新形势下国企改革思路框架的几点思考

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效率：国企改革清晰和单一的目标——新形势下国企改革思路框架的几点思考

傅育宁内容提要：套正与效率是人类社全所追求的两个基本目标，国有企业一直以来被视为一种特殊的企业．其被赋予的经营目标混合着经济、政治、社会等各种目标，涵盖了奁正与效率两个方面，从而造成了短期博彝、预算软约束、激励不兼客等种种问题。“三个代表”思想及加入ｗＴ＿０．使得我国固企的目标清晰化和单一化成为可能井显得必委。而将效率作为国盘清晰和单一的目标这一改革思路的确立，相信可以为国企改革开拓出许多新路。关键词：固企改革效丰套正博彝中图分类号：Ｆ文献标识码：Ａ文章编号：１００３—３９４７（２００３）ｏｌ—０００３—０５

一、问题的提出

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在中国经济体制改革中，国有企业改革以其重要性和复杂性而一直居于中心地位。正如中共中央十五届五中全会明确指出的那样：国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。全世界的目光也都在注视着这场改革，许多人认为，中国的改革进入攻坚阶段，主要指的是国企改革进入攻坚阶段。美国《财富》杂志（１９９９年１０月２５日）曾评论到，（中国）改革国有企业意味着要面对这个国家中几乎所有隐藏的经济和政治问题：银行体系的危险状况，中央与地方政府间的关系，城市失业与社会保障，等等。面对这样一个许多矛盾错综缠绕其中的问题，我以为目前新的形势可以为解决这个问题提供新的思路空间。所谓新的形势，主要包括两个方面：一是党的十六大将“三个代表”的重要思想确立为我们党的指导思想，并将其写入党章；二是中国加入ｗＴｏ，逐步融人全球经济一体化。我认为，在这样两个形势背景下，我们可以明确地提出国企改革一个新的思路，就是：改革目前赋予国企众多目标的状况，特别是改变将公正与效率这两个目标同时赋予国企的状况，对国企目标进行清晰和单一化，明确提出国企的目标就是追求效率、创造财富。按照这一思路，将可形成一整套新的国有企业管理体制、管理机制、管理方式。当然，我们这里所提出的将效率作为国企清晰和单一的目标，主要是指要卸下国企政策的负担，而并非指为了追求效率可以罔顾其他，惟利是图。追求效率的行为必须受法律框架约束，且企业作为一个社会单元应具有基本的社会责任感，这与效率目标并不矛盾。“三个代表”重要思想是借鉴、吸收了全人类文明实践的杰出结果为我所用，在总结改革

作者筒介：傅青宁，招商局总裁。

　万方数据开放以来、特别是近１３年来我们改革开放实践经验基础上的智慧结晶。世界文明进步的实践和我们改革开放以来的实践，都集中衷明：市场经济和计划经济都只是资源配置的一种方式而已，并不代表资本主义或社会主义；虽然市场经济自身也存在许多不足，但相比较而言，市场经济是一种更为有效的资源配置方式；解放和发展生产力是推动社会进步的根本。正是正确总结了这些宝贵的实践经验，“三个代表”思想明确提出中国共产党作为执政党，必须将发展作为执政兴国的第一要务，将是否代表先进生产力的发展要求、是否代表先进文化的前进方向、是否代表最广大人民的根本利益，作为衡量我们一切工作得失成败的标准。可以说，这一重要论断的提出，是我们党解放思想、与时俱进的表现，打破了思想框框，使我们对许多问题的思考不再局限于首先要问哪个是资本主义、哪个是社会主义。落实“三个代表”，首要的任务就是要解放和发展生产力，创造财富、追求效率，为社会公正打下基础。社会主义追求的崇高目标是社会公正，但在社会主义初级阶段，在国家生产力尚不发达的情况下，必须效率优先、兼顾公平，在极大创造财富的基础上，最终实现高水平的社会公正。如果认同这样的理解，那么，将效率作为国企清晰和单一的目标就成为可能。

应该指出的是，强调效率，并不意味着社会公正无关宏旨。相反，社会公正是一个社会的最高理念，是得到广泛认同的价值基础，赖有这个基础，社会才能建立良好的秩序，追求不同利益的个人才能遵循共同的行为准则，社会力量才能得以整合。特别是对于像中国这样一个处于深刻转轨过程中的国家，改革愈深入，整个社会越需要建立新的社会公正感。ｔ｜：耳“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，实现市场效率和维护社会公正应由不同的组织去承担，国企作为牟利的组织追求效率乃其根本的职责。如果说“三个代表”重要思想为将效率作为国企清晰和单一化的目标提供了可能性的话，那么加入ｗＴｏ就使之具有了非常迫切的必要性，加人ｗＴｏ，本质上意味着我们要参与全球的竞争，遵循全球的竞争规则。特别是面对那些通过市场在全球范围内配置资源的竞争对手，我们就必须要有世界眼光，置于全球内考察、寻求代表先进生产力、解放生产力的最好方式。作为我们国家经济体系中主要微观经济主体的国有企业，如果将公正与效率的目标揉杂在一起，如果在混杂不清的目标下企业扭曲的行为仍不能得到有效厘正的话，在开放、竞争的市场当中就难以谈什么竞争力。参与国际竞争，就必须具有与国际竞争对手同样的目标和行为：效率的目标，全力追求效率的行为。

二、回顾与目前的讨论简要回顾与总结国企改革的历程及评述目前关于国企改革的主要讨论观点，可以帮助我们更好地理解和认识国企改革新的路向。

中国的国有企业改革是经济体制改革中的一个“最老的话题”，与中国经济体制改革渐进式道路一致，国企改革走的也是一条由易到难、逐步推进的路。其中有经验、有教训。从人类社会经济制度演进的规律看，任何经济制度的演进都是一个不断试错的过程。国企改革同样也不例外。

首先必须要肯定国有企业对促进我国由农业国向工业化迈进过程中的重要作用。我们国家的国有企业是为了在资金短缺的经济中去优先发展不具有比较优势的资金密集型重工业而形成的，正如林毅夫（《经济社会体制比较》２００２年第２期）所指出的那样：建国初期，出于赶超

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　万方数据５发达国家的愿望和战略的考虑，政府以扭曲利率、汇率、工资、物价、原材料价格为特色的宏观政策环境来降低工业企业的投资和经营成本，从而形成价格剪刀差。为保证经由剪刀差集中到企业的剩余会被投资国家优先发展的项目，企业必须国有化。也正是通过这一安排，使得中国迅速建立起了自己完整的工业体系，缩短了工业化进程。但随着中国经济的发展和国有经济规模的扩大，国有企业的固有弊端开始逐步体现。作为中国经济体制改革主要内容的国有企业改革从上个世纪７０年代末开始逐步展开。总体而言，国企改革是一个解放思想的过程，也是一个对国企问题认识深化的过程。一开始，我们认为国企的问题主要是缺乏自主权和缺乏激励，于是从１９７９年开始了以放权让利为主要特征的第一阶段的改革，给企业下放了１４项自主权，并实行了利改税等措施。这虽然在一定程度上增强了企业自身利益与经营努力程度的相关性，但由于放权后相应的约束机制未配套建立，许多新的问题逐步暴露。于是从１９８４年开始，国企改革进入以建立经营责任制为主要特征的第二个阶段，开始推行厂长负责制、承包制、租赁制等。这虽然在短期内明显地促进了企业效率的提高，但由于信息不对称、风险收益不对称等造成的承包指标难以准确厘定、短期行为严重等问题日益明显。总体来看，直到１９９２年十四大将建立市场经济体制确立为改革目标之前，国企的改革取向都是在计划经济体制的框架内寻求改善办法；改革都是单兵突破，“头痛医头、脚痛医脚”，相配套的其他改革滞后；而且，改革也仅局限于经营权的调整，并未上升到产权改革和制度创新上。这种简单的政策调整式改革，引发了许多新的问题，其中比较突出的是道德风险问题和企业非理性扩张问题：在扭曲的价格环境中，一个国有企业的盈利或亏损，并不取决于企业的管理水平，而取决于它所面对的产品和投入价格的扭曲程度；在封闭的缺乏竞争的市场中，一个企业该有的盈利水平也没有客观的标准，在国家作为所有者和企业经理人员对企业经营存在严重的信息不对称的情况下，给企业经理人过多的自主权，反而造成经理人利用手中权力多吃、多拿、多用的风险问题。同时，由于企业利润的多寡对企业经理人的影响并不大，而企业规模越大经理人的权力就越多，在这种效用判断的影响下，经理人必然形成规模偏好，利用自主权在只要不亏损的最小利润的约束下，不顾风险大肆投资，追求规模最大化，最后形成许多窟窿。这类例子在我们身边随处可见。

正是由于认识到了这样一些问题，从１９９２年开始，国企改革从政策调整转向制度创新，以适应市场经济的要求，并在１９９７年的十五大上明确提出了要以建立现代企业制度作为国有企业改革的方向。十五届五中全会上又就国企改革和发展的若干重大问题作出了具体决定。这个决定虽然没有明确提出将效率作为国企清晰和单一的目标，但已经开始关注解决国企的政策性负担，尽量减弱赋予国企的社会目标、政治目标。目前，对于国有企业改革根本出路的讨论，有两种代表性观点。一种是以林毅夫为代表的“市场竞争决定论”，他们认为企业效率与产权的归属变化没有必然关系，而与市场竞争程度有关，在充分竞争的市场环境中，企业间的激烈竞争会形成一种平均利润率，可以低成本地传递企业代理人努力程度的信息，成为所有者监督与考核经营者的手段，从而促进企业经营绩效改善。也有学者进而研究提出“超产权论”，认为在考虑竞争因素后，企业的治理机制与产权归属在长期的竞争均衡中是可以分离的。而另一种观点是以张维迎为代表的“所有权安排决定论”，认为适当的企业所有权安排是公司提升经营绩效的基础，效率最大化要求企业剩余索取权与

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　万方数据剩余控制权应该对应、匹配。这两种观点，在实际上涉及到了主流经济学迄今没有正确解答的一个重大问题：产权制度与经济效率到底有多大关系。我们姑且不去评价这两种观点的正确与否，但应该看到的是两种观点都从同一个基本事实——传统的国企效率低下——出发，提出了

不同的改革建议，并且二者都把效率假定为国企清晰和单一的目标。

三、单一效率目标与博弈优化在国有企业目标混杂不清的情况下，国家出资者与国企经理人员之间的博弈对于出资者而言必然是一个不合理的博弈，主要表现在三个方面：一是短期博弈问题，二是卸责问题；三是激励不兼容的问题。首先看看短期博弈问题。博弈论研究结果表明，当博弈只进行一次时，每个参与者只关心一次性的支付；但如果博彝重复多次，参与人可能为了长远利益而牺牲眼前利益从而选择不同的均衡战略。要形成一种社会规范和达成理性合作，必须构造一种重复的长期的博弈，而构造这样一种博弈，就应该有个比较确定的环境和逻辑规则，也就是要使参与者对博弈支付函数有比较清晰的认识和预期。但在国企体制下，经营者面对的是一个不确定的环境。国有企业的经营目标一般都混合着经济、社会和政治的目标，其中既有市场效率的要求，又有社会公正的要求，而这些目标往往很少能清晰地表达出来，在优先次序上也没有保持一贯性，甚至目标本身也经常变动。这样，屋企经营者就无所适从，他很难判断实现了哪一个目标才算经营的成功，很难预期自己的努力多大程度上会得到回报和能使博弈重复进行下去。事实上，出资者代表也很难作出这样的判断，这样，就使得国企经理人员很难有长期打算，难以有积极性从长期博弈角度去选择均衡战略，进而很难进行良好的管理，特别是长期投资进行有效安排和管理。而如果将国企的目标清晰化和单一化，只要创造财富和具有不低于平均水平的效率，就判定为经营成功，经营者就可获得相应回报并继续将这一企业经营下去。这样经理人员就会为使博弈重复进行下去，调动最大潜能去提高企业的效率，追求效率的最大化。二是关于卸责问题。可以这样说，只要目标混杂，就难免卸责问题。卸责（ｓｈｉｒｋｉｎｇ）是经济学中的一个重要概念，指行为人对自己的行为结果不必负责任。由于国企的目标混杂，特别是如果国企被赋予了效率以外的目标，那么实现这些目标的负担就天然地应由政府承担起来。而在信息不对称的情况下，政府难以分清政策性亏损和经营性亏损，企业就会把经营不力的责任卸给政府，把任何的亏损都说成是为了实现效率以外的其他目标而造成的亏损，政府在难以区分政策性亏损和经营性亏损的情况下，只有把所有亏损的责任都背负起来，从而形成企业预算的软约束。只要国企的预算约束没有硬化，国企经理人员的危机感就不会产生，国企追求效率的要求就不会迫切。而只有将除效率以外的其他目标都扣除了，政府才不再负有给国企政策性补贴和政策性优惠的责任，国企才难以将自身经营问题、管理问题的责任转移、推卸。这样，企，业经营好坏的责任才真正属于自己，其他有关股份改造、上市等产权体制改革和公司治理结构的改革才有意义。