我国行政公益诉讼工作面临的难点问题

我国行政公益诉讼工作面临的难点问题

为了深入贯彻落实党中央关于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，全国检察机关积极响应，紧紧围绕“公益”这个核心，积极排查案件线索，严格做好诉前程序，在两年多的时间里取得了丰硕的成果，同时也积累了许多宝贵的经验。截止2017年12月，全国检察机关共收集公益案件线索16159件。其中，行政公益案件共收集线索14831件，占全国检察机关收集公益案件线索的91.78%；民事公益案件线索1328件，占8.22%。全国检察机关共立案9918件。其中，行政公益案件共立案9624件，占全国检察机关立案数的97.04%；民事公益案件294件，占2.96%。全国检察机关共提出检察建议和发布公告8937件，其中，行政公益诉前程序案件共8781件，占全国检察机关总件数的98.25%；民事公益诉前程序案件156件，占1.75%。全国检察机关共提起公益诉讼233件，其中，行政公益诉讼130件，占55.79%；民事公益诉讼29件，占12.45%；刑事附带民事公益诉讼74件，占31.76%。试点期间各试点地区提起的1150件公益诉讼案件中，从诉讼类型看，行政公益诉讼862件，占93.90%；民事公益诉讼38件，占4.14%；行政公益附带民事公益诉讼2件，占0.22%；刑事附带民事公益诉讼16件，占1.74%。[最高人民检察院办公厅：《全国检察机关公益诉讼办案工作2017年12月份情况通报》.高检办字〔2018〕4号.]

可以看出，行政公益诉讼在试点工作开展以来有了较为迅猛的发展。究其原因，一方面是以往的公益诉讼案件严重缺乏法律、法规支撑，导致检察机关及相关民事主体难以提起公益诉讼，另一方面是公益诉讼案件涉及到相关行政机关自身利益、社会经济发展，以及司法权与行政权的独立性，导致诉讼难以启动。目前，通过两年多的实践证明，提出并构建行政公益诉讼制度是完全符合我国社会经济、文化发展需求的，也正是新时代下国家、社会对检察机关法律监督职责提出的新要求、新使命。但也应当看到，我国自行政公益诉讼试点工作开展以来，在维护国家、社会公共利益方面取得了诸多成效的同时，也暴露出行政公益诉讼制度在设计上的一些弊端。

一、受案范围界定难

目前我国在行政公益诉讼的立法上，都仅列举了生态环境保护、国有资产保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域侵害公共利益的案件，但对于因侵害劳动者权益、行业不正当竞争、行业垄断等涉及公共利益的案件是否可以提起行政公益诉讼并没有明确规定，这导致相关试点地区检察机关对于此类行政行为是否侵害公共利益难以作出认定，使得案件不能启动。如何对公共利益进行界定，在我国包括《宪法》在内的相关法律都未作出明确解释。行政公益诉讼的目的就是为了维护国家和社会的公共利益，倘若没有对何为公共利益加以明确，必然会导致检察机关在行使法律监督职权，维护国家、社会公共利益时，陷入无法可依的窘境，阻碍了行政公益诉讼的发展。

二、举证责任划分不科学

根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，检察机关依据法律授权享有原告资格，在行政公益诉讼中参照原告的诉讼权利义务进行诉讼，并对部分实体及程序问题进行举证。但从目前的实践工作来看，检察机关几乎承担了所有的举证责任。一方面由于两高院的“实施办法”为司法解释，无法从法律层面对行政机关的举证责任加以限定，另一方面理论界对检察机关的原告身份仍存在争论，认为检察机关是特殊的法律监督机构，不能完全照搬行政诉讼法中“举证责任倒置”的规定，否则会造成行政诉讼原理的矛盾和诉讼权利义务的不平等。由此带来的问题是，因为民行部门仅具有社会普遍认知度不高的调查核实权，而不具有强制执行权，导致实践中在没有环保执法等部门的配合下，根本无从对相关企业进行调查取证，甚至可能会遭到暴力阻止取证，这给检察人员的工作带来了巨大的安全隐患。

三、行政公益诉讼工作阻力

首先在案件启动上，特别是在环境保护领域，涉事相关企业大多都是当地政府部门“费尽周折”好不容易“请进来”的，是能够给当地经济发展带来巨大效益的支柱性产业，更是当地政府政绩的体现。检察机关若提起行政公益诉讼，势必给当地政府带来利益冲突。一方面，不监督不起诉，就无法保护公共利益；另一方面，起诉又会加剧检察机关与相关行政部门之间的矛盾。赖于体制因素，检察机关在提起行政公益诉讼上难以起步。