草原生态补偿存在的问题及其原因分析——以锡林郭勒盟为例

*通讯作者,Email:philli1965@163.com收稿日期:2010-05-10基金项目:国家社会科学基金项目(07BZX026);内蒙古自治区社科规划项目(0613002);内蒙古地区社会、历史、文化研究基地项目(nsjy0906)资助作者简介:曹叶军(1981-),男,内蒙古阿拉善盟人,讲师,内蒙古大学马克思主义基本原理专业2007级博士研究生,研究方向为生态哲学、可持续发展的理论与实践,E-mail:caoyejun_china@126.com.

文章编号:1673-5021(2010)04-0010-07草原生态补偿存在的问题及其原因分析

󰀁󰀁󰀁以锡林郭勒盟为例

曹叶军1,李笑春1,*,刘天明2(1.内蒙古大学哲学学院,内蒙古󰀁呼和浩特󰀁010021;2.中国农业科学院草原研究所,内蒙古󰀁呼和浩特󰀁010010)󰀁󰀁摘要:在处理当前我国经济社会发展与草原环境保护二者矛盾关系的理论与实践中,生态补偿在一定程度上是解决生态环境问题的有效手段,是实现区域环境友好、资源永续利用及经济-社会可持续发展的重要方式和途径。当前草原生态补偿存在诸多不可持续的问题,主要表现在政策的短视性、措施的盲目性、标准的随意性和效果的反复性方面,其主要原因在于缺乏长远的规划、理论研究滞后于实践以及政策执行的动力不足。关键词:草原生态补偿;价值理念;问题与原因;操作层面;锡林郭勒盟中图分类号:S812󰀁󰀁󰀁文献标识码:A

󰀁󰀁生态补偿作为解决我国草原日益恶化的生态环境问题的一项政策措施,已经在诸多区域和领域开始贯彻实施,相应的理论与实践研究也已经取得了一定的成果。从生态补偿的理论目标和价值追求来看,是要通过经济和其他政策手段来调节和干预以生态环境为中介的人与人之间的(或地域之间的)经济关系和社会关系,从而起到减缓生态环境破坏的速度与强度、保持区域间的协调发展、特别是保证󰀁人与自然󰀁和谐相处的重要作用。换言之,也就是要实现自然环境与经济社会可持续发展[1]。如此看来,草原生态补偿是一项实现草原区域󰀁环境友好、资源永续利用及其经济-社会可持续发展󰀁的具体措施,那么草原生态补偿就必须首先具备󰀁可持续发展󰀁这一发展模式的内在要求。然而,在现实中却频频发现草原生态补偿的不可持续性问题。这些问题必须从生态补偿的价值理念和相应的操作理念层面进行彻底转换,才能保证它的可持续性,从而大大提升生态补偿的效果。为此,我们以内蒙古锡林郭勒盟的草原生态补偿为例来分析相关问题。1󰀁可持续发展理念与草原生态补偿现状根据可持续发展的经典定义:既满足当代人发展的需要,又不影响后代人发展要求的发展即是可持续发展。这里涉及到两个问题,一是空间问题,二是时间问题,换言之就是󰀁代内问题和代际问题󰀁。前者指向的是国家间和区域间的关系,后者指向不同代人之间的关系。也就是说只有处理好这两个关系的发展才能称得上是可持续的发展。理解󰀁代内󰀁和󰀁代际󰀁的区分,就是既能解决当下的发展问题,还可以解决子孙后代的发展问题。󰀁健康的经济发展应建立在生态持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上。它所追求的目标是既要使人类的各种需求得到满足,个人得到充分发展,又要保护生态环境,不对后代人的生存和发展构成危害。󰀁[2]这应该是可持续发展的核心理念。以这个理念来分析和判断当前生态补偿的现状和特点,就会发现在现实操作中存在着诸多不可持续性的问题。内蒙古锡林郭勒盟自1997年开始就实施系统生态建设工程,如围封转移工程、退耕还林还草工程、京津风沙源治理工程等。这些生态建设工程的实施,大规模地改变了当地农牧民的生产和生活方式,涉及到深层次的利益调整,所以锡林郭勒盟的草原生态建设和保护工程必须有一整套的生态补偿配套措施来协调这种大规模的利益分配。例如,在退耕还林还草工程中国家对退耕农户每亩补偿粮食100kg,现金20元;在生态移民和禁牧舍饲工程中,国家和地方给农牧民在住房、农牧业生产、子女入学、医疗保障以及商业经营等方面都有不同程度的

󰀁10󰀁

第32卷󰀁第4期󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁中󰀁国󰀁草󰀁地󰀁学󰀁报󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁2010年7月󰀁󰀁Vol󰀁32󰀁No󰀁4󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁ChineseJournalofGrassland󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁Jul󰀁2010󰀁󰀁经济补偿、补贴以及相应的政策倾斜和技术扶持。这在很大程度上缓解了当地农牧民在生态建设中的生产生活压力,特别是经济上的补偿和补贴有效的弥补了农牧民的生产生活损失,为生态建设工程的实施和成果的保持创造了一定的经济和社会条件,同时也为农牧民生产和生活的恢复奠定了经济基础。󰀁实施草原生态补偿、建立草原生态补偿机制是一个具有战略意义的措施,对于保护和恢复我国天然草原、遏制和治理草原退化、保护我国北方地区生态屏障、稳定边疆及繁荣牧区经济都具有十分重要的意义󰀁[3]。然而,锡林郭勒盟的草原生态补偿措施仅仅在一定程度上实现了其价值目标,一个较为严重的问题是:在生态补偿名义的掩盖下无意识地进行着经济和机会的剥夺,结果造成新一轮社会公正的失衡,瓦解了当地农牧民保护草原生态环境的经济和社会基础,也就不可避免地损害了草原生态环境可持续发展的条件。究其原因,就在于现行的草原生态补偿措施在很大程度上既不能解决当前发展的要求问题,也不能为进一步的发展创造必要的物质和社会条件,因此在一定意义上说现行的草原生态补偿在本质上是不可持续的。2󰀁草原生态补偿存在的问题2.1󰀁政策的短视性生态补偿在中央及地方两级政府都有相应的实施细则,大到补偿的空间和时间尺度,小到资金额度和实物数量都有细致的规定和说明,但是从这些政策的制定背景和执行过程来看,都有深层次的短期心理。比如,所有的生态建设与恢复措施都被称为󰀁工程󰀁,工程一词固然包含有恢宏和浩大之意,但不免还是具有时间上的有限性,既然有󰀁奠基󰀁,那么自然就有󰀁竣工󰀁,甚至还有󰀁停工󰀁的可能,也就是说有时间的限制,这与生态环境建设保护、生态恢复及环境生态功能正常发挥长期性和持久性的内在要求是背道而驰的。生态建设与生态恢复是大空间、大时间的问题,任何一个生态系统的存在及其功能的发挥都是大自然的自然力经过千百万年󰀁鬼斧神工󰀁的󰀁不懈努力󰀁而完成的。同时,生态环境的破坏、生态功能的缺失甚至瓦解也不是一天造成的,是一种󰀁量的积累、质的爆发󰀁。因此,草原生态环境的保护与建设、生态功能的恢复自然就不是几年就可以完成的,更不是靠几个󰀁工程󰀁就可以实现的,即便󰀁这个目标󰀁实现了,它还不一定是稳定的,必然还存在持续保有的问题,所以这种短期的环境政策与生态学规律是不符合的,至少是不完全匹配的。此外,短期的环境政策造成了当地农牧民对未来生产生活预期的不确定性,这会极大地动摇他们的生产生活信心和对环境保护投入的力度,从而必然会影响到生态建设和生态恢复的效果。从地方政府关于草原生态补偿的理念和具体措施来看,也同样存在着短视的问题。比如在生态移民过程中,政府对移民的生活与生产安置,󰀁两间房和一间牛棚󰀁是一个形象的描述。直观看来似乎设想周到,生活生产有保障,但是经过󰀁不那么󰀁细细分析就会发现,两间房三口人、一间牛棚两头牛实际上已经没有多少空间了,至于说生活和生产进一步的质量就是󰀁不那么󰀁理想,甚至是挺无奈和可怕的,几年后牛的头数会增加,而养牛的圈舍却无处寻找,饲草料的种植和来源等等都成了发展的󰀁瓶颈󰀁,所以扩大再生产和经营再发展也就成了美好的理想,甚至只能是󰀁梦想󰀁。这时农牧民的想法只有两个:一是再度改行转产,二是再度移民。这样的结果就是:生态环境成本和社会成本不但没有降低,反而再度增加,在一定的区域和一定程度上成了事与愿违。2.2󰀁措施的盲目性短期性的政策必然导致盲目性的措施,政策缺乏系统的整体性和长远的预见性,就会使各种应对措施失当或者合理性依据缺失,从而造成一定的盲目性。这种盲目性主要表现为措施的缺位和错位。措施的缺位,就是本来应该采取相应的措施而没有采用;措施的错位,就是所采取的措施不适用于此时此地的情况,出现了时空上的错误对应。例如,在整个草原生态建设和生态恢复过程中所涉及到的农业和牧业移民,在转移和转产的过程中广泛深入地征询农牧民的意愿和意见,这既是中央要求的精神,也是深层次取得农牧民理解和支持、做好生态移民、维护社会稳定、确保生产生活平稳过渡的重要措施,做好这方面的调研是生态移民工作顺利开展的重要环节。而事实上,这个环节在很多地方恰恰缺失了,或者非常薄弱,结果造成决策的单向性。区域发展理论的乡村学派代表人物罗德内利和拉德尔,在乡村空间发展规划中的八条指导原则之一就是󰀁让将要受到变革和变化影响的当地人民参与发展规划的制定和实施过程󰀁[4]。制定的措施和提供的生产生活设施,如果与农牧民的需求和当地的现实存在较大的差异,没有得到农牧民的广泛理解,结果就会出现󰀁11󰀁

曹叶军󰀁李笑春󰀁刘天明󰀁󰀁草原生态补偿存在的问题及其原因分析很多回迁的现象以及其他诸多连锁问题,正所谓󰀁没有参与就没有认同󰀁。措施的错位则主要表现在草原生态建设过程中,比如在退耕还林还草的实施过程中,按照生态学原理,在有坡度并且比较干旱的地域是不适宜种植阔叶植物的,地势不利于储存水分,阔叶植物的蒸腾作用又很强烈,结果就会导致土壤缺水,最后既没有实现水土保持的目标,又白白的浪费了苗木和人力资源;再如,生态建设和生态恢复的成果是一个周期较长的过程,对生态成果的验收应该有一个时间段,而不是今年种明年验收或间隔很短的几年就验收,这种急于求成的心态和价值理念致使不少地方搞生态政绩工程,搞一些立竿见影的生态项目,而忽视了当地的地理气候条件,其结果自然是劳民伤财、徒劳无功。分析措施缺位和错位的原因,可以发现对草原生态建设的长期性、复杂性缺乏了解的意识和耐心,急于求成的浮躁心态和缺失的价值理念导致很多措施缺乏针对性与适宜性,其结果是事与愿违,欲速而不达。2.3󰀁标准的随意性在草原生态补偿的理论和实践中,补偿的依据、标准是一个非常重要的和不可回避的问题,因为它既关系到广大农牧民的切身利益,也关系到该区域经济社会的健康发展,更关系到社会公平公正以及草原生态补偿的根本成败,最后会直接影响草原生态建设的效果。但目前关于草原生态补偿的依据和标准并没有一个理论上的定论,更没有一个可供普遍借鉴的补偿公式和模型,各地只是根据自己的具体情况来拟定补偿的细节,因此补偿的多少、补偿的内容也多具特殊性。例如,现金补偿依据什么来补?依据人口数量还是草场或耕地面积?每单位应该补多少?通过什么样的方式来补?等等都是因地而异。我们实地调研的锡林郭勒盟各旗县,在诸多方面都有所不同。就现有的各种补偿内容和标准来看,依据究竟何在确实有待进一步探讨分析。虽然没有精确的量化评估和计算方式(很难精确地量化评估),但这些补偿的细节毕竟不是凭空捏造的,而是都有各自的考虑,概括起来不外乎以下几项:当地的财政状况、气候条件、草原的生产能力、物价指数以及国家的相应政策等。财政收入高的相应的补偿标准高一些;气候条件好的补偿标准会低一些,因为相应的生态建设成本就会低;草原的生产能力较好,放弃草原生产就会损失更多,因而补偿标准就会更高;当地物价指数较高的,标准也会提高。这些补偿的依据不尽相同,所以对这些标准也就没有一个统一的解释,加之确认上述条件很难找到比较客观可行的方法,所以这些补偿的标准大都具有随意性。问题的关键是,虽然补偿的标准都具有随意性、差异性,但却有一个共同特点,就是都随意的󰀁偏低󰀁而不是󰀁偏高󰀁。󰀁以核算为基础,通过协商达成一致来确定补偿标准往往是一种更行之有效的标准确定方式󰀁,󰀁自由协商的背后是收益方与保护方的经济博弈过程󰀁[5],但在整个补偿的过程中,被补偿对象始终不是补偿标准制定活动的参与者,他们的草场和耕地都不能进入市场进行博弈,因此不能全面反映草地的生态价值,也没有适当的途径来传达自己的意愿和要求,再加上当地财力有限,所以标准󰀁偏低󰀁也就不可避免了,甚至是很好理解和顺理成章了。另外,由于放弃现有生产生活方式而损失的机会成本也无法准确核算而被纳入补偿内容,因此补偿标准偏低是比较严重的,也是比较普遍的。补偿的标准过低其负面影响也是很严重的,首先就是从根本上打击了农牧民参与和支持草原生态建设的积极性。市场经济最重要的精神就是等价交换、公平交易,如果不能等价交换又不得不交易,那就变成了强买强卖,这在政府层面就首先失去了社会的公正。其次,补偿标准偏低会直接影响农牧民当下的生产生活,可能会使贫困的更加贫困,使富裕的重新转向贫困,事实证明贫困是导致生态环境恶化的重要原因之一,所以补偿标准过低会使当地的社会经济发展进入󰀁贫困󰀁生态恶化󰀁更加贫困󰀁生态更加恶化󰀁的恶性循环,这与草原生态补偿的目的是根本矛盾的,所以解决补偿标准的随意性是项艰巨而紧迫的任务。2.4󰀁效果的反复性草原生态补偿的目的就是通过各种经济和政策的手段及措施的实施解决草原生态环境恶化的问题,从而使当地的经济社会发展与生态环境协同进化,进入良性互动的轨道,并努力达到󰀁共赢󰀁,所以草原生态环境的恢复和优化是其直接目的。近年来,锡林郭勒盟各级政府通过不懈努力,一系列的措施与投入已经开始发挥作用,通过围封转移、禁牧舍饲、退耕还林还草等工程和建设,生态环境的退化程度明显减弱,恶化的地区已经开始恢复,水土流失、荒漠化面积逐渐缩减,灾害性天气的爆发也开始逐年下降,京津地区的环境状况有一定的好转也说明了这一点,可以说草原生态建设经过很大的投入之󰀁12󰀁