基于无缝隙政府理论视角的我国政府再造探究
第２７卷第３期 ２０１２年０９月 邢台学院学报 Ｊ０ＵＲＮＡＬ ＯＦ ＸＩＮＧＴＡＩ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ Ｖｏ１．２７．ＮＯ．３ Ｓｅｐｔ．２０１２
基于无缝隙政府理论视角的我国政府再造探究
吕进鹏
（西北师范大学政法学院，甘肃兰州７３００７０） 摘要： “无缝隙政府”理论是美国著名的公共管理学家拉塞尔・Ｍ・林登在２ ０世纪９０年代提出的，该理论强调 无缝隙政府是以顾客、竞争、结果为导向的政府。构建无缝隙政府的主要内容就是政府通过一种新型的政府行政结构， 根据公众多元化的需求来提供差异化的公共服务。基于对该理论的认识，分析当前我国行政体制和政府公共服务中存在 的问题，并提出相应、的政府再造对策和建议。 关键词：无缝隙政府；结果导向；官僚制；政府再造 中图分类号：Ｃ９３９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２．４６５８（２０１２）０３．００１ １．０３
一、无缝隙政府理论的基本认识
（一）无缝隙政府概念的界定 １９９０年，美国通用电气公司ＣＥＯ杰克・韦尔
奇创造性地提出了“无界限组织”，在此基础上， 林登发展出了“无缝隙组织”这一概念。林登认为， 无缝隙政府就是指政府打破传统的部门条块分割的 局面，充分整合机构中的各个部门、各种资源以及
可用人力，将各个部门及其职能进行无缝隙衔接，
以组织最终目标为导向，消除层级和部门壁垒，然
后集中于统一的对外办事窗口，以单一界面接触公 众并提供高效优质的公共产品和服务，最大限度地
方便公众的新型政府组织形式。无缝隙政府紧紧围 绕结果进行运作，高效率、高质量的给公众提供多 元化、用户化的公共物品和服务，摆脱官僚制组织
机构中的职能划分束缚，通过形成流动的、高效的、
灵活的、完整的、透明的、有弹性的、参与度高的 组织结构来再造原有的政府运作体系，使政府部门
的职能由统治管理型向规制服务型转变。
（二）无缝隙政府的三个导向和特点 １．无缝隙政府是我们正在经历着的这场静悄悄 的公共管理革命的典型代表，同时也是由生产这社
会向顾客社会转变的一种反应，它不是要推翻现有
的行政运作程序，不是以部门、职能为导向或以数 量、规模为导向，而是以顾客、竞争、结果为导向。
（１）顾客导向： “以顾客为中心”呼声的高涨和要
求对外部集团与个人做出更有效地回应，就需要认
识到公共部门与公民之间的直接责任关系。政府的 顾客是公众，公众不仅是公共产品和服务的最终使
用者，同时也是公共产品和服务的供给过程中的参
与者。公众与政府之间的这种顾客与服务者的关系 的确定，无疑使政府根据公众的需求和反应来掌握
信息资源，从而不断提高公共服务水平；（２）竞争
导向：无缝隙政府的构建要求在公共部门的管理中 恢复市场竞争机制，通过政府组织与非政府组织、
民营机构等在提供公共产品和服务时的相互竞争，从
而提高公共服务的质量和效率，降低公共产品和
［收稿日期］２０１２—０４—０７ ［作者简介］吕进鹏（１９８９－），男，甘肃』临夏县人，主要从事行政管理研究 服务供给过程中的成本，一改以往的政府垄断经营 的低效的公共服务状况；（３）结果导向：无缝隙组
织关注的焦点是结果和产出而不是投入，强调工作
的实际结果、预算和绩效并重。无缝隙政府的构建
也需要建立扁平化的组织结构，在寻求直接提供公 共服务的替代方面具有弹性，注重政府提供公共产
品和服务的效率、效能和质量。
２．无缝隙政府的特点：（１）在工作中不存在条
块分割，没有推诿扯皮，组织任务主要由具有多种 技能的团队完成；（２）组织成员的角色明确性与清
晰度低，没有严格的内部分工；（３）提供非标准化 的产品和服务，具有高度的顾客导向性；（４）有较
高的时间敏感度，注重结果和反馈，对工作的评价
建立在顾客满意的基础上。 （三）无缝隙政府理论的形成和发展 变革时代已经到来，２０世纪８０年代末，在
“小政府、大社会”、 “有限政府”、 “民营化”
等观念的主导下，一场所谓的新公共管理运动悄然
兴起，这场运动始于政府和其他公共组织市场化、 民营化和公民顾客化的巨大转变。与此相比，２０
世纪中期以前社会中，公共组织主要扮演的是生产 者的角色，组织更多的是从自身利益出发，注重过
程导向，忽视公众的多元化需求。然而，随着人类
社会的日益进步与发展，公众不断增加的个性化、
多元化的需求与政府无法提供充足的、差异化的服 务之间的矛盾越来越突出。因此，一种新的公共管
理理论、新的公共服务方式的产生也就成为了必然，
“无缝隙政府”理论以其创新的管理方式和灵活的 适应性而被社会所认可和倡导。
（四）政府再造 林登基于商业流程再造的观念提出了政府再造， 把传统的公共行政模式进行改革，确立新的公共管
理模式。理想的再造群体的４个组成部分：筹划指
导团队、设计团队、项目发起人、过程所有者。公
共组织再造的步骤：一是描述现存的过程，揭示被
采纳的变革和现存的过程有何不同；二是从最后着 １２ 邢台学院学报 ２０１２年第３期
手，逆方向进行改革；三是设定一个扩展性目标。
二、我国公共管理中存在的问题和不足
（一）我国行政管理体制中的官僚制及其弊端 １．官僚制理论是由德国著名社会学家、管理学
家马克斯－韦伯提出并发展的。所谓的官僚制就是
指一种合理化——合法化的组织制度，是一种以分
部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特 征的组织形态。我国的管理体制仍是一种集权式的
官僚制占主导的体制，人治色彩浓厚。官僚制理论 构成了传统的公共行政理论的基础，在很长一段时
期内被许多国家和地区所采用，但是随着公民意识
的增强和新公共管理理论的形成发展，官僚制体制
在其实施和运作的过程中呈现出越来越多的弊端和 不足。 ２．官僚制的弊端和不足： （１）等级分明的指
挥链和组织成员的非人格化，压抑了人的积极性和 创造精神； （２）繁文缛节、办事程序复杂，严重
降低了行政效率，管理成本代价过高； （３）公共
责任的漠视或逃避，出现政府越位、错位、缺位的
现象； （４）公务员的选拔缺乏科学性和公平性， 裙带关系和走后门现象更加严重； （５）公职人员
滥用职权，进行“权力寻租”等活动，滋生了严重 的贪污腐败行为。
（二）我国公共部门服务理念滞后 长期以来，我们国家由于受传统公共行政模式
的影响，公共服务理念淡薄，行政官员的宫本位思 想依旧存在。公共行政人员与公众的角色颠倒，公
仆成了老爷的现象普遍存在，公众并没有成为公共
部门眼中的顾客，政府与公众之间的关系未能得到 很好的改善，公共行政人员把掌握公共权力作为一
种目的，忽视公共服务理念和公共责任意识。可见
我国建设服务型政府任重而道远。 （三）我国公共服务的实践活动收效甚微
近些年来，我国由于受西方新公共管理运动和
服务理念的影响以及自身行政管理体制改革的需要，
公共部门和组织也开始付诸了一系列提供公共产品
和服务的实践活动，但其效率低下。在政府再造和 无缝隙政府构建的实践中并没有较好地把私营部门
的管理理念和方式加以有效应用，公共管理实践活
动中的政府实质的作为与理论上的倡导存在有一定
的差距，政府公信力也随之降低。
（四）非政府组织功能发挥欠佳 非政府组织也被喻为“影子政府”，其具有发 展公共政策、监督市场、监督政府、维护良好的社
会价值、提供公共服务、扩大公民社会参与等的功
能。然而，在我国，非政府组织由于缺乏自身的独
立性、运行资金不足、公信力弱、组织内部腐败等
问题的存在使得其应有的功能发挥欠佳，因此，增
强非政府组织地位和加强其作用的发挥也是我国行 政管理体制改革过程中必须加以重视的。 （五）公共服务民营化程度低 民营化是指由市场或民间部门参与公共产品和 服务的生产及输送的过程，也即政府部门通过合同 外包、业务分担等方式将部分职能转由私人或民营
部门经营。我国的公共服务缺乏弹性化、民营化，
许多公共产品和服务主要还是由政府来提供，当政
府在有些领域内变得无能为力时，就会产生政府失 败，从而既增加了公共服务成本又降低了公共服务 的效率。
三、我国构建无缝隙政府与政府再造的战略选择 传统的行政管理体制改革，大多是将注意力集
中于人员精减、组织结构调整以及组织的自我更新，
但传统的行政管理体制改革往往很难取得成效，政 府机构和规模陷入了一种“膨胀——精减——再膨
胀”的怪圈。因此，我国在政府再造、重塑社会的
过程中应从我国公共管理的实际情况出发，借鉴和 运用西方现代政府理念，构建和打造无缝隙政府。
（一）构建顾客导向的政府
“顾客是上帝”，这一普遍应用于市场中的服
务和管理理念，同样也适应于政府部门。政府在提 供公共产品和服务的过程中要强化“公众即政府的
顾客、顾客至上、以人为本”的价值导向，加强政 府与民众之间的信息交流与沟通，健全和拓宽公民
利益表达的机制和渠道，通过提供广阔的空间鼓励
公众积极参与到公共政策制定和提供公共服务的过
程中来。克服传统的官本位思想，积极聆听公众心
声，并且做出及时地回应，正确地发掘公众的需求， 积极构建顾客导向的政府和回应性的政府。
（二）构建竞争导向的政府 传统的公共行政模式下，政府部门基本上垄断
了公共产品和服务的供给，导致其效率低下。因此
在打造无缝隙政府的过程中要以竞争为导向，引入 市场运作机制。第一，完善和健全非政府组织的市
场准入制度，放松对非政府组织的管制，鼓励私人
部门和非政府组织积极参与到提供公共产品和服务
的过程中来，增强竞争，提高公共服务的质量和效 率；第二，趋向于民营化的公共服务，政府通过签
约外包、业务分担、适度分权等方式，促进不同公
共产品输送系统的发展，以此来降低公共服务和管 理中的成本，给公民以多元化的选择；第三，加强
政府间以及政府的各部门之间的交流与合作。选定
契机，对协作方都感兴趣且较易合作的问题，通过 协调实现“多赢”，并且由加强区域一体化的合作
来增强协作团体的整体优势和竞争力。例如，欧盟、
北美自由贸易区等区域合作一体化组织，通过政府 间的相互合作、谈判达成共识，不仅弥补了单个政
府的不足方面，而且又增强了整体的对外竞争力。 （三）构建结果导向的政府
政府管理和公共服务在传统的公共行政模式下
是以过程为导向的，而无缝隙政府的构建要求以结
催化中国无缝隙政府的成熟——以社会资本作为研究的范式
催化中国无缝隙政府的成熟——以社会资本作为研究的范式
秦二娟;何修良
【期刊名称】《信阳师范学院学报（哲学社会科学版）》
【年(卷),期】2006(026)006
【摘 要】无缝隙政府是一种新型的政府再造模式,它已经直接或间接地融入到我国政府改革的实践中.无缝隙政府的建立和社会资本有很大的关联性,社会资本是推动无缝隙政府建立的必然选择.建立全面的无缝隙政府管理模式,必须不断改革我国社会资本的封闭性、不均衡性、多元性及"深度"的社会资本,全面改造政府"关系的社会资本",树立公民主体精神和公益精神,提高中介组织和民间组织的有效性,并进行制度的建设,形成现代的社会资本网络.
【总页数】4页(P34-36,50)
【作 者】秦二娟;何修良
【作者单位】北京师范大学,管理学院,北京,100875;中央民族大学,校长办公室,北京100081
【正文语种】中 文
【中图分类】D630.1
【相关文献】
1.乡镇治理水平、政治性社会资本与居民政府满意度关系研究——基于"中国乡镇民主与治理调查"数据库的实证研究 [J], 辛秘秘;何增华
2.中国—东盟跨境政府和社会资本合作研究 [J], 陈少强;马婉宁 3.社会资本与清廉感知对基层政府信任的影响——基于中国乡镇民主与治理调查的数据研究 [J], 祝天振;郑庆昌;阮梦蝶;谢俊
4.社会资本与清廉感知对基层政府信任的影响——基于中国乡镇民主与治理调查的数据研究 [J], 祝天振; 郑庆昌; 阮梦蝶; 谢俊
5.善治:中国的思考——以社会资本理论作为研究范式 [J], 郭忠华
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浅析无缝隙政府与“公调对接”机制——以N市为例
２０１２年３月 第２期 总第１５５期 江西警察学院学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＪＩＡＮＧＸＩ ＰＯＬＩＣＥ ＩＮＳＴＩＴＵＴＥ Ｍａｒ．２Ｏ１２ Ｎｏ．２ Ｓｅｒ．Ｎｏ．１５５
浅析无缝隙政府 与“公调
以Ｎ市为例 对接＂机制
王苏醒
（南京森林警察学院 治安系，江苏 南京２１００４６）
摘要：社会矛盾纠纷大调解的“公调对接”机制，在实现公安机关与相关主管部门、市场组织、民间组织及志愿者 等社会资源整合的同时，还满足了群众快速多变的需求，并进一步解放了警力，实现了社会稳定。该机制的构建与无 缝隙政府的追求有内在一致性。“公调对接”以顾客、竞争及结果为导向，通过一站式服务等形式广泛调动社会力量， 加强部门之间协作。当前，应根据“公调对接”实践中存在的问题，以无缝政府理论为导向，从推动电子政务、绩效评估 主体机制及创新责任机制建设等方面完善“公调对接”机制。 关键词：无缝隙政府：公调对接；顾客导向 中图分类号：Ｄ６３１．４ 文献标志码：Ａ 文章编号：２０９５－２０３１（２Ｏ１２）０２—００４１一Ｏ５
为了有效地解决群众之间的矛盾纠纷，并把公 安民警从复杂的矛盾纠纷中解放出来从事公安主要 业务，地方逐渐建立起“公调对接”机制。该机制是公
安群众工作中“依靠群众”思想的突出体现。是新世
纪新阶段公安群众工作的新形式。从本质及形式上 看，该机制的构建与无缝隙政府的追求有内在一致
性。拉塞尔・Ｍ・林登的无缝隙政府理论强调以顾客 为导向、以结果为导向、以竞争为导向。在与顾客保
持直接的联系中，提供其所需要的个性化选择、多样
性和参与，更好地满足顾客更高层次的需求。因此， 结合“公调对接”的实际情况及无缝隙政府理论的精
华对该机制进行改革与再造无疑是一种上佳选择。 本文以无缝隙政府理论作为分析视角．对Ｎ市社会
矛盾纠纷调处的“公调对接”机制进行研究。在该机 制下，将相关行政部门及社会化资源整合到统一平
台上。为群众提供化解纠纷．调处矛盾的“一站式”服 务。该机制的运行理念与当前地方政府进行的大部
地方政府无缝隙服务研究
第１１卷第３期 ２００９年６月 武汉科技大学学报（社会科学版） Ｊ．ｏｆ Ｗｕｈａｎ Ｕｎｉ．ｏｆ Ｓｃｉ．＆Ｔｅｃｈ．（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｖｏ１．１１，Ｎｏ．３ Ｊｕｎ．２００９
地方政府无缝隙服务研究
吴开松 解志苹 马 娜
（中南民族大学公共管理学院，湖北武汉４３００７４）
摘要：传统政府服务模式已不能满足当今逐渐兴起的顾客导向社会的顾客需求，“一站式”服务是“无缝隙服 务”的具体实践形式，它能降低顾客成本，为顾客提供满意服务。为落实科学发展观并为民提供便利服务，须 从实际出发，分别在发达地区、较发达地区、偏远山区的地方基层实行“电子政府‘一站式’服务”、“集中办公、 现场办公‘一站式’服务”和“流动政府‘一站式’服务”。 关键词：顾客导向；无缝隙服务；“一站式”服务
中图分类号：Ｃ９３１ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００９—３６９９（２００９）０３—００２２—０６
地方政府既是地方公共产品的提供者，又是
地方经济的主要推动者，更是与公民打交道最多
的服务者。地方政府的服务方式和结果，直接影 响着公民的切身利益和政府形象。在当今全球化 背景下，深化地方政府改革，创新地方政府服务方
式，提供“亲民、便民、利民”的无缝隙服务，提高地 方政府服务结果的满意度是实践科学发展观的要
求。以科学发展观为指导，探讨地方政府服务方
式的改革，为顾客（企业、公民）提供无缝隙服务， 具有重大的理论和实际意义。
一、传统政府服务模式及政府
服务方式创新的动力
（一）传统政府服务模式 １．职权模糊，官员相互“踢皮球” 我们经常会遇到这样的情况，打电话给一个
政府机构，想了解某种服务信息，但被告知所找的 部门不对，该找Ｘ部门。经过三番五次（每次都
得重复说同样的话）的折腾，如果幸运，我们或许 能得到所需要的东西。
２．办事过程繁杂，效率低，成本高 比如想开个餐馆，先要到工商部门办理名称
无缝隙政府
无缝隙政府
1.什么是无缝隙政府：机构的转化（传统社会）
-工作：狭隘，条块分割，很难控制工作的过程和决策的制定
-部门壁垒：部门与地方利益至上
-测评：关注的是投入与活动成本，员工与预算规模的基础上
-技术：强调控制、集中各种活动
-内部组织：条块划分的部门和职能，受到组织内部需要的驱使
-效率低下：按自己步骤运作时效率最高，对外部需要和机会反应迟钝
-角色：明晰度高；内部分工；组织、顾客与供应商之间区别对待
-产品或服务：标准化，缺乏个性，高成本投入，缺乏公共参与
2.为什么需要无缝隙政府：
在地方政府层面，权力被数十个委员会和理事会分割得七零八落，行政权和立法权相互抵触制约，由此导致很难围绕共同利益结成联盟关系。由于不计其数的委员会的存在，立法过程把原本应当是普遍广泛的议案分解为无数个小的议案，其繁琐细致达到了无以复加的程度。人事制度的专业化也达到了荒谬的程度。
4.无缝隙政府的可能性：
自我管理的团队；领导共享；价值共享；默契与配合（协调合作、信息技术）
5.无缝隙政府的特征：
-特征之一：（最重要）就是几乎没有分界线——去掉部门分割与壁垒、去掉专门分工、拆毁隔绝和分裂自然工作的多重壁垒，代之以小规模的多专多能的小组负责整件事情
-特征之二：无缝隙政府提供了今天所需要的选择、多样性和公共参与
6.无缝隙政府的结构特征
-工作：范围广泛；具有多种技能的团队；通才能够较好地掌握工作程序和做出决策。
-反对部门壁垒，强调一致性与整体性
-测评：建立在结果、顾客（公民）满意的基础上
-技术：用于下放各种活动
-内部组织：完整统一过程的团队，根据需要提供服务
-效率：很高，对顾客和结果非常关注，强调迅速的反馈机制的建构，提供便捷及时的服务
-角色：明晰度较低；由跨职能的团队进行组织，供应商和顾客共同承担以前公司执行的任务
-产品或服务：强调顾客的导向性，致力于顾客（公民）的需求，高投入
无缝隙政府 2
1 拉塞尔·M·林登与《无缝隙政府》
一、作者简介
拉塞尔·M·林登（Russel M.Linden），哲学博士，维吉利亚大学政府管理学院规划项目的指导者，联邦行政学院的高级成员，拉斯·林登协会（该机构主要从事公共部门革新的管理咨询业务）的负责人。林登一直研究美国和日本的创新性组织。他的教学和研究的兴趣包括自我管理团队，过程再造，团队建设，变革的实施，以及公务员、民选官员和被任命者之间的关系。他是《从幻想到现实：成功的政府改革者的策略》（1990）一书的作者，还是《维吉利亚评论》政府管理改革专栏的主管。
《无缝隙政府：公共部门再造指南》（A Practical Guide to Re-Engineering in the
Public Sector），[美] 拉塞尔·M·林登（Russel M.Linden）著，汪大海等译，北京：中国人民大学出版社，2001
二、核心观点阐述
20世纪90年代以来，美国政府和其他的公共组织正经历着一场静悄悄的公共管理革命，并成为人们关注的中心。这场静悄悄的革命是公共部门对技术、政治、全球经济、公民需求和偏好等各个领域发生的巨大变化的反应，同时也是由原来生产者社会向顾客社会的转变的反应。
毫无疑问，这场静悄悄的公民主要是以无缝隙组织的出现为特征的。“无缝隙组织”是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来形容的组织。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务，并且，无缝隙组织的一切都是“整合的、全盘的”，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。（P4）从作者的描述来看，无缝隙政府服务的趋向至少表现在以下三个方面：政府机构内部“柏林墙”的倒塌，也即越来越多的公共部门使用自我管理团队、一次到位的服务、“主题学习”的方法、真正的团队等；发展政府机构与顾客及供应商之间的同盟关系；强调为顾客提供服务的速度。（P5—10）这一系列改革措施的主要目的就在于塑造一个新的顾客导向社会。对于政府及公共部门而言，顾客主要包括其公共物品和公共服务的供给对象，也包括公共部门机构自身的工作人员。顾客导向的政府把顾客看成是重要的资源，而不再把自己视为能够服务提供的工作人员，而将自己视为服务者。（P11—13）因此，无缝隙政府服务就是要重新引进一种整体的工作方式以及与顾客的直接、人性化的联系。（P20）无缝隙政府或公共部门在当下公共管理革命中的一个重要演变就是服务的提供者与其服务对象或顾客的直接接触的机会越来越多，因而他们都能感觉到一种责任感，由此生产者和顾客之间的信任关系得到了发展，生产者对顾客高度负责，并且能够根据不同顾客的偏好和品味来提供商品或服务。（P21—22）这些重大变化表现在美国社会的方方面面，如邮政、教育、卫生保健、警察工作等。（P28—38）
政府再造的理论与实践
政府再造的理论与实践
侯书和
【摘 要】西方各国为适应时代和社会的变化,针对所面临的一些带有公共性的问题,发动了一场革命性的政府再造运动.政府再造就是对公共体制和公共组织进行根本性的转型,以大幅度提高组织效能,增强适应性.美国、英国、新西兰等国以及欧洲大陆各国的政府再造运动各具特点,但又有一些共同性的经验,对中国政府改革具有一定的借鉴意义.
【期刊名称】《学术论坛》
【年(卷),期】2005(000)002
【总页数】4页(P45-48)
【关键词】政府再造;理论;实践;经验
【作 者】侯书和
【作者单位】山东理工大学法学院,山东,淄博,255000
【正文语种】中 文
【中图分类】社会科学
2005 年第 2 期 学术 论 坛 （总第 169 期）ACADEMIC FORUM
N0.2,2005(CumulativelyNO.169)政 府 再 造 的理 论 与 实践侯 书和（ 山 东理工 大 学法 学院 ， 山 东 淄博 255000 ） [ 摘 要 ] 西方各 国为适应 时代和社会的变化 ，针对所 面 临 的一 些带有公共性 的 问题 ， 发动 了一 场 革命性的政府再造运动 。 政府再造就是对公共体制和公共组织进行根本性的转型 ， 以 大幅度提
高组织 效能， 增 强适应性。 美国、英 国 、新西 兰等国 以及欧洲 大陆各 国的政府再造运动 各具特 点 ，但又有一 些共 同性的 经验，对 中国政府改革具有一 定的借鉴意义。 [关键词 】 政府再造 ； 理论 ；实践 ； 经验中图分类号】D63文献标识码 ]A文章编号 ]1004-4434(2005)02 -0045-04
一、政府再造的产生背景和理论指导20 世纪 70 —80 年代以来 ，西方社会乃 至整个 世界发生了根本性的变化。 新技术 、新发明层出不 穷，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变 着人类社会； 经济全球化趋势 日益增强 ，对全世界
从西方“政府再造”理论评析我国政府再造
从西方“政府再造＂理论评析我国政府再造 提要２０世纪八十年代以来，为迎接全 球化、信息化和国际竞争加剧的挑战，针对所 面Ｉ『占的一些带有公共性的问题，西方各国相继 掀起了“政府再造 的热潮．这对于我国的政府 再造有着引导和借鉴意义． 关键词：政府再造：借鉴；路径选择 中图分类号：Ｄ６３文献标识码：Ａ 一、“政府再造’理论内涵 “政府再造”就是指对公共体制和公共组 织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效 能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组 织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组 织文化等来完成这种转型过程。“政府再造，，就 是用企业化体制来取代官僚体制即创造具有 创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共 体制，而不必靠外力驱使，即创造具有自我更 新机制的公共部门。依德国行政学者塞顿托夫 的观点，“政府再造”应包括现代行政学的概 念，也就是通过“再造工程”去重塑社会，以引 导、管制及控制经济、社会的发展。 “政府再造”的目标在于重塑政府部门，成 为“效率导向、可持续革新”的公共组织。“政府 再造”是要创造一种能够持续寻求高效途径的 公共组织。“政府再造”就是使政府具备能够应 付无法预知的挑战的能力。不仅仅是要提高今 天的效能，而且还要创造在环境变化的明天也 具备改进效能能力的政府组织。“政府再造’理 论有五项战略即核心战略、后果战略、顾客战 略、控制战略、文化战略。 二、西方“政府再造”运动对我国政府再造 的借鉴 西方各国的政府再造和行政管理体制改 革的实践，至今还在继续探索之中，也有待进 一步深化和完善。但我们可以从这些实践中总 结出一些具有共性的成功和失败的因素作为 我国行政改革的借鉴。成功的因素有：（１）从本 四 口文／王洪强 国实际出发适时推进行政改革，促进经济、社 会发展和社会稳定，行政改革不能滞后或超前 于经济、社会的发展；（２）逐级下放权力，明确 权责，建立绩效导向的评价标准，重视政府的 施政效果；（３）大幅精简机构和人员、减少国家 负担的费用，根本转变政府职能，构建一个简 化、小型、高效和便民的政府；（４）公共部门引 入市场运作机制、将公营事业民营化、社会化， 实现政府与社会的共同治理；（５）摒弃传统官 僚结构及僵化的规制，使行政结构扁平化、行 政行为弹性化；（６）实行政策制定与政策执行 职能分开，提高决策与执行的质量和效率，执 行部门具有较大的自主性；（７）简化行政运作 流程，建立顾客导向的机制；（８）利用现代信息 技术，降低行政成本，重塑政府组织，转变政府 行为模式，树立新的政府形象；（９）改革进程采 用分阶段、渐进式，有步骤地实施改革政策。其 中最重要的转变是抛弃传统的大政府官僚体 制，引进企业经营理念建立小政府、非官僚化 的政府管理体系，从而代之以讲求效率、效能、 创新和顾客至上，具备制定宏观政策与提供公 平竞争环境能力的政府。 三、我国政府再造的路径选择 （一）以科学发展现为指导，树立“以民为 本”的政府观，合理定位政府职能．科学发展观 把‘‘以人为本”作为核心，对于建设服务型政府 具有重要的意义。这种“以民为本”的政府观， 强调“民本位”、“权利本位”和“社会本位”，而 不是管制型政府模式下的“官本位”、“权力本 位”和“政府本位”。政府公共政策的制定和执 行，必须体现社会公众的民主参与和利益表 达，政府行为必须是公开和透明的，确保公民 的参与，自觉接受人民群众的监督；各级政府 的绩效评定，必须建立外部导向和结果导向的 社会评价机制。当前，树立和落实科学发展观， 就必须确实转变政府职能，由以往“全能政 府”、“无限政府”向“责任政府”、“有限政府”转 变，切实履行加强公共管理、完善公共服务的 职能，建设服务型政府。结合当前的实际情况， 一方面要继续推进政企分开、政事分开、政社 分开，将政府职能切实转变到经济调节、市场 监管、社会管理、公共服务方面来；另一方面要 探索政府职能实现的新形式，通过利用非政府 的社会力量、竞争机制和市场力量，推动公共 管理的社会化、公共服务的市场化。 （二）规范绩效评估．绩效评估是改善政府 绩效的动力。通过绩效评估可以促进政府部门 认识到自身工作中的绩效水平，并明确各部门 和人员的目标，激发工作的积极性和创造性， 提高整体的工作效率，同时有利于促进政府与 公众之间的沟通，了解公众的切实需要，提高 政府的服务能力。但我国现行的政府绩效评估 体系中普遍存在着制度不规范、操作不科学、 导向不正确等严重问题，极大影响了绩效评估 实效的发挥。在绩效评估中政府首先应明确评 估的性质、功能及其目标，才能以此指导评估 的具体操作。同时，经过深入研究明确绩效评 估的科学体系，规范评估的具体指标与操作， 并形成相关制度，使其法制化、规范化。 （三）运用文化战略，重塑政府文化．政府 文化是指在社会管理过程中政府及其行政人 员所特有的较深层次的基本行为习惯、思想观 念和价值取向，是影响和制约其行为方式、工 作作风及工作绩效等的价值因素，是政府及其 行政人员在社会事务中的价值观、行为观、工 作作风及工作效率的综合体现。中国改革开放 前的政府文化是一个复杂的矛盾体，一方面它 以廉洁、效能、服务的精神规范引导着行政人 员；另一方面全能、集权、官僚主义、封闭保守 的传统意识又时时在压抑着行政本身的活力。 改革开放给中国带来了无限生机，也给政府文 化不断进行自身的变革和调整提供了机会，促 使中国政府文化朝更高的层次转型。呈现出了 符合时代发展要求的新型政府文化面貌。 ＜合作经济与科技》２０１１年９月号下（总第４２５期）
政府再造理论对我国乡镇行政体制改革的启示
第３Ｏ卷第８期
ＶｏＬ３Ｏ Ｎｏ．８ 企业技术开发
ＴＥＣＨＮＯＬ０ＧＩＣＡＬ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ ０Ｆ ＥＮＴＥＲＰＲＩＳＥ ２０１１年４月 Ａｐｒ．２０１１
政府再造理论对我国乡镇行政体制改革的启示
张 洁
（中南民族大学公共管理学院，湖北武汉４３００７４）
摘要：随着国家“十一五”计划的制定，我国开始大力建设社会主义新农村，为加速乡村经济建设，必须对我
国基层政府的行政体制进行改革。再造是现代企业组织的基本理论之一，在发达国家被用于政府组织，从而 有力地推动了国家政府组织改革。文章从政府再造理论角度出发，探讨我国如何推进乡镇行政体制改革。
关键词：无缝隙组织；组织再造；政府组织再造；乡镇行政体制；行政体制改革
中图分类号：Ｄ６３０ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６—８９３７（２０１１）０８—００５８—０１
１政府再造理论
正如欧文・休斯在《公共管理导论》中所说：“公共行
政的僵死的、等级制的官僚制组织形式如今正转变为公
共管理的弹性的、以市场为基础的形式。这不仅仅是一种
形式上的变革或管理风格的细微变化，而且是在政府的
社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革”。拉塞
尔・Ｍ・林登在２０世纪９０年代美国公共部门革命的基础
上提出无缝隙政府理论。无缝隙政府理论是一种适应顾
客社会、信息时代要求的新的政府再造理论。
①无缝隙组织与无缝隙政府。无缝隙组织，就是以顾
客为导向，行动快速并且能够提供品种繁多和个性化的
产品和服务，从而最大限度地使顾客满意的组织。无缝隙
组织是以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务，
无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续
一致的信息。无缝隙政府是以无缝隙组织为基本单位，以
满足顾客无缝隙的需要为目标，围绕结果进行运作，以信
息技术为手段，依靠扁平化的组织结构，高效高质地提供
品种繁多的、用户化和个性化的公共产品与服务。无缝隙
政府具有高度的适应性、灵活性、透明性、渗透性的组织
《无缝隙政府公共部门再造指南》书评
87城市管理与科技·2016／6企业和社会组织提供更好的竞争环境，
允许并鼓励民间参与，并提供更加丰
富的公共服务。结果导向要打破传统官
僚制组织的专业化操作特征，改变原来
的职能导向，推翻部门之间的柏林墙，
强调对整体效果的关注，强调整体利
益超越局部利益。
《无缝隙政府 公共部门再造
指南》结构清晰，观点新颖
《无缝隙政府 公共部门再造指南》
结构清晰，第一章描述了一场在公共机
构中正在发生的“静悄悄的革命”，但
是政府部门面临的危机和列为报纸头
条的坏消息使这一改革黯然失色。导致
这场革命的是顾客社会，这一章描述
了顾客社会的特征和无缝隙组织对顾
客社会需求的回应方式。第二章回顾
了公共和私有的官僚体制的历史，它展
示了最初的无缝隙的商业和政府机构
如何在19世纪中叶变得日益官僚化和
各自为政。第三章阐述了无缝隙政府组
织结构与过程。第四章详细地论述了再
造的七个原则，它们的来源，以及它
们是如何转变官僚机构的。第五章描
述了再造的模式，探讨了这一模式的第
一个阶段：评估。第六章描述了再造
的四个步骤。第七章谈论的是在公共
部门再造中出现的问题：你是否可以
像再造所要求的那样，从头做起，像
在一张白纸上作画那样再造你的机构。
第八章谈论的是实施的问题。第九章详《无缝隙政府 公共部门再造指南》书评
□ 北京市社会科学院管理所研究员 施昌奎
《无缝隙政府 公共部门再造指南》[美] 拉塞尔·M·林登 著 汪大海 吴群芳 等译汪大海 校中国人民大学出版社出版好书品读
《无缝隙政府 公共部门再造
指南》是公共服务领域经典名作
《无缝隙政府 公共部门再造指南》
是美国著名管理学家拉塞尔·M·林登
（Russell M.Linden）的名著，他创立
了拉斯·林登协会，该机构主要从事
组织绩效与组织变革方面的管理咨询
业务。拉塞尔曾任教于弗吉尼亚大学、
马里兰大学、联邦行政学院，长期致
力于组织变革方法的研究与教育，发
表了大量文章，著有《从幻想到现实：
成功的政府改革者的策略》、《无缝隙
政府 公共部门再造指南》、《无缝隙政
政府再造理论对我国行政体制改革的启示
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政府再造理论对我国行政体制改革的启示
摘要20世纪70、80年代，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政危机、提高政府效率，西方各国掀起了声势浩大的政府改革浪潮,由此产生了新公共管理理论和实践。目前我国正处在由计划经济向市场经济体制转轨时期,政府管理中存在的问题不容忽视。如何有选择地借鉴吸收国外新公共管理经验,对我国经济社会的持续稳定、政府改革的全面发展具有十分重要的意义。
关键词政府再造公共管理政府改革
中图分类号：D035文献标识码：A
一、政府再造的相关理论
随着西方各国由工业化社会向后工业化社会转变，科层制这一传统的行政模式，效率大打折扣，政府组织变得机构林立，缺乏创新，难于适应迅速变化社会环境，甚至成为社会经济进步的阻碍。20世纪80年代以来，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方国家相继掀起了大规模的政府再造运动。
“再造”一词，首先由美国管理学家汉默和钱皮提出，再造是对组织流程进行反思和彻底的重新设计，以在组织绩效、
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服务质量等方面取得质的改善。1992年，戴维・奥斯本和特德・盖布勒在美国出版了《改革政府》一书，指出用企业精神来改革公共部门，并提出了政府再造的10条原则，将政策制定（掌舵）和服务提供（划桨）分开，成为政府改革的重要原则。国内诸多学者也对“政府再造”进行了研究和分析，张福成教授认为当代政府再造的核心理念是企业型政府，陈振明教授也对西方的“新公共管理运动”作出了评述。
按照德国行政学者塞顿托夫的观点，政府再造应包括现代行政国的概念，也就是通过“再造工程”去重塑社会，以引导社会、经济的发展。政府再造不只是重视政府在量方面的成长，而更注重的是质的方面的改变。
政府再造是对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权利结构以及组织文化等来完成这种转型过程，政府再造主张将政府治理与市场机制相结合，把私人领域的管理方法引入政府公共管理部门和公共管理过程，重塑政府与社会的关系，鼓励非政府组织参与公共产品的生产和提供。由注重工作过程和投入转向注重产出和结果，通过多种形式的授权来改善公共部门的工作。通过政府再造来增强政府活力和回应性，提升公共服务的品质，实现政府治理的经济、效率和效能。