从“多规合一”视角谈我国城市总体规划改革

从“多规合一”视角谈我国城市总体规划改革作者：张捷赵民来源：《上海城市规划》 2015年第6期张捷赵民0 引言城市总体规划作为我国法定城乡规划编制体系中的重要层面，在全国的城市发展和建设中起到了重要的作用。

随着我国市场经济的不断深入和利益主体的日益多元，城乡发展所涉及的问题也日益复杂。

作为应对，中央政府多个部委纷纷出台政策和规划，以图加强对空间资源的管控。

例如，发改部门为了使原来的“计划”适应新的经济体制并继续发挥效用，自“十一五”起将每5年一个周期的“国民经济和社会发展计划”改称为“国民经济和社会发展规划”；以往的发展计划并不涉及空间领域，为了加强新的发展规划的统领作用，国家发改委于2010年主导编制了主体功能区规划，使得发展规划向空间领域延伸。

此外，从20世纪90年代末开始，出于对土地规模管控的要求，由国土资源部门主导的土地利用总体规划开始兴起，并很快奏效；此外还有环保部门主导的环境保护规划，农林部门主导的农林发展规划等[1]，使得以空间和土地利用为核心的城市总体规划即使在城市建设空间安排方面也不再具有唯一性。

但多个部门规划并存，不免会产生相互不协调甚至“打架”的问题。

由此，所谓的“多规合一”便提上了议事日程。

2014年11月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部联合发布了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号），确定了全国28个“多规合一”试点市县。

一些地方政府对“多规合一”试点的积极性很高，“多规合一”似乎成为了一种新的规划，瞬间席卷中国大地。

本文辨析了当前的“多规合一”与城市总体规划编制的关系，进而对城市总体规划本身的定位、内容设定，以及总体规划编制审批程序等加以审视；在厘清思路、匡正误区的基础上，探讨如何改革和完善城市总体规划工作，以期使这项不可或缺的法定规划能够更好地发挥作用。

1 城市总体规划编制与“多规合一”工作的比较首先对城市总体规划与“多规合一”的定义做比较，然后再对其内容做比较，以明晰这两项工作的属性和要点。

1.1 定义比较1.1.1 关于“城市总体规划”放眼世界各国城市，基本都有指引城市发展方向和统筹全局的战略性规划，尽管各国对此规划的称谓和给出的定义不尽相同，但对此项规划均极为重视。

在我国，指引和调控城市发展的“城市总体规划”已经有了很长的历史，其地位和作用早已深入人心。

在法律层面，根据国家《城乡规划法》，“城市总体规划”是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况和现状特点，确定城市的“发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各专项规划等”（《城乡规划法》第十七条），进而实现一定期限内的城市经济和社会发展目标。

技术性地说，城市总体规划处于区域性规划之下的城市规划编制工作的第一层级，是城市建设和管理的框架性依据；其编制涉及对城市空间布局、土地利用、基础设施建设等的综合部署和统筹安排，因而是一项战略性和综合性的工作。

1.1.2 关于“多规合一”根据国家有关部委《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，开展市县“多规合一”试点是为了解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，以保障市县规划的有效实施；它既是强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础；这项工作对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。

由此可见，开展“多规合一”工作的初衷并不是要创造一项新的规划，而是探索一种高效的工作方法；旨在围绕同一个空间对象，在各项规划安排上互相统一标准，做到相互有效衔接；通过加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，提升规划作为建设和管理依据的龙头作用。

不过在当前的实际操作中，“多规合一”可以是在既定规划前提下的实施协调（如广州），亦有可能演变成先制定一张新的蓝图——或是称为空间发展战略规划（如厦门），以用于“统筹整合各个规划”[2]。

1.2 工作内容比较1.2.1 “城市总体规划”的编制内容据《城乡规划法》及有关法规和规章，城市总体规划的内容除了确定城市的“发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等”以外，还包括确定规划区范围，规划区内建设用地规模，基础设施和公共服务设施用地，水源地和水系，基本农田和绿化用地，环境保护、自然与历史文化遗产保护，以及防灾减灾等内容。

其中部分内容为城市总体规划的强制性内容。

从实际操作中的情况来看，城市总体规划的编制和审查内容既包括宏观尺度的市域行政辖区的全域城镇体系规划，也包括中观和微观尺度的中心城区用地规划[3]。

经过多年演进，目前城市总体规划的编制内容极为繁多，可谓面面俱到、包罗万象，且既深又细，从而导致了规划编制时间冗长、程序复杂、时效性较低等问题；而对应作为城市总体规划关注重点的空间结构性和战略导向性问题则往往研究不足。

法定城市总体规划工作的过多“扩展”或“越界”，难免会受到多个部门及其部门规划的擎制，最终必定是难以担当总揽城市发展的重任。

1.2.2 “多规合一”的工作重点“多规合一”工作据称是为了充分协调国土经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等一系列规划，包括确定统一的发展目标，划定城镇开发边界、基本农田、生态保护等控制线，确保这些不同部门的规划在发展目标、规划期限、基础数据、土地用途管制、生态保护空间、重大基础设施和公共服务设施布局等方面保持一致性，形成市、县一张蓝图的空间规划体系。

对比城市总体规划的强制性内容规定，诸如规划区范围，规划区内建设用地规模，重大基础设施和公共服务设施用地，水源地和水系，基本农田和绿化用地，环境保护、自然与历史文化遗产保护，以及防灾减灾等，无不是要着眼于协调和统筹。

从技术角度看，“多规合一”所要做的主要工作，与城市总体规划编制中的强制性内容大致相同。

1.3 小结城市总体规划是对城市空间布局、土地利用、基础设施建设等进行综合部署和统筹安排的一项战略性和综合性的工作。

然而在实际操作中，城市总体规划被赋予了过多的责任，扩展过多而难以担当“龙头”。

而开展“多规合一”工作的本意并不是要创设一项新的规划；它旨在围绕一个空间对象，在各项规划安排上互相统一标准，做到相互有效衔接。

但迄今缺乏清晰顶层设计的试点，其长期效果尚难以预料。

现实中确实存在一些模糊认识或误导，甚至出现了试图以“多规合一”为名来削弱甚至取代法定城市总体规划的趋向。

2 城市总体规划与“多规”的关系辨析随着经济体制的变化，我国规划体制也经历了诸多探索和改革；已经逐渐形成以发改、国土和规划三部门分别牵头编制的经济社会发展规划、国土规划和城乡规划为核心的规划编制体系。

某些大城市以空间战略规划为统领，协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，实现“三规合一”；有的则在经济社会发展规划、国土规划及城乡规划的基础上再加上生态环境保护规划，试图搞多规叠合；还有的在管理体制机制层面，通过整合规划与土地部门，实现城乡规划与国土规划的“两图合一”和统一管理。

为了理顺多个规划之间的管理，首先需要辨析城市总体规划与其他各个规划的关系。

2.1 城市总体规划与国民经济和社会发展规划建国以来，国民经济和社会发展规划（“十一五”以前称“计划”）在不同的发展阶段都发挥了重要作用。

现阶段国民经济和社会发展规划的主要任务是：综合分析经济社会发展形势，搞好经济预测；合理确定国民经济和社会发展战略；谋划重大经济结构和合理确定产业政策；规划生产力布局、国土整治和重点建设；研究提出宏观经济调控的目标与政策。

关于国民经济和社会发展规划与城市规划的关系，从衔接关系上讲，依据《城乡规划法》的表述，国民经济和社会发展规划是城市规划的依据；但两者本质上都是政府管理城市经济、社会和空间发展的手段，因此实际是一种相互依存、互为依据的关系。

但前者较后者更综合，且仍有着计划安排的色彩；后者专注于空间资源利用和调控，但在其前期研究和规划成果文本中涉及经济社会发展问题的内容在不断增加。

此外，由于国家发改委提出和主导编制了全国的主体功能区规划，经济社会发展规划已经向空间领域延伸，这使得城市总体规划中的市域城镇体系规划又平添一项依据，并使得两者的协调延伸至区域层次。

总而言之，这两项规划均在向对方的传统领域延伸，不断跨界和交叉而导致边界不清。

2.2 城市总体规划与土地利用总体规划土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。

显然，土地利用总体规划的覆盖范围较城市总体规划的建设用地要大。

本质上城市规划亦是一种土地利用规划。

城市总体规划虽然有一套自上而下的组织、编制、审批和实施管理制度，但操作中往往是基于需求的自下而上的规划安排。

土地利用规划以保护耕地为前提，通过管制分区的逐层分解与指标逐级下达，实现对空间资源的有效管控，是严格按照自上而下的方式进行的。

《城乡规划法》明文规定城市规划要与土地利用总体规划相衔接（《城乡规划法》第五条），但是在城市规划区内，城市规划的法定性似要高于土地利用总体规划，城市规划区内的建设用地安排具有法定的约束力（通过控制性详细规划羁束开发许可）。

在实际操作中，两者往往各显神通，一方面后者可以保护耕地为理由而轻易否定前者的规划布局；另一方面快速城镇化进程中，土地利用规划经常被突破，大量耕地被开发为城市规划建设用地。

很多时候，法律规定的城市规划与土地利用规划的“衔接”关系，往往演变为“互不认账”或“互相扯皮”的关系。

2.3 城市总体规划与主体功能区规划主体功能区规划源于2000年国家发改委的一项关于规划体制改革的意见，即对空间领域的关注——政府在制定发展规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源、环境的协调。

自2006年起实施的“十一五”国民经济和社会发展计划更名为国民经济和社会发展规划，并引入了主体功能区的概念。

自发改部门主导编制了主体功能区划后，空间协调方面从“两规”（城市总体规划与土地利用总体规划）协调演变为“三规”（城市总体规划、土地利用总体规划与主体功能区规划）协调。

全国主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。