公共服务民营化

论我国公共服务民营化的风险及防范
公共服务民营化自实施以来，极大地推进了我国政府职能的转变，逐渐成为
我国行政改革不可缺少的一项策略。同时，公共服务民营化又可能会引发诸如竞
争、腐败等问题，进而带来潜在的损害公共利益的社会风险。如何防范和消解这
些风险是政府的重要职责，也是保障公共服务民营化顺利开展的重要前提。
一、公共服务民营化的相关理论
1.公共服务民营化的含义
公共服务的民营化，是指在产品或服务的生产和财产拥有方面减少政府的作
用，更多地依靠民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求，以增进社会其他
机构作用的行动；也即让市场或民间部门参与公共服务的生产及输送，政府部门
将部分职能转由民间部门经营。
2.公共服务民营化的起源与发展
自1970年代以来，英美国家纷纷在公共服务供给领域引入市场机制，推行
增加市场竞争，弱化政府角色的民营化政策，公共服务事业民营化、社会化成为
世界潮流。我国自1982年政府机构改革以来，虽然没有正式提出公共服务民营
化的概念，但实际上已经逐渐实施公共服务民营化。1988年大力推进政府职能
转变，政府的经济管理部门从直接管理为主转移到强化宏观管理职能，淡化微观
管理职能。特别是1998年以来，将大部分应该由市场运作的有关职能部门从政
府机构序列中脱离开来。现在通过创新投稿入机制，广泛吸纳民间的资金、民间
的力量投入到公共服务行业，公共服务民营化已成为我国行政改革不可缺少的一
个策略。公共服务民营化是手段，而不是目的。纵观西方各国的实践经验，民营
化大致有合同承包、特许经营、补助与凭单、法令委托、出售、无偿赠与、清算、
民间补缺、撤资、放松规制等十余种形式。而在我国，又以特许经营为主要形式。
二、公共服务民营化的优势
公共服务民营化将产品的生产等方面更多的分配到社会其他机构，使政府的
巨大财政的压力得到缓解；同时，广大的社会市场与民间部门的参与，极大地增
加了消费者的选择机会，激烈的竞争性也使得服务质量与服务效率得到了提升。
因此，其优点是更全面、更民主、效率更高的。
三、我国公共服务民营化存在的风险
虽然公共服务民营化为我们带来了极大的好处，但其本身也是有着许多潜在
的风险，而这些风险又可能演变为严重的社会问题从而阻碍我国的社会建设。
1.政策不透明，遮遮掩掩。摸着石头过河，是我国基于国情的必然选择。比
如1985的山东荷泽地区实行的盘活资产，采取出售、出让、出租等各种措施开
始实施国企改革，实施国企民营化，在当时的背景下是冒着极大的风险实施的。
只有在取得巨大成功时才逐步推广，这样也就影响了民营化的进程。
2.公共服务民营化可能会导致社会公平的缺失。公用事业民营化可以为公共
产品和公共服务的供给提供多元化和多样性的选择。然而，无论供给主体怎么变
化，其产品和服务的公共属性亦即公益性不应改变。因此，负责生产和提供公共
物品和公共服务的民营企业，应该在公共物品和公共服务的供给中继续坚持普遍
服务的原则，做到公平与公正，体现公共性，并把遵守普遍服务原则作为至高无
上的企业品质和社会责任。但是，不可回避的矛盾是，在纯公益和准公益项目建
设和经营中，投资主体遵循普遍服务可能会牺牲其经济利益，甚至亏本。如果没
有合理的补偿机制和来自经营以外的回报，投资者很可能会牺牲甚至放弃普遍服
务原则，而投资主体回归纯粹的经营本性，就会舍弃那些投资和经营成本高而又
关涉公众福祉的公共产品和公共服务项目，这无疑又会损害公众利益。
3.民营化过程中容易引起特权与贪污等问题，使政府监督成本增加。不可否
认，在民营化的过程中，不同程度存在着特权与贪污问题，有些承包商或代理人
出于自私自利，官商勾结、贪污受贿、假公济私，钻法制不健全的空子。在公共
服务转至民间机构后，使用者的付费能力将决定其获得服务的数量和质量，而对
于付费能力低者或无能力付费者，往往只能得到较低等的服务，导致社会服务等
级化。
4.公用事业民营化可能导致政府对某些公用事业的失控。公用事业可以民营
化，但公共责任不能民营化。政府作为受托方，必须对其委托人即公众负责。为
了有效地维护公众的利益，保证社会各领域的平衡发展和整个社会的可持续发
展，政府必须在总体上对公共物品生产和公共服务供给保持控制权，这是政府能
够顺利履行自身职责的重要条件。但是，在公用事业民营化的改革实践中，那些
承担巨额投资和主要风险的私人合作者，通常会在有关的决策问题上，如如何提
供服务、收费的标准等，有更大的决策权。结果私人部门会凭借资本投入，更从
容地运用其讨价还价的能力对抗本地的公共利益，使政府失去对某些公用事业领
域的控制权。
当然，在公共服务民营化的过程中，还存在公共责任问题、投机取巧问题等
现象。这都需要我国政府进一步研究对策，逐渐改善。
四、公共服务民营化风险的防范措施
针对公共服务民营化的风险，笔者认为我国应当采取如下对策：
1.转变观念，提高认识，对公用事业民营化进行细致、审慎的布局。必须走
出公共服务民营化即公共服务私有化的误区。正确理解公共服务民营化的有关政
策和知识。明确认识到公共服务民营化的必然趋势。真正的民营化，并不会造成
政府角色的消失，而只是减少了政府活动和政府职能的范围，把那些政府做不到
的和做不好的事交给民间来做，让民间参与。政府只承担政策说服、政策规划、
目标制定、监督标准拟定以及执行、评估以及修正等功能，同时，政府应根据公
共产品的不同情况采取不同的改革策略，尤其是要进行审慎而又合理的布局。
2.倡导公共服务顾客导向。必须明确政府机构的服务意识，倡导公共服务顾
客导向。转变观念，树立“以民为本”的服务意识；转变角色，实现由“管理者”
向“服务者”的政府角色的转换；明确宗旨，秉承人民意志，最大限度地满足人
民的需求；履行权力，严格依法行政；坚持责任、违法必究、有错必改。以此转
变政府的权威心态和政府为尊的状况，从而为公民提供更好的服务。
3.明确公共服务基本原则。公共服务是面向人民群众，这就要求提供公共产
品或服务其核心是以民为本，改善公共服务质量，必须明确以下六项基本原则：
一是服务标准化，确立监控、公布服务的标准；二是信息公开化，用最丰富的语
言提供完整准确的信息，在便于人民群众理解；三是机会选择化，无论在何处，
应该提供使用者选择的机会；四是服务平等化，对有权享受服务者给予平等的对
待，提供有礼貌和帮助性的服务；五是处事公正化，有错必改；六是效率价值化，
在政府所能提供的资源范围内，经济、有效地提供公共服务。
4.建立完善的公共服务民营化评估程序，对民营企业进入公共服务领域的准
入过程进行严格管理。从我国的国情来看，对民营企业的准入管理最重要的是做
好以下三点：一是在推行改革前，要做好充分的可行性论证。二是必须对民营企
业进入公用事业领域的准入过程进行严格的管理。三是对那些具体负责和操作民
营化项目的政府相关人员进行严格监督，降低和消除腐败风险。由于政府握有公
共权力和公共资源，在游戏规则的制定、经营主体的选择、公共产品和公共服务
的价格等方面有较大的裁量权，在监督缺失的情况下容易滋生腐败。因此，在方
案的具体实施过程中，尤其要特别注意相关廉政制度的配套跟进，充分发挥舆论
监督和群众监督的积极作用。