农地征用制度_基本矛盾下的产权博弈分析_欧阳力胜
产权界定的博弈困境及其解决方案
解决方案
❖ 1，休谟的添附原则 ❖ 2，德索托：小产权的正规化，根据时间原则，对长期占有
的产权进行法律上的事后承认 ❖ 3，符合演化的自然法 ❖ 4，科斯的智慧：相机权宜 ❖ 5，保守主义：审慎原则 ❖ Conciliation with the Colonies—《与美国和解》，伯克： ❖ “使用武力只能是暂时性的。如果和解失败，武力还可以持
❖ 2，当下的农村集体用地的新需求，来自于城市用地稀缺造成的城市土 地价格与农村集体土地价格之间的巨大差距。在农村集体用地的模糊产 权（事实上和意识形态上的地方政府与农民共有的状态），其处分和收 益便出现了地方政府和开发商占有大部分，农民占有其中极小一部分的 现状。
❖ 3，农民的产权意识进一步苏醒。耶林在《为权利而斗争》中说，所有 的权利都面临着被侵犯、被抑制的危险，因为权利人主张的利益常常与 否定其利益主张的他人的利益相对抗。所以权利的前提就在于“时刻准 备着去主张权利，要实现权利，就必须时刻准备着为权利而斗争”。
博弈困境
❖ 1，现实中的地方政府与农民之间出现了激烈的矛盾，在于农民的产权 硬化需求和地方政府对农民产权的长期模糊占有之间，不能达成让渡和 妥协。
❖ 2，农民达成一致同意的交易成本太高。 ❖ 3，强拆案例的演化结果：力量博弈 ❖ 4，现实中，农民与地方政府的博弈因不对等状态，司法渠道的封闭，
不得不诉诸“以力相博”。农民的工具：利益，正义性,尊严，传播学工 具，上访制度。政府的工具：司法，流氓，资源控制，连带惩罚机制。 上访制度是一种农民和政府共同催生的畸形博弈工具，后果往往惨烈。 ❖ 5，通过案例推进的模式，能否对未来的产权硬化形成良性的积累？也 即，从个例演化为规则的转变。
以中国集体用地产权为例
❖ 现状：
基于产权视角下的农地征用制度研究
程 中， 如果成本为 １０ 农 民得 到的补偿 只占其中的 ５ １％， ０， ％～ ０ 农村集体经济组织得 到 ２ ％～ ５
３ ％，０ ７ ％为政府及各级部 门所得… 有专家推测 ， ９ ２ 以来 ， ０ ６ ％～ ０ 。 自１５ 年 失地农 民相 当于无偿 放弃了价 值 ２ 万亿 的土地财产权同 ６ 。农 民利益的大量流失 ， 使得农 民成为游离在农 村和城 市边缘的弱势群体 。究其原 因， 因为我 国土地制度 中所有权缺位 、 除 土地归属权不明确 、 土 地使用规则不确定外 ， 还在 于我 国征地过程中农地发展权的缺失。
土地征用是指 国家因经济 、 化 、 文 国防建设以及 兴办社会公共事业 的需要 ，强制将属 于单 位使用和 集体所有 的土地 收归国有并给予补偿 的行为。在我 国，土地征用 的对 象包括 国有土地 的使 用权和集体 所有土地的使用权 。在《 土地管理法 》 中规定 “ 任何单 位和个人进行建设 ， 要使用土地 的， 需 必须依法 使用 国有土地。 ” 即用 于城市 化建设的农地转 用 ， 必须 申 请使用 国有土地 ：如果必 须 占用农村集体所 有土地 的， 则必须先征为 国有 。这样 一来 ， 国家成 为农 地唯
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基于产权视 角下 的农地 征用制度研 究
Ｉ 张玉军， 沈学
Ｉ苏州大学 商学院， （ 江苏 苏州 ２ ０１ １ ２） ５
摘 要： 农地发展权是农地产权体 系中的一项重要权利。我国现行的农地征用制度存在着农地发展权 的缺失。只有在农地征用制度 中明确设立农地发展权， 才能更好地保护农地持有者的利 益。 关键词 ： 农地发展权； 农地征用； 产权； 化； 优 重构
集体建设用地和国家建 设用地的权 利， 并且能够与农 地所有权分离而单独处分 的物权 。 虽然关 于农地 发展权 方面 的研究较 多 ，但 将农 地发 展权 纳入我国农地产权制度 的分析框架 ，国内 的文献还 十分有限 。郭熙保认为农 地发展权是农地 产权体系 中的一项重要权利同 。笔者沿用这 一观点将 农地 发展权 纳入农地产权 的分析 框架 中，从农地 的 产权视角来剖析 农地征用制度 。
城市郊区化与农村土地征用制度的博弈分析
关键词 ： 市郊 区化 ； 城 土地征用制度 ； 弈 博
中 图分 类 号 ：３ １ １ Ｆ ０ ． 文 献 标 志码 ： Ａ 文 章 编 号 ：０ １ ７ ４ ２０ ）４— １０—０ １０ —５４ （０ ８ ０ ０ ０ ６
胡 锦涛 同志在 党的十 七 大报告 中明确指 出，
“ 推 动 区域 协 调发 展 ， 化 国土开 发 格 局 ” “ 保 要 优 ，要
小 的原则 ， 进 大 中小 城 市 和小 城 镇 协 调 发展 ” 可 促 ， 见 十 七 大 对 我 国 城 市 化 过 程 中 土 地 资 源 的 重 视 程度。
当前 我 国正 处 于 城 市郊 区化 、 业 化 快速 发 展 工
与操作性较好地结合在一 起 ， 我 国台湾 地区、 如 日 本 、 国等都采取这一措施 。如 日本 《 韩 土地征用法》
法可以有效地制 止滥用 土地征收 的行 为。除此之
外 ， 部分 资本 主义 国家 都将 土地 划 为农 民私 有 ， 大 充 分 尊重 农 民 的土地 经 营 权 和 处 置权 ， 国家 如要 征 用 征 收 土地需 通 过 市 场手 段从 农 民 手 中“ 得 ” 非 购 而 简单“ 获得 ” 。 反 观 我 国的土 地征用 征 收制 度在 立法 、 程序 、 监 督等方面都还存在着很多缺陷， 各项工 作都还做得 不 够 到位不 够 规 范 。 国 内许 多专 家 、 者针 对 这 一 学 切 实关 系广 大农 民利 益 的 问题 提 出很 多富 有建设 性
Ｖ０． ０ Ｎｏ ４ １３ ．
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城 市郊 区化 与农 村 土 地 征 用 制 度 的博 弈 分 析
吴 元 ห้องสมุดไป่ตู้
我国现行土地征用制度的效率分析
【 金项 目 】 基 广西教育厅项 目２００Ｌ ２０ （ ８２Ｘ ２） ０ 。 【 者简 介 】 作 何庆光 ，广西财经学院副教授 ， 究方向 ：宏观 经济、区域经济统计 分析 ；农 卓恩 ，广西财经 研
学 院教 授 ，研 究 方 向 ：环 境 经 济 、制 度 经 济 学。
一
．
、
现 行 土地 征 用制 度在 市场 经济 体 制下 的效
社 会 总 效 用 达 到 最 优 。导 致 土地 使 用 的 短 期 化 ，损 害 大部 分 人 的 利 益 ，整 个 社 会 的信 誉 基 础 逐 渐 崩 溃 。我
们认为 ，建 立一种 以尊重产权为基础的 市场化 交易制度效率会 更高。 【 键 词 】土地 制度 ；强制征 用；市场化 ；博弈 关
２ ０ ，（） １ ０ ９ ５： ． ２
参 考 文 献
… 冷崇总． 民收入 差距的 实证 分析 价格 月刊 ，２ ０ ，（ ： 居 ０６ ９ ）
１ Ｏ．
障， 分配平等也是一个难 以实现的 目 。 标
三 、结语
德沃金的资源平等理论作为西方平等分配的典 型代表 ，对我们 解 决 当前 贫 富悬殊 的 问题提 供 了一
２ １ 年 ８月 ００
经 济 论 坛
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总第 ４ ０期 ８
第 ０ ８期
我国现行土地征用制度的效率分析
文／ 庆 光 何 农 卓恩
【 摘 要 】 国现行 土地征 用制度 曾经对我 国经济发展产 生过 巨大的作 用，但 也 引发 了不 少矛盾 ：不能使 我
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Ａ Ｂ
浅析土地征收存在的问题及对策
浅析土地征收存在的问题及对策摘要：随着我国经济的飞速发展，城市化进程也不断加快，其范围和规模也日益扩大。
在城市化过程中，大量农村土地被占用。
由于我国现行的集体土地征收制度的缺陷以及政府在实践过程中的行为弊端，使得农民在征地过程中权益受到侵害，一些相关社会问题屡见不鲜。
这不仅造成农民生存环境的恶化，也将对社会稳定和经济发展产生重大负面影响。
本文就当前土地征收过程中存在的问题入手，提出相应的解决措施。
关键词：城市化农村农民土地征收权益Abstract: With China’s rapid e conomic development, urbanization has been quickened, its scope and scale are also increasing. In the process of urbanization, a large number of rural land is occupied. As China’s current deficiencies in the system of collective land expropriation and government behavior in practice disadvantages, making farmers in the land acquisition process rights have been infringed, a number of related social problems are common. This not only causes the deterioration of the living environment of farmers, but also for social stability and economic development have a significant negative impact. In this paper, the current process of land acquisition problems start, propose appropriate solutions.Keywords: urbanization of rural land expropriation interests of farmers一、土地征收制度及其特点我国是社会主义公有制国家，包括全民所有制和集体所有制。
从现行土地政策和法律的角度剖析征地制度的现实问题及对策
［工作研屯I ◎删辻蹶脚懈訓w 删爛鵬□佟伟光一、 当前土地征收的法律实质首先,在征地的前期农民对于征地工作的参与就不够，政府只是在征用土地方案批准后才公布，因此农民 对是否应当征地、征地价格是否合理、工程是否应当建 设，没有发言权和知情权，即使对征地方案有意见，也不能再作修改或中止。
其次，在征地后对农民进行补偿安置上，地方政府 在征地补偿安置方案公布后才听取被征地农民的意见。
《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，征地必须告知农民，并且组织农民听证，较以前有了很大的进 步，但实际上征地方案仍然是强行要求农民接受的，而且在现行体制下农民并无谈判权利，国家征地面对的是 集体，而不是农户。
二、 目前征收制度在政策和法理层面上的问题1. 法律对集体土地的限制使其权能变得残缺法规规定农民集体所有的土地的权能是残缺的，没 有实际意义上的物权和由物权衍生的其它权利。
集体土地使用权不得随意出让、转让或者出租用于非农业建设。
农民没有抵押、转让土地的权利，现行土地制度类似 历史上的租佃制，但效率还不如租佃制。
不允许交易就 等于扼杀了它的价值；不允许抵押就没有融资权。
由于 产权关系没有理顺，产权虚置问题没有得到根本解决，加之社会环境、市场关系、社会政治经济形势的变化，土地市场化倾向越来越强烈，行政权利利用土地“寻租”越来越普遍，农民土地产权边缘化也越来越明显，即使是农民承包土地的使用权,在行政权力的支配下也是有限 的，不完整的。
农民没有真正拥有土地的物权，也就不可能享受到土地的预期和级差地租的价值，更不能使农民 作为土地权利人参与土地增值收益的分配。
2. 鼓励了政府经营土地的牟利冲动现存土地法律在禁止农民承包地转为非农用途的 同时，却宣布国有的土地包括从农民集体那里征收来的土地“实行有偿使用制度”。
应该肯定，法律宣布“国有土 地有偿使用制度”，反映了逐步引入市场机制配置土地 资源的改革现实，本身具有合理性。
问题在于土地市场化仅仅限于部分国有土地使用权的有偿转让和再转让。
土地征收中的利益主体及其权利配置_对当前征地冲突的法社会学探析
基本的事实， 本文在一定程度上同意以上的判 断， 并认为当前的土地征收中的“公共利益 ” 以 及提高农民的土地补偿标准的确是急待解决的 法律问题， 但并不认为其对当前的征地冲突具 有完全的解释力。仅仅将问题的症结归结为地 方政府的权力过大或者肆意妄为， 进而将被征 地一方推论为一个利益总是受侵害的弱者形 象， 这在一定程度上遮蔽了问题的复杂性。
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古典经济学家如威廉 ·佩蒂、 大卫·李嘉图都曾作出过专门论述。 在此基础之上， 马克思则系统发展了 ① 关于土地的级差地租， 土地的级差地租是相对于土地的绝对地租而言的， 其是农业资本家经营同样面积的土地但因土地的肥沃 土地的地租理论。在他那里， “级差地租 ” 程度、 土地位置以及劳动生产率的差异而造成的超额利润 。本文使用的 不限于农业资本生产本身， 而是指因用途转化而导 《资本论》 致的土地价值超出土地农业产值的增值部分 。关于马克思的土地级差地租理论， 可参见 第三卷， 人民出版社 1975 年版， 第 750 页。 “闻名” 。 ② 这两起案件都因违规征收几千亩甚至上万亩的土地而 《中华人民共和国土地管理法 》 第 45 条。 ③ 参见
从实践来看在当前的大部分农村地区由于村组两级不再像以前那样能调整土地分配给失地农民村委会只好将土地补偿费的一部分甚至大部分分配给农民但即使如此仍然不能从根本上平息农民的不满案例1湖北j市下属的叶村临近一家大型化工企业该企业连续多年在叶村的两个村民小组征地导致这两个小组的人均土地面积不及全村人均面积的一半
； 此外， 当前的土地
本文的写作得益于与中南财经政法大学陈柏峰 、 丹麦哥本哈根桂晓伟等学者的讨论， 特此致谢！ “社会学法学” 在法学家庞德看来， 与传统的规范法学不同， 他所倡导的一种 不仅关注法律条文和法律的内在理论， 还要重视法 ： 《法律社会学讲义： 学术脉络与理论体系 》 ， 律的运行及其所涵盖的社会因素 。参见（ 美） 马修·戴弗雷姆 郭星华等译， 北京大学出版社 2010 年版， 第 95 页。
关于征地的制度经济学分析
关于征地的制度经济学分析征地制度是指政府为了开展重大建设项目或国家利益需要，对公民、法人或其他组织的土地进行征收的制度。
征地制度在许多国家都存在，并且是国家发展和经济建设的必要手段之一、本文将从制度经济学的角度对征地制度进行分析。
首先，征地制度解决了土地私有权和公共权益之间的矛盾。
土地是稀缺资源，是经济活动的重要要素之一、然而，由于土地的稀缺性，土地私有权与公共利益之间常常发生冲突。
征地制度通过对土地进行征收，将土地转入国有或公共使用，以满足公共利益的需要，解决了土地资源的分配问题。
其次，征地制度为政府提供了向农村集体经济组织以外的农民提供土地使用权的机会。
在部分大陆法系国家，尤其是农业国家，土地所有权在农村地区往往集中在农民集体经济组织手中，农民自己的土地使用权相对较低。
征地制度可以使得农村集体经济组织以外的农民通过补偿方式获得土地使用权，增强了农民的经济利益和农村居民的福利水平。
再次，征地制度可以为土地资源的最优配置提供保障。
在市场经济中，资源的配置通常通过价格机制来实现。
然而，在土地资源这一特殊资源领域，市场交易受到很多限制，土地交易存在诸多困难。
征地制度允许政府将土地征收并进行统一配置，可以确保土地资源的有效使用，使之符合社会经济发展的需求。
除此之外，征地制度也存在一些问题和挑战。
首先，征地程序和补偿标准不够透明和公正，易导致政府权力过度集中和滥用。
这对土地所有者的权益保护带来一定的风险。
其次，征地制度在实践中常常陷入政府和土地所有者之间的利益博弈，导致仲裁成本的提高和资源的浪费。
再者，由于征地制度的限制，存在一些非法征地、强行征地等问题，严重损害了公民的合法权益和社会稳定。
为了弥合征地制度存在的问题，有必要进行制度创新。
首先，政府应加强对征地制度的监管和约束，确保征地程序的公正和透明。
其次，要完善征地补偿标准，确保土地所有者合法权益的保护。
再者，要通过法律手段加强对非法征地行为的惩处，加强社会公众对征地制度的监督，构建一个依法行政的征地制度。
现行土地征用制度安排下的政府行为分析
现行土地征用制度安排下的政府行为分析一、现行土地征用制度安排下的政府行为偏离土地征用是政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行为，这种行为是基于公共利益的必要性以及政府执行公共权力的强制性。
人们通常认为，政府作为全社会的代表，其行为的依据是公共利益，表达在土地征用过程中，即政府会自动以社会福利最大化为目标，权衡工业与农业、城市与乡村、农民与城市居民的利益，遵循全心全意为公众利益效劳的原那么，然而，在土地征用过程中，政府背离这种原那么的行为那么常常被提及。
1.政府征地扩张以及低价征用的行为偏好近年来，地方政府常常出现违背公共目的、多征土地的行为偏好。
在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40万亩至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。
尽管土地作为稀缺资源，尤其是对于依靠土地生存的农民来说更是意义重大，然而，政府在征用土地的过程中，往往无视农民的利益，存在着压低土地补偿的行为偏好。
通过低补偿征地，政府可以低本钱地取得建设用地，还可以获得征用后再出让的高收益。
据有关资料显示，2002年，全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万～3.5万元。
低价补偿又反过来加剧了城市用地的外延式扩张、农地的非农化，并由此带来失地农民就业、社会保障等一系列社会问题。
2.土地征用过程中政府“创租〞与“抽租〞行为现行的土地市场政策严格禁止土地所有权市场的发育，政府垄断一级土地市常在信息不对称情况下，政府通过土地征用权的动用和行使，在征地与供地之间制造了一个租金空间。
一些政府官员以权力设租，这些租金那么成为不同利益集团博奕和追逐的目标，诱使私人企业向他们行使贿赂作为得到这种租金的条件。
而政府也拥有自己独立的经济利益，在利益集团寻租的过程中，迫使企业割舍一局部既得利益与政府官员分享。
创租与抽租行为，使得政府和开发商常常能够达成共谋，行贿和腐败在此过程中滋生，地方政府以“公用〞的名义向农民征用土地，转而又以低于市场价格的价格将土地转买给开发商。
土地征用市场中的博弈分析
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假设参与人 ２ 选择使用灰色手段的概率小于 Ｐ 此 时参 与人 １ ， 的 期望得益小于 ０ 因此 ， ， 其肯定会选择不 寻租。如果参与人 ２使用灰色 手段 的概率大于 ， 参与人 １ 的寻租得益 大于 ０ 在 此时 ， ， 寻租是合算 的。所 以， 参与人 ２只要保证使用灰色手段 的概率不小于 Ｐ 的情况下 尽量降低使用灰色手段 的概 率是合 算的。因此 ， 会使使用 灰色手段 其 的概率趋于 Ｐ ， 即其混合策略是使用灰色手段的概率为 Ｐ ， 使用正常 手段 的概率为 １ ．。同理 可以证 明参与人 １的混合策 略为 寻租的概 一Ｐ
关键词 ： 寻租 博弈 策略组合 制度创新 中 图分 类 号 ：２ ４ ３ 文 献标 识 码 ： Ｆ ２ ．２ Ａ 文章 编 号 ：０４—４ １ （０ ６ ０ —０９—０ １０ ９ ４ ２ ０ ）７ ６ ２ 就土地征用过程而言， 在预期巨额利益的驱使 下， 各个利益群 体力 图实现自身利益的最大化 ， 于是不可避免地存在着 利益竞争 ， 面对土 下 地 征用 过 程 的 寻 租 行为 进 行 博 弈 分 析 。 在宏观的尺度上， 一个地方农村集体的土地被 征用 ， 另一个地 方农 村集体则可以根据这个地方土地征用中的收益决定是 否在将来愿 意被 征地 ， 还是选择 暗中与土地 开发商 交易。这一博 弈过程 中的两个 参与 人分别是 ： 参与人 １ ——政府和参与人 ２ ——农村集 体 这里 的政 府与 地方农村集体之 间的博弈分析是指地方农村集体 的一 种提前 的行 为决 策， 这种提前 的行为 以在其 它地方 的农村 集体的 土地 被征用 中的 收益 的多少为根据的 ， 视收益的多少 ， 农村集体会选择愿 意使其土地在 将来 被征用还是暗中与土地 开发商进行提前交易， 使其土地直接入市。 土 地 征 用 过 程 中政 府 和 农 村 集 体 之 间 的博 弈 策 略 概 率 分 析 在农村集体土地入 市过程 中， 参与人 １有两种 策略的选择 ： 种选 一 择 是不寻租——不设置征地制度壁垒 ， 允许集体土地 直接入市 ， 即土地 市场上的需求者得到 的是农村 集体土地 ； 另一种选 择是 寻租——凭 借
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贵州财经学院学报 2008年第1期(总第132期) [经济与管理] 农村经济 文章编号: 1003-6636(2008)01-0073-04;中图分类号:F301. 1;文献标识码:A 农地征用制度:基本矛盾下的产权博弈分析 * 欧阳力胜 (广西百色市政府发展研究中心,广西百色 533000) 摘 要:我国农地产权的残缺以及征地制度对农地所有权的强行征收,直接破坏了以土地承包经营权为核心的农地产权制度,致使市场机制不能正常发挥配置土地资源的基础性作用。清晰且有保障的农地产权制度是运用价格机制配置土地资源的基础和关键。现阶段,应当明晰农村土地产权制度、培育和完善土地交易市场,建立有效的约束 机制、规范政府征地行为,提高土地征用补偿标准、完善土地征用补偿机制。 关键词:农地征用制度;产权;产权博弈 Farm land Requisition System: A Gam e Theory Analysis ofProperty R ights under the Fundam entalContradiction OUYANG L-i sheng (Baise CityDevelopmentResearch Center, Baise, Guangxi 533000, China) Abstract:The incomplete farmland property rights and forceful requisition of farmland ownership have directly destroyed the farm- land property rights system centering on contractual operation rights, making it impossible for themarketmechanism to play a fundamental role in allocating land resources. Clearly defined and guaranteed farmland property rights system is the basis for and key to using pricemechanism to allocate land resources. In the present stage, we should clarity rural land property rights system to cultivate and improve landmarket, establish an effective constraintmechanism to regulate land requisition by government, and raise compensation standard to improve land requisition compensationmechanism. Key words: farmland requisition system; property rights; property rights games 一、中国农地征用制度的基本矛盾 始于1978年的我国农村土地集体所有、家庭承包 经营为特征的农地产权制度,虽然从法律上确定了归 属性质的农地产权,但未赋予农民对土地持有层面的 土地产权,而仅赋予利用层面且带有债权性质的承包 经营权。随着我国工业化、城市化进程的加快,在农村 集体土地产权主体模糊不清以及产权残缺的条件下, 大量农村集体土地被征用,正在造成大批/种地无田、 上班无岗、低保无份0的失地农民。失地农民问题产生 的根源并不是工业化、城市化进程的加快,而是中国土 地征用制度存在重大缺陷。我国现行土地征用制度的 基本矛盾是:该制度否定了以家庭承包经营权为核心 的土地他项权利的存在,以对所有权的征收来替代多 层次产权的征收,直接破坏了土地集体所有、家庭承包 经营的农地产权制度。[1]这一矛盾主要表现为:征地权 力滥用,征地程序不规范,地方政府征地行为扭曲;征 地补偿不合理,侵害农民的土地权益,引发社会矛盾。 二、基本矛盾下各行为主体的产权博弈 分析 产权经济学认为,产权是指私人、组织、政府在一 定时间内对财产行使或控制的使用权、收益权和转让 权。德姆塞茨认为,产权作为一种社会契约,可用来解 释人的经济行为和经济增长的业绩,它决定谁是经济 活动的主角并因此决定着社会财富的分配。[2]如果制 度不能适当的反映资源稀缺性和经济机会,经济中就 会出现行为的扭曲。下文将从产权的角度来分析政 府、集体和农民作为利益相关者,在我国土地征用过程 中,如何为争夺各自的利益进行产权博弈。 73 收稿日期:2007-09-29 作者简介:欧阳力胜(1978-),男,湖南永州人,广西百色市政府发展研究中心助理研究员,研究方向为产业经济与公共政策。(一)政府征地行为的产权分析 土地征用权是国家为了社会公共目的或公共利益 需要,依照法定程序,强制性地取得原土地权利人的土 地并给予补偿的权利。它主要指国家或政府机构在规 范土地基本经济要素转移过程中所涉及到的产权法法 律安排和管制程序的总和。世界各国对土地征用权的 行使都有详细的法律限定,大多严格以土地用途是否 为公共用途或具有公共利益作为判定土地征用是否合 法的依据。我国为了规范征地制度,制定了5中华人民 共和国土地承包法6、5中华人民共和国土地管理法6、 5中华人民共和国土地法6等有关法律和制度。征地 是目前我国土地农转非的主要途径。我国2004年新 修改的5宪法6第十条第三款规定:/国家为了公共利 益的需要,可以按照法律规定对土地实行征收或征用 并给予补偿0。2004年的新5土地管理法6第二条第四 款规定:/国家为了公共利益的需要,可以依法对土地 实行征收或者征用并给予补偿0。可见,征地权作为一 种/宪政特权0,具有以下特点:第一,土地征用是为了 社会公共利益的需要。它是为了发展公共事业,建设 公共设施,或实施国家经济政策需要使用特定区位的 土地,没有其他区位的土地替代或替代不经济时所采 取的行动。征地权亦称公共利益需要原则。第二,征 地权是政府针对土地所有者的一种强制性权力。对于 被征地所有者而言,一旦政府依据法定程序对某地行 使征地权后即具有法律赋予的强制力,此时被征地者 已经丧失跟政府谈判的权利,亦称法定程序的强制性 原则。第三,征地必须给予被征地者合理的补偿,亦称 依法给予补偿的原则。上述三原则在国际上被公认为 土地征用权行使的/三大原则0。 根据第一个特点,土地征用必须符合社会公共利 益。但是我国现行法律对/公共用途0或/公共利益0 界定不足,概念模糊,这必然会导致权力部门对概念内 涵的外延理解,土地征用权的滥用也成了逻辑上的必 然。新土地管理法第四十三条规定,/任何单位和个人 进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土 地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和 国家征用的原属于农民集体所有的土地0。不难看出, 国家建设征用土地也成了为社会公共利益而征用土 地,即/公共利益0与/国家建设0划了等号。这就人为 地扩大了征地的范围,扩大到所有的经济建设领域,不 论是公益性的还是营利性的事业,包括兴办企业、工业 园等,都可以搭上公共利益的便车。因此,对公共利益 的解释成为地方政府和相关职能部门自由裁量的权 力。而权力租金的诱惑,使得征地范围进一步扩大,政 府可以根据需要随意征用农村集体所有的土地,征地 权的行使没有限制。这就导致政府征地行为扭曲。 根据第二个特点,征地权是政府针对土地所有者 的一种强制性权力。土地征用权是政府/在没有所有 者同意的情况下,将财产用于公共目的的权力0(Ra- leigh Barlowe,1978)。[3]它作为/宪法特权0存在的理由 是:用于公共目的的土地若要通过市场供应,政府必须 与土地所有产权主体一一进行谈判,这样做交易成本 很高。当交易成本很高时,由政府提供公共品可能比 市场交易供应这些物品会更有效率,政府的强制性征 用可以节省这部分交易成本。政府以这种节省了交易 成本的征购价格可以强制购买更多的土地,这本身也 增加了政府的收益。但是,公益项目的征地,也可以通 过市场谈判而降低到可以接受的范围之内,由市场定 价,凡能达成就不动用征地权,以最后可以动用征地权 作为威慑来促成各方达成一致意见。 根据第三个特点,征地必须给予被征地者合理的 补偿。目前,我国征地普遍是政府硬性定价,依靠行政 手段以政府行为的方式强制形成征地补偿标准,实行 征地包干,征地补偿标准大大低于市场价,远未考虑农 民持有土地未来的增值收益和土地发展权问题。在低 廉的征地价格下,许多地方政府又在政治利益的驱动 下,压低出让价格,吸引投资项目,导致建设用地过度 扩张,同时扭曲价格机制。加之征地补偿费被层层克 扣和挪用的现象时常发生,引起农民强烈不满。 通过以上分析,可以发现,政府在行使征地权时如 果没有严格遵守上述三条原则,就会形成征地权的滥 用。而事实上,从经济学角度对政府征地进行成本收 益分析,政府具有明显的征地动力。在我国/征地、补 偿、批租0的土地制度中,很多地方政府不按法定程序