育经费划拨方式的不合理上。

一方面，从中央政府的义务教育拨款来看，由于中央政府及省政府在计算义务教育拨款时，仅以“户籍人口”为统计口径，即仅统计拥有当地户籍并在当地常住的适龄儿童少年数，这样，当流动儿童少年脱离了户籍所在地后，一方面客观上减轻了流出地地方政府的义务教育财政负担；另一方面，其父母就业所在的流入地的义务教育也并不能得到中央流入地政府的相应财力支援，这种教育统计及拨款方式使流动儿童成为了义务教育的一个灰色地带。

同时，从地方政府的义务教育投入来看，由于农民工子女在农村交纳的教育附加费并没有根据农民工的就业流向在地区间转移，而城市政府从财政中划出的经费则专供辖区内拥有户籍的市民子女接受义务教育之用，并不包括进城务工的农民子女。

如此制度安排，使进入城市的大部分流动儿童的教育面临着没有教育投入的尴尬。

在这种情况下，贯彻落实“两为主”的政策精神，必然会增加流入地政府的财政负担，与地方利益直接发生冲突。

这个问题解决不好，会直接影响流动儿童能否与城里的孩子一视同仁地接受教育。

比如，即使政府在大力提倡降低公办学校门槛，取消借读费，但仍有不少公办学校想方设法向流动儿童收取借读费，就是一个很好的例证。

三、流动儿童教育财政问题的政策框架设计１．首先解决流动儿童的教育经费来源问题。

在现有的城乡二元管理体制下，由于进城务工人员子女的教育经费在他们的户口所在地，而流入地政府对流动儿童接受教育要承担额外的负担，因此积极性不高，故可以按照农民工户口所在地外出打工农民工的人口比例，将一部分教育资金收回中央或省级政府，设立教育基金，将这部分资金专门用于农民工了女接受义务教育。

教育资金以教育券的形式由中央或省级政府统一发行，可以规定不同的面值，农民工到达流入地以后，可以凭身份证明到当地财政部门领取，凭教育券农民工子女可以到当地的公办学校、农民工子弟学校就学，同时禁止流入地学校向农民工子女收取借读费。

２．引进政府采购制度。

流入地政府提供资金，向社会公开招标，建立农民工子弟学校，政府与承办单位签订合同，由政府提供学校的基本建设经费。

建成后，由学校向政府提供办学计划和财政预算，政府按照当地生均教育经费水平，对学校给予资金支持。

作为政府采购的承办方，学校有权自主使用资金，有权招聘和解雇教师，并负责教师进修和培训的义务。

除了要开设国家规定的课程外，有权设置针对社会需要的其他课程，并有选择教学方式、方法的自由。

家长和学生有挑选学校的自由；保证学校的教学质量，提高政府资金使用情况的透明度，提高财政资金的使用效率，政府必须对承办单位进行监督管理，学校的日常运作在严格的法律和管理限制下进行，以三年或者五年为一个周期对学校进行全面的评估。

如果承办单位没能履行合同，政府在合同履行过程中有单方面变更权、控制权、监督权和终止合同的权利。

同时，因政府采购所引起的争议按照行政争议的救济途径进行处理，当事人对财政部门做出的投诉处理或者处罚不服的，可以依法提出行政复议或者行政诉讼。

３．对现有民办农民工子弟学校进行审核评估，政府及其教育主管部门应对民工子弟学校办学资质提出明确的要求。

流动儿童教育财政政策框架设计○华中师范大学教育学院冯帮政策导航视点关注１４办学者为个人的，应当具有政治权力和完全民事行为能力；办学者为单位的，应当具有法人资格。

校长应当持有县级以上教育行政部门出具的任职资格（资历）证书和校长上岗证书，教师应当具有国家规定的教师资格证书，其他职工应具有相关部门颁发的岗位证书。

学校应基本符合中小学的办学条件，有必要的开办资金和保证日常教育教学运行的稳定经费来源，有独立、合法的财务管理。

民工子弟学校的收费项目和标准按办学成本核定后，报物价部门核准，向社会公布，收费必须出具合法票据，但不得以营利为目的。

对于不具备基本的教学条件的学校予以查封，将学生分流到各个公办学校，或者其他农民工子弟学校。

对于具备基本条件的学校根据当地生均教育经费水平提供资金支持。

（责任编辑李书卿）在实施“十一五”规划的开局之年，党中央、国务院转发了《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》。

全国“五五”普法规划，再次将青少年普法作为法制宣传教育的重点给予明确，要求“加强青少年法制宣传教育，着力培养法制观念”；要求“注重中小学生的法律启蒙和法律常识教育，培养自我保护意识，提高分辨是非的能力，养成守法习惯”；要求“加强预防青少年犯罪教育，加强对重点青少年群体的教育、管理和服务，实施‘为了明天’工程，通过教育和法制相结合，预防和减少未成年人违法犯罪”。

国家“五五”普法规划的指导思想、主要目标和工作原则是清晰可见的，但坚持求实创新、与时俱进地开展学生普法，新的切入点应当在哪？笔者认为，应当从基础做起，从养成青少年法治习惯做起。

只有社会、家庭、学校能够在预防青少年工作上前倾，在普法的基础上，紧紧抓住养成青少年法治习惯这个纲，纲举目张，从而建立和完善“三维”预防屏障，起到防火墙、警戒线的作用，那么《预防未成年人犯罪法》才能从基础上得到贯彻落实。

一是增强青少年的和谐意识。

一方面，要通过养成教育，引导青少年充分认识贯彻落实党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以及国家“五五”普法规划的现实意义和历史意义，使青少年从小就接受和谐教育，增强和谐意识，维护和谐的社会环境，积极为构建和谐社会和法治社会添砖加瓦；另一方面，要把贯彻党的十六届六中全会精神以及国家“五五”普法规划与青少年养成教育有机结合起来，做到以青少年学生为本，以养成法治习惯为教育目标，使青少年学生在和谐的社会、家庭、学校环境中逐步养成法治习惯。

二是总结“四五”普法经验，围绕养成青少年法治习惯，在学校“五五”普法针对性、实效性、主动性和创新性方面大做文章。

要检查学校法制教育工作存在的内容、形式、方法和管理与新形势不断变化的学生思想实际不相适应的问题。

如有些学校普法目标存在不分层次的“大一统”现象，缺乏具体性和操作性；有些学校法制教育老一套，缺乏创新意识，对学生缺乏吸引力；有的学校出现了学生违法犯罪问题，就忙于头痛医头，脚痛医脚，抓不到预防工作的根本。

所以，要有针对性地改进学校“五五”普法工作，使普法与养成青少年法治习惯有机结合起来。

三是要建立社会、家庭、学校三位一体的综合网络，形成合力。

社会、家庭、学校是养成青少年法治习惯的三个主要环节，要通过社会、家庭、学校的良性互动来达到重视和加强养成青少年法治习惯的目的。

首先要为未成年人的健康成长创造良好的社会环境。

要采取有效措施，加大社会综合治理力度，净化文化环境。

加强对互联网的管理，避免由网络文化场所中的一些不健康甚至有害的东西对未成年人思想产生的消极影响；要深入开展“扫黄打非”，加大保护未成年人合法权益的执法力度，形成齐抓共管的氛围。

其次是重视发挥家庭在养成孩子法治习惯中的作用。

家庭是孩子的第一所学校，家长是孩子的第一任老师，家长承担着对未成年人的启蒙重任。

据武汉团市委和武汉大学社会研究所联合推出的“青少年成长环境监测评估”调查结果表明，影响青少年成长的环境，家庭列第一位。

父母及家庭成员的言谈举止，道德法治观念及行为对孩子具有引导和示范效果。

因此，要求家长自身要做道德和法治方面的表率，同时更要养成孩子法治习惯。

再次是学校必须承担起养成学生法治习惯的主阵地、主课堂、主渠道的责任。

要做好“四抓”，即抓起始、抓平时、抓细节、抓总结。

要做好“四新”，即教育学生有新招、课堂教学有新意、课外活动有新内容、学校与社会和家庭教育结合有新路，从而构建“立交桥”式的养成教育网络。

要做到“三贴近”，即贴近实际、贴近生活、贴近青少年学生，按养成教育的规律办事，适应未成年人身心健康成长的特点和接受能力，深入浅出，寓教于乐，循序渐进。

还要做到“三多”，即多用鲜活通俗的语言、多用生动典型的事例，多用喜闻乐见的形式，多用疏导的方法、参与的方法、讨论的方法，增强养成教育的内吸力和感染力。

实现普法—习惯—和谐的良性循环，我们不可急于求成，更不可懈怠放松。

为了构建和谐社会和法治社会，我们必须从青少年养成教育做起。

（责任编辑李书卿）从青少年养成教育做起思想前沿○秦皇岛市教育局副局长秦寄翔视点关注１５２００７．１河北教育。