借鉴外国经验加强和改进我国政府智库工作

［收稿日期］2014－02－24［作者简介］黄亮宜（1947—
），男，江苏宿迁人，中共河南省委党校首席专家，河南省人民政府参事。

2014年5月第30卷
第5期
学习论坛TＲIBUNE OF STUDY
May 2014Vol.30
No.5
借鉴外国经验加强和改进我国政府智库工作
黄亮宜
（中共河南省委党校，河南郑州451000）
［摘
要］英、法、德三国某些城市政府充分发挥智库在政府决策事务中的作用，组织智库人员对政府行动方案
进行周密论证以使之具有超前性和可行性，发展相对独立的民间智库以保证向政府建言献策客观公正，利用智库的人脉资源提高政府决策的社会认可度，
积极引进外智而形成开放式的咨询工作网络。

借鉴上述做法，有助于我国各级政府加强和改进智库工作，实现政府决策科学化，也有助于推动政府简政放权、转变职能。

［关键词］发达国家智库；河南政府决策咨询；借鉴；建议［中图分类号］
D63［文献标志码］
A ［文章编号］
1003－7608（2014）05－0041－03中共中央十分重视智库工作，近年把智库发展提升到国家战略高度，
强调智库是国家软实力的重要组成部分，
随着形势的发展，智库的作用会越来越大。

应英国伯明翰市政府、法国罗宾逊市政府和德国JQ 国际交流组织的邀请，由笔者任负责人的河南省人民政府参事室代表团，于2013年12月赴上述国家，就“政府智库建设”
合作项目进行洽谈。

现代智库是现代决策体制的产物，
上述国家智库发达。

经这次与国外政府官员交流，我们认为他们的某些做法和有关经验，可为我国各级政府加强和改进智库工作提供借鉴和参考。

据此，从以下方面提出一些建议。

一、进一步发挥智库在政府决策事务中的作用，以此助推政府加快职能转变
伯明翰市是英国一个重要的大城市，该市政府自2012年开始实施一个关于改善生态的“绿色行动”。

当时为了制定该行动计划，
市政府吸引了各类智库人员特别是其中的环保专家深度参与，积极争取他们为政府提供决策服务。

其内容包括：提供相关问题的背景信息，帮助制定政策框架，论证直接解决问题的对策思路和具体措施，对中长期可能出现的危机提出预警，介绍可资借鉴的国际经验。

伯明翰市政府本身只有两人参与这一行动计划的制定，其中一名官员也是专家，另一名官员兼任某高校董事，
负责政府和高校之间的联络工作。

在交流中，该市政府有关负责人和其他人员一再强调，
在上述行动计划的制定过程中，政府的作用是重要的，但政府的作用又是有限的，并非处于主导地位，仅仅起到了穿针引线、
联系社会各咨询机构、对咨询力量进行整合、共同实现有关目标的作用；政府很清楚自己的知识、能力和作用有限，所以十分重视决策咨询，重视听取智库的意见。

据介绍，英国其他城市政府在制定重要的计划或方案时，
也大都依靠智库的智力服务，政府只派出一两名官员以“国家代表”
的身份参与。

政府在这方面的工作中主要是引导者、组织者，并未投入大量人力。

这也是英国许多地方的政府能够成为“有限政府”“小政府”
的一个原因。

从中国的情况看，政府职能转变已有多年，但迟迟未能完全到位。

党的十八届三中全会通过的有关决定，要求加快推进政府职能转变。

减少行政审批事项，是推进政府职能转变的一个重要切入点或突破口，这已成为人们的共识，
但又不能局限于此，还需要从更多的方面寻求转变政府职能的途径。

随着经济社会的进一步发展，智库在政府决策中发挥的作用必将越来越突出，促进政府职能转变应抓住这一机遇，顺应这一趋势。

目前我国正处于全面深化改革的时期，各级政府面临的问题不断出现，其中包括一些棘手问题。

这些问题的解决，不能仅靠政府自身的工作人员出主意、想办法，需要借鉴发达国家的上述做法，
借重各类智库的作用，由智库给予智力支持，提供决策参考。

这有助于减少政府决策
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失误，还能够使政府从某些具体的决策事务中解脱出来，简政放权，集中精力履行宏观调控等职能，从而加快其职能转变。

这可以认为是从决策层面转变政府职能的一个切入点。

二、组织智库人员对政府重要行动方案进行周密论证，力争使之同时具有超前性和可行性
经实地观察，以中国现行的标准来衡量，我们认为上述国家的环境保护工作做得很好。

尽管如此，这些国家仍在环保方面不断提出新的要求。

据介绍，英国政府规定，全国各地的二氧化碳排放量要逐步达到在现有状况下再减少40%的目标。

为了把伯明翰市建成一个环境良好的城市，市政府在确定和启动有关行动方案之前，首先通过多种形式，组织咨询机构以及公司、高校的人员，对预期达到的本市减少碳排放量的目标进行详细论证。

在论证过程中，对于实现低碳减排需要哪些单位合作、吸引哪些低碳企业进驻本地、在建筑物上安装节能的太阳能板由谁出资、发展绿色经济如何增加就业之类的具体问题，均谋虑甚详。

经各方面精心准备而形成的有关计划书中，不仅有发展绿色经济的政策框架图，而且显示出关乎具体实施的方法、步骤及大量数据。

为了研究在交通方面如何减少污染，市政府专门邀请国有和私有铁路部门、公共交通公司、高校和科研机构的专家共同开会商讨，并邀请知名专家审核有关细节设计。

制定上述方案的核心问题，是确定减少二氧化碳排放量的目标，伯明翰市政府把这一目标定为2027年减少碳排放量60%，这远远超过了英国政府提出的40%的目标。

该市政府官员对我们说，这是个有“野心”的奋斗目标，但它的提出经过了精细严密的论证，在合理的范围之内，是应该能够达到的。

伯明翰市政府的上述做法，也使我们颇受启发。

推进现代化建设，应当避免因循守旧，勇于打破常规、开拓创新，在某些方面制定较高的目标。

然而，如果目标定得过高，则缺乏可行性。

能否在这一问题上把握好分寸，关键在于能否对有关行动方案进行周密科学的论证。

近年，我国政府所出台的调控房价的方案，经实施未能尽如人意，这与当时未能全面充分论证不无关系。

有的省份新型农村社区建设从总体上看成效显著，但有的地方由于对社区建设目标缺乏周密论证，忽视资金投入、土地审批、产业支撑等因素，结果欲速则不达。

一般说来，越是基层，越容易忽视咨询工作，这种现状应当改变。

政府的公共政策涉及多数人的利益，出台应慎重，考虑要周全，尽可能避免留下后遗症。

在一个重要行动方案实施之前，政府需要较长时间进行充分酝酿，组织智库人员以全方位的视角，对有关问题进行周密深入的论证，以高质量、专业化的研究成果影响决策，防止“长官意志”和少数专家考虑欠周的意见左右决策过程，力争使有关方案适度超前、切实可行。

三、鼓励发展相对独立的民间智库，为保证其向政府建言献策客观公正创造条件
我们这次同上述国家政府官员洽谈的项目是“政府智库建设”，但据法国罗宾逊市政府第一常务副市长及其同事介绍，法国有170多家智库，其中政府智库甚少，大都是与政府联系密切而又独立于政府之外的民间智库。

这些民间智库中，综合性的智库少，专业性的智库多，其人员对各自专业领域中的问题进行研究，并向政府提供解决问题的政策建议，对政府决策有相当强的影响力。

罗宾逊市政府没有设立智库，习惯于向民间智库寻求咨询。

一般民众也不赞同地方政府设置智库，一是因为不愿因增设机构而加重纳税人负担；二是因为担心依附于政府的智库向政府提供咨询时，能否做到客观公正，可能“说不清楚”。

我们经交流得知，罗宾逊市曾获欧洲城市发展环境奖，该市低收入者在许多方面享有同中产阶级一样的待遇，这均与重视采纳民间智库的建议有关。

我们曾问，政府向民间智库咨询是否“买服务”，得到的答复是不用钱买。

民间智库对企业实行咨询收费，向该市政府提供研究成果则不收分文。

民间智库也乐于这样做，因为其建议或方案一旦被政府采纳，可以表明自己尽到了社会责任，还可以提高自己的知名度。

另据英国伯明翰市政府介绍，当地智库参与上述环保项目研究，也不向政府收费。

在英国，为了维护智库的独立性和公正性，研究项目委托方通常不能通过直接付费要求智库按照自己的观点拿出研究报告，也无权修改研究结论。

德国智库主要是采取市场化模式进行运作，通过为客户提供咨询服务而收费，也接受各类赞助和捐赠，但由于资金来源多种多样，这些智库的咨询业务也能保持一定的独立性，不受政府和利益集团的过多干预。

智库保持一定的独立性，有助于增强其建言献策的客观性、创造性和公正性，这一点适用于不同的国家。

按照发达国家有关机构所作的分类，中国智库大致可分为党政军智库、社会科学院智库、高校智库和民间智库四类，其中大多数是官办或半官办智库，直接或间接地隶属于各级党委和政府。

各类体制内智库需要进一步加强自身建设，力争成为一流的、具有中国特色的新型智库。

为了做到这一点，各类体制内智库在向党委、政府提供政策咨询时，应力求从自己的独立判断出发，能够提出使人们感到是“意料之外、情理之中”的独到见解，防止迎合上级的喜好，热衷于论证业已出台的公共政策如何正确。

在体制内智库中，政府参事室是唯一具有统战性质的咨询机构。

为了加强参事队伍建设，应当
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坚持按照《政府参事工作条例》的规定选聘参事，确保民主党派、工商联和无党派人士占参事中的大多数，因为他们往往能够从有别于中共党员担任的参事的视角，观察问题并由此提出建议。

与此同时，应完善参事工作考核办法，增强参事讲真话、献良策的责任意识。

隶属于党委、政府的智库和民间智库相互比较，各有其咨询优势，而且二者之间有很强的互补性。

当前存在的问题，主要是我国对民间智库的咨询优势缺乏应有的重视。

为了保证向政府建言献策客观公正，政府应鼓励企业、民办高校、社会组织和公民创办独立的民间智库，鼓励民间智库从民间角度反映群众诉求，通过提供优质咨询服务而提高公信力。

我国发展民间智库，也可借鉴发达国家的某些做法，如对智库投资者实行减（免）税政策，允许民间智库对客户进行有偿服务和接受外界捐赠，通过研究项目委托的方式由政府向民间智库提供财力支持，鼓励有条件的学者和退休公职人员到民间智库工作，拓宽民间智库从政府那里获取信息、为政府提供咨询的渠道，允许民间智库与政府智库竞争等。

至于学术团体类的民间智库，也可由具备条件的党政机关公职人员加入。

当然，对于民间智库的建立和运作，政府应予以必要的规范。

总的看来，适度发展相对独立的民间智库，既是实现政府和其他部门决策科学化的必然要求，也应作为各地加快智库建设步伐、培育现代咨询业特别是智库产业的主要举措。

四、重视智库咨询的服务延伸，利用智库的人脉资源提高政府决策的社会认可度
英国伯明翰市政府组建的“绿色行动”委员会共有14名成员，其中大都是各个领域的专家，能够为政府提供有价值的意见和建议。

据介绍，该市政府精心挑选出来的这些咨询人员，还有另一个方面的价值，这就是他们有丰富的阅历和经验，熟悉政策操作流程，社会接触面宽，人际关系广泛，善于借助媒体扩大宣传，其资源可用来在政府和社会各界之间架起沟通的桥梁。

由此看来，伯明翰市政府也是注重“讲关系”的。

通过利用智库人员的人脉资源，可以使政府的某些重要决策从社会中获取更多的支持，被公众普遍认可和接受。

伯明翰市政府联系的某些智库人员，与许多公司股东关系密切，当政府为推行公共政策而需要资金时，智库人员往往会通过对该政策的宣传，引导一些股东投资，成效显著。

由于伯明翰市政府充分利用智库的人脉对社会施加影响，如今“绿色行动”已成为众多部门和单位共同合作的社会行动。

有关智库所起到的宣传和沟通作用，可视为智库咨询服务功能的一种延伸。

外国政府的上述做法，同样可以为我所用。

各咨询机构并非仅可用来咨询，还应利用这些智库所拥有的社会关系和人脉资源，帮助政府联系不同阶层的人员，凝聚社会力量，共同实现政府的预期目标。

一般说来，各类智库为了提高地位，大都看重其研究成果对公众舆论的影响，看重自己的发言权。

各级政府需要因势利导，主动利用智库的影响力，吸引智库人员通过多种方式向公众传达政府的意图，帮助政府向公众解释政策，使公众理解政策。

这有助于增强公众对政府决策的信心，缓解政府和公众之间可能出现的紧张关系，保证公共政策的有效执行和社会的稳定和谐。

五、积极引进外智，努力形成开放式的咨询工作网络
在发挥智库作用方面，英国伯明翰市政府、法国罗宾逊市政府都同外地咨询机构保持密切的交往与合作，同时积极争取国外智库的智力支持，特别是经常利用欧盟其他国家的智库资源。

罗宾逊市政府尤其重视与友好城市智库的交流，也经常征求美国、德国智库对本市政府工作的意见。

上述做法，有助于在政策咨询过程中开阔视野、广纳信息、活跃思路，有助于政府获取富有创见的方案。

河南省近年更加重视引进外智，省政府邀请北京知名智库的专家来豫提供咨询，很有成效。

今后各级政府在智库工作中需要通过采取举办各类论坛和会议、开展专题学术交流活动等方式，进一步加强对外联系，其中包括国际联系。

在合作中要重视对复杂问题开展多学科的综合性研究，更应紧密结合国情、省情，围绕党委、政府最为关注的、具体的实际问题进行分析，努力破解难题，突出咨询活动的应用性、实效性，一般不搞纯理论研究。

上述交流与合作，也有助于各智库本身增强活力与创造力，防止保守僵化。

［责任编辑：薛瑞汉］
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