环境管理公众参与制度的成本收益分析

总体呈 现先 污染 ， 后治理 的特征 。 这一阶段 ， 的环保 意识 觉 人们 醒， 公民社会理论被 引入 我 国， 民间草根环保组织先后诞 生 ， 对 环境 违法 的舆论监督 、 举报 、 信访乃至诉讼增多 。 公众主要采用 亡羊补 牢式 的事后监 督参 与 ， 保护 自己的环境权益 。 三是 ２ ０世纪 ９ ０年代 中后期 至今 ，环境问题更加严 峻 ， 恶 性环境 事件 增多 。如水土 流失 、 地质灾 变 、 森林 砍尽 伐绝 、 资 水 源污染 与枯 竭 、 大气 污染等 。这一时期特 点是 ： 工业 化 、 城市 化 进程 引起 的环境纠纷总量增加 ，建设速度超过环保投入 速度 ， 群众对环保 的要求不 断提 高 ， 纠纷的复杂程度增加 。
例， 具有管理职责 的行政部 门就包括水利 、 卫生 、 环保 、 市政 、 渔 政 、 运等部 门， 航 同时要考虑跨省 、 上下游地 区协调的问题 。区 域环境规制 中出现政府失灵 的现象 ， 已非单 纯的公众参与所 能 解决的 。 从制度运行 成本 分析 ， 众参与环境管理所 支付的成本很 公 高 。以事后举报 、 投诉 、 诉讼为 主要特征 的公众参与 ， 要付 出时 间、 食宿 、 调查 取证 以及 进入各行 政程 序和司法 程序后 产生 的 费用支 出。 公众的上访 、 投诉 或行政 复议 ， 经常会遭遇行政机关 阶段 ， 恶性环境事 件增多 ， 过公众参 与制度解 决 问题 的 比例 的推诿或不作为 。环境诉讼则少人 问津 。 通 通过 以上分 析可见 ， 环境管 理公众参与制度 的净 收益小 于 在不断 降低 。 环境管理公众参与制度 的净收益下降 。 例如 ，９ ９ １９ 表现为制度非均衡的状态 ， 使得制度创新有 了充分条件 。 制 年 太湖治 理的 “ 零点 行动 ” 群众 ３ ， ０多天 内提供 了 ２ ０多个举 零 ， ０ 报线索 ， 上访数十 次。但不久 ， 湖企业又恢复 了污染排放 ， 沿 治 度经济学认 为 ：制度创新必须 同时具备 必要条件与充分条件 ， 理 的结 果与淮河如 出一辙 。根据 中国环境统计公报数据 显示 ， 即存在几种 可供选择 的制度安排 和制度结构 ， 该项制度在其 中 环境信访来信 总数 １９ ９ ６年 ６ ６ ， ２０ ７２ ８封 到 ０ ６年增加 １ 倍 ， ０ 达 的净收益非最大化 ， 通过制度创新 达到制度均衡 状态。 到 ６ ６１２封。 １ ２ 人员上访的批次不断增加。 问题 的解决 比例大 但 ３公 众参 与制度与政府监管制度 的比较。“ ． 公共 委托 理论 ” 幅下 降。２ ０ ０ ４年对信访 制度 的一项调查显 示 ， 民通过上访解 提 出了 由国家代 表 民众利 益 ， 使对 资源 环境 的公 共管 理职 公 行 决 问题 的比率只有千分之 二（ 李俊 ，０ ５ 。 ２０ ） 至于环境诉讼 ， 法院 责 。但 在环境权益的维护方 面， 政府 与公众 的利益取向存在差 受 理的案件 仅 占环境 纠纷数量 的 ３ ％左右（ 张兰 ，０ ０ 。 ２ １ ） 由于我 异 。 就对具体环境事件负有管理职责 的地方政府而言 ，地方政 “ 国司法未真正独立 ，公众 面对为地 方创造 Ｇ Ｐ的环境加 害企 府主要还是对上级负责 。 Ｄ 这样地方政府 的决策就不 能接受地 方 业， 自觉选择 了规避态度 。 公众通过检举 、 投诉等末端参 与的效 纳税人 、 公用产 品受益 者组成的地方人大代表 和社会团体 的参
【Байду номын сангаас中图分类号 】 ２５ Ｆ０
一
【 文献标识码】 Ａ
【 文章编号】 ０４ ２６ （０ １１—１５０ １ —７８２ １）２０６—２ ０
制度愈发体现 了其重要性 。人 们的环保意识觉醒 ， 通过舆论监
、
我 国环境 管 理公 众参 与 制度 的发 展过 程
举报 、 信访和诉讼 ， 维护 自己的环境权 益。根据原 国家环保 公 众参与环境管 理 ， 主要经历 了三个 阶段 。一是计 划经济 督 、 总局统计 ，这一 阶段我 国的环境纠纷事件稳定在每年 １ ０万件 时代 ， 工业发 展以及人们改造 自然的活动开始影 响环境 。 由于 左右 ， 体现 了公众参与制度的优越性。 当时我国缺乏与政治 国家相对立的 ， 公众参与赖 以生存 的市民 社会 。所 以就环境管理 而言 ， 公众 的参 与程度低 ， 保意识 不 环 三、 环境管理公众参与制度的非均衡阶段 强， 环保行为不足 。 Ｉ ） 度非均衡理论 一 制 二是 ２ ０世纪 ８ ０年代末 到 ９ ０年代 中后期 ，我 国经济发 展 所 谓制度 非均衡 ，就是人们 对现行 制度 的不 满意或 不满
【 收稿 日期 】 ０ １０— １ ２ １－３ ２ 【 作者简介 】阮洪（９７ ） ， 江台州人 ， １ ６一 ， 浙 男 无锡城 市职业技术学院讲师 ， 究方 向： 经济学、 研 制度 环境与可持续发展。
个层 面对公众参 与制度产 生不满 ， 在 的利 润开始 出现 ， 为 潜 成 制度创新 的动力与起点 。 随着制度供需矛盾 的突 出达到制度不 均衡状 态。公众参与制度 由于制 度供 给不足或不及 时 ， 产生 了 强烈 的制度需求 ， 括政府 、 业与公众 等利益 主体进 入博弈 包 企 状 态 ， 果制度创 新的预期 收益大 于预期成 本 ， 如 各利益 主体就 会支持 和倡导创新 ， 使得制度重 回均衡状态。 （ ） 管理公 众参 与制度的成本 收益分析 三 环境 １ ． 公众参与制度 的净收益 的下降。公众管理参与 的第三个
环境管理公众参与制度的成本收益分析
阮 洪
（ 无锡城市职业技 术学院 ， 江苏 无锡 ２ ４ ５ ） １ １３
【 摘 要】 文章从制度经济学的视角， 研究环境管理公众参与制度变迁的动力、 过程及条件， 分析制度从初始均衡
到 非均衡状 态的转变， 出公众参与制度创新 的路径。 指 【 键 词 】 环境 ； 关 制度 ； 公众参 与
（ 张曙光 ，９ ２ 。 １９ ） 一项制度是 否均衡 ， 决定 因素包括制度需求和 制度供给 。当制度供给适应制度需求时 ， 制度处于均衡状态 ； 反 ０ ２０ Ｏ万件 。因环境 问题 之， 当制度的供给与需求不 一致 时 ， 制度 处于非均衡状态 （ 卢现 以每年 ２ ％的速 度递增 ，０ ３年跃 升至 ５ 引发的群体性事件 每年快速递增 。第二 ， 国环境立法逐 步健 我 祥 ，０ ３ 。 ２０ ） 其他的环境 治理模 式迅速地 发展 ， 如政 府加强对 环境 的管 （ ） 二 以举报 、 信访 为核 心内容的公众参与 制度初始阶段 的 全 ， 制 ， 产者延伸责任 的实施 等。公众参与制度 的重要性相 对降 生 均 衡 状 态 从制度 的成 本收益分析 ， 众参与 的制度均衡 出现在第二 低。 公 从 内部 因素分 析 ， 这一 时期 全 民向钱看 ， 公众 自身参 与环 阶段 ， 一是公众参 与制度 的净 收益 大于零。 ０ ８ 年代末 ， 环境问题 境破坏 的事件增 加 ， 如贫 困地区为 了脱贫 ， 对矿 产资源 私采滥 开始爆 发 ， 挤压到公 众 的生 存空间 ， 众参与 环境管理 已成 了 公 对森林无序 砍伐 。２０ 年国家环保总局对全 国公众 环境意 ０２ 解决污染 的有效途径 。 国的环境立法也从污染控制 的政府管 挖 ， 我 识调查显示 ， 公众参 与总体程 度不高 ， 效果不 理想 ， 突出表现在 制型 向公众参与型转变 。二是公众参与 的净收益最大 。这一 阶 公众环境 素养较低 ， 境道德较 弱 ， 环 公众管 理参 与的效果 总体 段， 污染 的个 别的恶性 案件 出现 ， 较少演 变成大规 模 的公 共污 染事件 。而 由于法制 不健 全 ， 如 ， 者责任未明确 ， 例 生产 政府 的 下降。 由于 内外部矛盾 的作 用 ， 了制度的初始均衡状态 。各 动摇 处罚 、 扶持 与激励措施不 到位 。比较而 言 ， 环境管理 的公众参与
从外部 因素看 ， 环境的变化会使原来净收益最 大的制 外部 度安排 面临挑 战 ， 生制度 变革 的动机和需求 ， 产 出现制度 非均 衡 ； 内部 因素看 ， 何一种 制度安排 和制度结 构都会有 其 内 从 任 部矛盾 ， 一种制 度建立 的初期 ， 在 这些 矛盾不会 引起制度 的变 革 。随着矛盾 的不断升级 ， 人们对制度的不满 逐渐 积聚， 最终会 出现制度的非均衡状态。 （ ） 二 公众参与制度的外部环境与 内部因素的主要变化 从２ ０世纪 ９ ０年代中后期至今。公众参与制度的外部环境 及 内部因素发生 了变化。从外部环境看 ， 第一 ， 公共污染事件增 多。 根据 中国环境年鉴的统计显示 ，９ ８ 以后 ， １９ 年 我国环境纠纷
足， 意欲改变而 尚未 改变的状态 。出现不满意或不满 足的原 因 是现行 制度 安排和制 度结构 的净收益 小于另一 种可供选 择 的 制 度安排和 制度结构 ， 就是 出现了一个新 的盈利 机会 ， 时 也 这 就会产 生新 的潜在的制度需求 和制度供给 ， 并造成 潜在制度需 求大 于实际制度 需求 ， 潜在 制度供 给大于实 际制度供 给（ 张曙
光 ，９ ２ 。 １９ ）
二、 环境管理公众参与制度的均衡阶段
（ ） 度 均 衡 理 论 一 制
所谓“ 制度均衡 ” 是均衡思维与制度经济学结合 的产物 。 制 度均衡是一 种行为均衡 ， 就是人们对 既定 制度安排和制度结构 的一种 满足状 态或满 意状态 ，因而无 意也无力 改变现 行制度
果并不 理想 ， 事前 的参与做得更加不够 。 从 参与 的组 织方式看 ， 社会组 织包括环保 Ｎ Ｏ， 响力非 Ｇ 影 常有 限。２０ 年发布的《 ０６ 中国环保 民间组织状况蓝皮书》 显示 ， ７． ６１ ％的环保 民间组织没有 固定 的经费来源 。与近年环境事件 的数量上 升相 比 ， 环保 Ｎ Ｏ规模 、 Ｇ 资金 、 召力 以及对 环境决 号
与 和评 判 ， 也就不具备 代表 广大公众利 益 的性质 ， 而是 地方行 政长 官在满 足上级满 意的条件 下对 自身垄断 租金最大 化 的追 求 。” 公众参与制度 的完善 ， ② 有助于监 督政 府的行政行 为 ， 杜绝 其利益 的寻租空 间。 以政府 管制为基础的环境管理还存 在信息不对称 、 执法成 策 的 影 响 力 是 较 低 的 。“ 陆 的 Ｎ Ｏ并 没有 成 为 真正 的社 会 压 本 巨大等弱点 。 大 Ｇ 公众参与可分担政府对环境 的跟踪 、 监管职能 ， 力集 团 ， Ｇ Ｎ Ｏ的声音能否起到作用 ，还是要取决于政府想不想 降低政府环境执法 的成本 。 可见 ， 与政 府监 管制 度相 比较 ， 环境 听。” ① 管理 的公众参与制度有着其不可替代 的优势 。 但公众参 与制 度 公 众参与 的领域 ， 主要 集 中在 环评 方面 ， 体现 了参 与领域 创新 的成本较 高 ，虽然 制度 的潜 在需 求与实 际需 求能 达成一 的不平衡 。从环境法制 的主体分析 ， 公众的环境利益诉求 与政 致 ， 而制 度的潜在供 给却不 能变成 实际供给 ， 从而 出现 了制 度 府 的环境治理 是有差异 的 ， 这一 阶段我 国出台 的环 评法 、 水污 “ 欲意改变而又尚未改变状态” 的非均衡状态 （ 张曙光 ，９ ２ 。 １９ ） 染 防治法 、 大气 污染 防治 法 、 建设项 目环保管 理条件 等法律法 规， 都规定 了建设 项 目环境评价 的公 众参 与制度 。但环评 的公 众参 与通常形式单一 ，主要 采用问卷调查方式列 于报告书 中。 环评公 众参与往往是敷衍 了事走过场 ， 众参与的代表常有项 公 目组织 者确定。近年来 ， 环评造假导致 的环境事件接连发生 ， 如 安徽 、 江等地 的儿童血铅 超标事 件 ， 浙 紫金矿 业有毒废 水渗漏 事故 等 ， 背后都有环评造假 的影子 。 总体来看 ， 国环境立法赋 我 予 了公众参 与的实体权 利 ， 目前 除 了环评 ， 可 其他领域 公众参 与权利 缺乏参 与的机制和程序保 障。 国重 实体轻程序 的法律 我 实用 主义 ， 导致公众参与制度的净收益是非常小的 。 从 地方政府看 ， 有些地方政 府片面追求 Ｇ Ｐ增长 ， Ｄ 地方利 益 与企业利益捆 绑 ， 为防 止责任追 究影 响政 绩 ， 地方政 府不是 立 足于问题 的解决 ， 而是阻止公众参 与暴 露环境问题 。以紫金 矿业 事件为例 ， 企业 污染非 一 日形 成 ， 管职 能部 门采 用沉默 监 纵 容企业污染行 为 ， 对群众 的反 映不闻不 问 ， 这也使得 环境管 理 的公众参 与制度 收益下 降。