通过法治迈向民生保障

通过法治迈向民生保障何士青（华中科技大学法学院，湖北武汉４３００７４）

摘要：民生对法治存在着依赖关系，保障民生需要发挥法治的功能，法治通过保障民权为民生保驾护航，中国国情决定了保障公民的就业劳动权、受教育权、劳动报酬权、社会保障权、安全权等是法治保障民生的关键和核心。我国民生法治建设取得了巨大成就，但与民生保障的要求仍有一定距离，加强法治建设、夯实民生保障的法治根基，是保障民生的基础工程，它要求从树立以人为本法治理念、完善保障民生的法律体系和切实施行保障民生的法律等方面进行努力。关键词：法治；民权；民生；保障中图分类号：ＤＦ０文献标识码：Ａ文章编号：１００５－９５１２（２００８）０５－００７６－０５

当前，民生问题是我国社会各界热议的重要话题，保障和改善民生成为我国社会建设的重点工程。胡锦涛在党的十七大报告中强调指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”１保障和改善民生是一项艰巨而复杂的系统工程，不仅要求在经济发展的

基础上更加注重社会建设，而且要求在深化改革的基础上更加注重法治建设，加强法治建设是保障和改善民生的必由之路。

一、保障民生及其对法治的依赖关系民生通常是指公民的生计和生活，它以公民的经济社会生活为核心，教育、就业、分配、社保、安全等是其最基本的内容。民生问题极为重要，它关系着人心的向背、社会的治乱和政权的兴衰。解决民生问题是政治决策的根本目标，也是法治建设的根本任务。胡锦涛曾在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班讲话中指出：“要从法律上、制度上、政策上努力营造公平的社会环境，从收入分配、利益调节、社会保障、公民权利保障、政府施政、执法司法等方面采取切实措施，逐步做到保证社会成员都能够接受教育，都能够进行劳动创造，都能够平等地参与市场竞争、参与社会生活，都能够依靠法———————————————————————————————

作者简介：何士青，华中科技大学法学院教授，法学博士。

・专论・政治与法律２００８年第５期

７６律和制度来维护自己的正当权益。”２

民生对法治存在着依赖关系，保障民生需要发挥法治的功能。首先，民生的最基本条件是物质资料，而人们对物质资料的获得与教育培训、就业劳动、劳动报酬、社会保障等因素有关。为此，需要对公民的教育权、就业权、经济权、社会保障权等予以保障。法治是保障这些权利的最根本、最有效的手段，没有法治对这些权利的确认、宣布和保障，它们要么只能停留于道德权利的应有状态，要么经常面临受侵害的危险而无法救济。其次，民生与社会公平联系在一起。保障民生既要扩大财富的源泉，也要实现劳动成果、社会财富的公平分配。要做到这一点，需要发挥法治的功能，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果。再次，民生需要有序的社会环境。在一个混乱和动荡的社会里，人们不仅缺乏生活的自由，也缺乏安全的保障；生存尚存在问题，发展更不用谈。预防和消除社会无序状态、保障社会和谐稳定，只能依靠法治，“在一个发达社会中法就是社会控制的最终有效的工具”。３再次，民生

要求控制政府权力。对于民生而言，政府权力是双刃剑，“一方面，因为政府是必需的；没有政府，只有很少一部分人有望继续生存，而且只能生活在一种可能的贫困状态中。但是，另一方面，政府也会带来权力的不平等，并且那些拥有极多权力的人会利用这种权力来满足他们自己的欲望，而这些欲望是与一般人的欲望截然对立的。因此，无政府状态和专制政府同样有害，若要使人类获得幸福，某种折衷方案是不可或缺的”。４发挥政府权力在保障

民生方面的积极作用，要求法治发挥作用，通过法治划定政府权力的边界，依法界定和规范政府职能，保障政府以社会管理和公共服务职能为重心。从现实看，一个国家的民生状况与其法治状况密切相关，法治缺失或不健全是阻滞民生改善的制度根源。新中国在计划经济时期存在着较为严重的民生问题，如温饱问题、财产保障和人身安全问题等，这固然与生产力落后有关，但法治缺失也是一个极为重要的原因。邓小平说过：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完善，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”５由于法治的缺失，政府

权力膨胀，不仅控制生产资料的使用，而且控制生活资料的分配，公民难以通过辛勤劳动获得改善生活的私有财富，公民生产积极性受到抑制而阻滞生产力发展，使国家可供分配的生活资料难以增长，使得公民生活难以改善。改革开放以来，生产力迅猛发展，经济显著繁荣，保障和改善民生有了较好的经济条件。然而，由于法治不健全，民生问题依然存在，如城乡二元体制导致的城乡利益差别与收入分配不公带来的贫富差距扩大问题等等。概言之，保障和改善民生，不能单纯依靠市场，因为“市场是没有心脏和大脑的，因而不能指望市场自身能够自觉地意识到它所带来的严重社会不平等，更不能指望市场来纠正这种不平等”６，也不能单纯依靠财政手段，因为财政手段可能落入人治的窠臼而不能保

障发展的成果惠及全体公民。法治是保障和改善民生的最有效、最根本手段，离开法治谈论保障和改善民生，犹如海客谈瀛。市场机制也好，财政手段也罢，只有通过法治才能良性运行，才能真正发挥作用。法治是市场效率和分配公平的制度保障。

二、法治保障民权是民生保障的根本法治的根本价值在于保障民生，这一根本价值是通过保障民权的方式实现的。民权是７７为公民所拥有、为政府所保障的合法权利。邓小平曾言：“权利和义务的关系，归根到底就是……各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。”７权利和义务虽然在法治中如影随形，然而在价值取向上保障权利是法治的根本。法治通过保障民权为民生保驾护航，“作为市民社会成员的权利，它与人们生活的社会和经济条件相联系”。８由于“中国是一个有

十二亿多人口的发展中国家，这一国情决定了在中国生存权和发展权是最基本、最重要的人权。不首先解决温饱问题，其他一切权利都难以实现”，９因而法治对公民就业劳动权、教育权、劳动报酬权、物质保障权、安全权等权利的保障具有特别重要的意义。第一，法治保障公民就业权以解决民生之本。按劳分配是社会主义分配的基本原则，就业是公民通过劳动获得物质生活资料的前提条件。我国劳动力资源丰富，劳动力供大于求，就业的结构性矛盾较为突出，存在就业难问题。解决这一问题，实现充分就业，既要求坚持实施积极的就业政策，也要求切实保障公民就业权。就业权是指具有劳动能力、达到就业年龄的公民能够获得参加劳动机会的权利，它是公民最重要、最基本的生存权利。目前，公民的就业劳动权已经被我国宪法确认为一项基本人权，保障公民就业劳动权被宪法确认为国家的一项基本义务。宪法第４２条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护。改善劳动条件……”劳动法、劳动合同法、就业促进法等将宪法关于劳动权的规定具体化，对公民就业权及其实现作出了具有可操作性的规定。这些法律规定为公民实现就业权提供了法律依据和法律保障，有利于解决民生之本。关键在于将这些法律规定贯彻落实到社会实际中为公民所实际享有。第二，法治保障公民受教育权以解决民生之基础。在当今时代，随着科学技术的进步以及在生产领域中的广泛运用，传统意义上的简单劳动在很多行业中不复存在，即使是简单劳动也要求劳动者具备一定的知识和技能。在这种情况下，接受教育是公民能够就业从而获得保障和改善生活的物质资料的基础。所以，保障公民受教育权对于保障民生的意义重大。劳动者只有实现了受教育的权利，接受科学文化知识和劳动技能的教育，才能获得必要的劳动素质和劳动能力，从而顺利就业、获得劳动岗位。目前，我国公民的受教育权由于得到宪法、教育法、义务教育法、高等教育法等法律的确认和保障而基本上为我国公民享有，但也存在一些问题，突出表现为“教育领域的过度市场化与效率取向，正在损害着国民教育本应有的公平性、福利性与规范性，造成了部分国民的受教育权被剥夺，从而客观上损害着民生的基础”。１０解决这些问题，切实保障和实现公民教育权，是教育法治的目标

所在。在这里，政府教育管理权的法治化具有特别重要的意义。将法律作为政府教育管理权设定和运行的根本依据，有利于防止教育腐败，有利于实现政府在保障公民受教育权方面的义务，切实保障公民的平等教育权，预防和打击侵犯公民受教育权的行为。第三，法治保障公民劳动报酬权以解决民生之源。如果说就业是民生之本，那么通过分配实现劳动报酬权就是民生之源。劳动者按照自己劳动数量和质量获得应得报酬（主要表现为工资），既是社会公平正义的基本要求，也是劳动者获取生活资料来源的基本途径。然而，在支付给劳动者之前，劳动报酬掌握在用人单位手中，劳动者劳动报酬权的实现有赖于用人单位履行合理支付报酬的义务。在现实中，一些用人单位千方百计地侵犯劳动者的劳动报酬权，恶意拖欠甚至拒绝支付工资、借口劳动者过错或违约而克扣工资等现象屡见不鲜。法治的一个重要任务，就是预防和打击侵犯公民劳动报酬权的行为，使公民劳动报酬权得到真切实现。我国宪法不仅将劳动报酬权确认为公民的基本权利，规定国家“在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”（第４２条），而且建立了符合国情的分配制

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