第2章 公共管理者的角色与知能
管理学(第二版 方振邦)第1章 管理与管理学
一般环境：
1. 经济与技术 2. 政治与法律
3. 社会与文化 4. 人口与地理
管理学基础 (第二版)
公共管理核心课程系列教材
1.1.4 管理环境
环境管理：
1. 评估环境
2. 利益相关者关系管理
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第1章 管理与管理学
•1.1 管理
•1.2 管理学
管理学基础 (第二版)
管理思 想史
管理者
管理环 境
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1.2.2 管理学研究方法
研究过程：
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1.2.2 管理学研究方法
研究方法：
1.实验法
2. 调查法
3. 实地研究法
4. 非介入性研究法
5. 评估研究法
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公共管理核心课程系列教材
管理学基础 (第二版)
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复习思考题
1. 什么是组织？组织的基本特征有哪些？ 2. 如何理解管理的内涵？ 3. 论述管理的性质及其一般特征。 4. 简述管理者在组织中所扮演的角色。 5. 简述管理的环境。
6. 如何对管理的外部环境进行评估和管理？
7. 论述管理学研究的过程和方法。 8. 如何认识学习和研究管理学的意义？
计划
确定组织的目 标，制定总体 战略，将计划 逐层展开，制 定战略实施和 资源分配的方 案
组织
领导
控制 对活动进行监 控，将实际绩 效与预先设定 目标比较，纠 正偏差，确保 按计划完成
确定要做什么、 激励下属，指 由谁做、怎么 导其活动，选 做、谁向谁报 择有效的沟通 告、哪一级做 渠道，解决成 决策 员间冲突
第二章公共管理理论的发展变迁ppt课件
官僚组织必须为成员提供组织培训增加成员的处理 事务能力。
2024/2/18
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经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
③科学管理理论 ④行为主义管理理论
❖ 西蒙的行政学说：
➢ 《行政行为》分析了传统公共行政学的局限性，抛 弃了所谓的行政原则及政治－行政二分法，指出了 传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学 方法论来研究行政行为尤其上决策过程，并围绕行 政决策的研究，力图建构起新的行政学理论体系。
➢ 传统的公共行政学将丰富多彩的行政管理现象或活 动仅仅抽象为若干的原理及原则。西蒙提出：“行 政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为 “行政谚语”。
经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
第二章 公共管理理论的发展变迁
学习要点：
公共管理改革运动：实践、阶段、模式 公共管理理论的演变过程 公共管理的理论基础 公共管理理论的发展趋势
则行政。
2024/2/18
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经营者提供商品或者服务有欺诈行为 的，应 当按照 消费者 的要求 增加赔 偿其受 到的损 失，增 加赔偿 的金额 为消费 者购买 商品的 价款或 接受服 务的费 用
官僚制的特征： ❖ 合理的分工：每个组织的成员有严格的职责和分工； ❖ 层级节制：权利与等级一致，形成一个指挥链条； ❖ 依照规程办事的运作机制：工作不是随心所欲进行； ❖ 正规的决策文书； ❖ 组织管理的非人格化：个人的情感影响他们的客观、
公共管理学第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
《公共管理学(第二版)》第2章公共组织
2.2公共组织的结构与体制
2.2.1公共组织结构的复杂性 2.2.2公共组织的结构形式 2.2.3我国政府组织的结构 2.2.4行政组织体制的基本类型
2.2.1公共组织结构的复杂性
1．横向差异：部门化和专业化 组织结构的横向差异是指一个组织内成员之间受教育和培训的差异程
度，专业方向和技能、工作的性质和任务等方面的差异程度，以及由 此而产生的组织内部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。 组织成员间的上述差异以及组织活动的复杂性必然会影响组织内的部 门化和专业化。 部门化，实际上就是按照工作的性质分设部门，从而将繁杂的工作分 别归类到各个部门，并使各部门皆有明确的职责及权限关系。 专业化就是指一个组织把它的总任务分成最小而又有机相连的部分， 并据此形成专业化系统或部门专业分工越细，专业化程度越高，部门 化就越广泛，其协调功能就越重要。 公共组织的专业分工越细，部门就会越多，同时对部门之间进行协调 的难度也就越大，其组织结构中的横向复杂性程度自然也就增加
公共组织、第三部门与私人组织的差异 表21
3．公共组织的构成因素
组织人员
公共组织
职位设置 团体意识
组织目标
职能范围
权责划分
规章制度
组织设计
支持硬件
技术和信息
权力与职权
机构设置
2.1.2公共组织的类型
1．按财务—会计标准分类
2．按公共权力标准分类
（1）强制型公共组织 （2）半强制型公共组织 （3）非强制型公共组织
3．按权威与等级结构标准分类
（1）古典模型 （2）官僚模型 （3）第三部门行政模型
2.1.3公共组织理论概观
公共管理理论的发展
1: 传统公共组织（行政组织）理论源于20世纪初期的韦伯和F W 泰勒 等人的著作，它们以“官僚制”（科层制）为核心 2: 20世纪60年代末70年代初，乔治·弗雷德里克森等人提出了“新公共 行政学”研究范式，把“政府的目的从政体价值的保护范围扩大到所有 的公民” 3: 从20世纪70年代开始，经济学范畴的“理性人假设”“交换范 式”“公共选择”等概念逐步融入了公共行政的话语体系，将公共行政 的组织理论引向了公共管理的组织观。 4: 经过一个多世纪的发展演变，传统狭义的行政组织管理已经向更为广 泛的公共部门组织管理发展，它的理论与实践呈现出系统化的公共部门 组织变革、重视公共组织的绩效和文化、基于公共服务的组织再造和公 共组织研究途径的多元化等方面的特征。
第2章 公共组织
我国行政组织的宏观纵向结构分为
中央行政组织 地方行政组织，又分：两级制（直辖市-区）、
三级制和四级制
横向结构
含义：反映同级行政组织之间和各行政组织的构 成部门之间分工、协作的关系
各部门都有明确的工作范围和权责划分 各部门之间是平等的
从横向结构看，行政部门一般分为4种
决策部门 执行部门 反馈部门 监督部门
垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，
是上级对下级组织冲突进行的协调
组织合作
作用
可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费 增强组织成员团结
主要特征
实行小团体控制
发展具有高参与性的组织文化
竞争以时间为基础，是效率的竞争 成立自我管理的团队
个体行为与群体行为
公共行政人员个体行为理论
适用于规模不大，工作简单的公共组织
职能结构
各部门在水平方向按职能不同进行分工， 再分别对下级部门实施领导的机构 上级部门没有只服从自己的下级部门，下 级部门也不只服从一个上级部门 优点
依靠水平分工领导，拓展了管理事务的范围
适宜于相对较复杂的管理工作
缺点：多头领导易导致政出多门
成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定 目标而按一定的方式联合起来的有机整体 组织目标与行为是组织的本质性特征 组织目标是对组织进行系统研究的逻辑起点
私人组织与公共组织
私人组织：实现私人利益最大化为目标
公共组织
公共组织以服务于公共利益为目标，而不以营
利为目标
公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公
公共组织的构成要素（2）
《公共管理学》陈振明版第二章
第二章公共组织理论1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
——组织目标与行为是组织的本质性特征2、公共组织：广义上指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义上仅指国家机关组织。
3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。
4、公共组织的类型（1：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
（2A、强制型公共组织：政府部门。
根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
如，纳税人必须接受税务管理部门的管理B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。
其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。
如，仲裁委员会――起诉；消费者权益保障委员会；各种行业协会等。
C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。
如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。
（3A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。
专业化与协作是组织的基本要素。
特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。
理性――合法权威。
认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。
特点：①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。
④有处理工作的程序系统。
⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
公共管理-重点
公共管理学第一章名词解释：1公共管理：指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共福祉的与公共利益的过程。
2.公共管理学：公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动与其规律的一门学科体系。
3.新公共管理：新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论与其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。
新公共管理的前提假设是:通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。
课后题：1.何谓公共管理？公共管理与公共行政有何异同？公共管理与公共行政异同答:同：公共管理是在公共行政基础上衍生而来的，公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。
异：①传统公共行政相当程度是规范取向的。
②公共管理的研究重点包括一般管理的计划、组织、控制职能;而公共行政的研究重点是讨论社会价值以与官僚与XX的冲突。
③公共管理以研究问题为主；公共行政之研究范围包括所有足以影响政府运作之政治、法律、社会、文化等层面的问题。
④公共管理着重政府机关内部的运作情形；公共行政着重行政、立法、私法体系间之互动关系。
⑤公共管理倾向于视管理为同类管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化;而公共行政更多地是夸大公共部门和私营部门的差异。
⑥公共管理更多地对中层管理者的实用性关注;而公共行政是政治或政策精英统治的观点。
4.何谓新公共管理？如何评价新公共管理?有学者认为新公共管理是新瓶装旧酒，你同意这一看法吗?答: (1)评价：新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，对提高政府工作效率是有促进作用的。
公共管理理论与实践复习资料
第一章绪论1、公共管理是什么公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
是公共组织提供公共物品和服务的活动。
2、与行政管理区别（1）语义差异：公共行政是一种服务于公众的活动，公务员执行的是他人制定的政策，注重的是程序，将政策转化为行动和办公室管理。
公共管理包括公共行政的这些方面，强调以最高效率实现目标并对结果真正负有责任。
（2）主体拓展不同：行政管理的主体是政府，狭义的行政机关。
公共管理主体具有多元性，包括政府组织、政党组织、社会组织。
其中，政府是核心部门，行政机关则是政府的核心。
（3）客体的细分：行政管理把自己的管理客体定位于与私人事务相对立的社会公共事务（基于二分法）公共管理把客体细分为公共事务、半公共半私人事务（基于公共物品、混合公共物品、私人物品的分类），这些事务需要多种主体共同管理。
（4）管理手段的不同：行政管理：法律公共管理：市场化3、与企业管理的不同（1）管理的主体不同。
私人管理的主体是私人部门，公共管理的主体是公共部门。
（2）管理的对象不同。
私人管理的对象主要是其私人组织内部事务，公共管理则不仅针对公共部门，也针对私人部门。
（3）管理的目标不同。
公共管理是追求公共利益目标，目标多元化,私人管理主要所示私人利益目标，利益最大化。
（4）管理方式不同。
私人部门主要是市场化方式，市场机制；公共部门则复杂得多，是政治议程，公共选择。
（5）管理运用的权力不同。
一个是公权力，具有强制性垄断性；一个是私权力，但具有自由竞争性。
4、公共管理的特点（1）公共管理主体：政府和其他公共部门（2）公共管理的客体: 一是社会公共事物；二是公共权力的分配和运行机制。
（3）公共管理的手段多样化：在并不改变公共部门公共性的前提下，将私人部门的管理手段运用于公共部门。
（4）注重管理外部环境，强调战略管理，实现由内向外的转变（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）（6）公共管理理论与政府改革的实践紧密结合5、公共管理为什么是一个整合的概念（1）公共管理是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”，公共管理在“什么”和“为什么”层面上沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”层面沿袭企业管理。
第二章新公共管理运动解析
社会化手段 • 社区治理 • 个人与家庭 • 志愿者服务 • 公私伙伴关系 • 公众参与及听证会
五.新公共管理的内涵与本质
• 核心要点 （1）结果为本———从注重行政过程转向注重行政结果； （2）责任政府———管理者应当担负政治责任； （3）回应性政府———强调顾客至上； （4）多中心政府———公共服务机构的分散化和小型化，
第一节 新公共管理运动：地方政府改革
一、新公共管理（NPM）运动的背景
管僚主义和管理困境-现象 • 失效与合法性 • 僵硬：规制繁复 • 保守：不求有功、但求无过 • 财政压力：福利国家、公共工程
----改革的内部原因（政府内部）： • 财政压力 • 合法性下降（参与、信任） ----改革的外部压力： • 全球化-国际竞争， • 信息技术革命，打破政府对公共信息的垄断--公
府》）：“企业化政府”的单一模式，包含十大 基本原则或基本内容：
（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆； （2）社区拥有的政府：授权而不是服务； （3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服
务中去； （4）有使命的政府：改变照章办事的组织； （5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入
拨款；
（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要， 而不是官僚政治需要；
管理职能是掌舵而不是划桨服务应以顾客或市场为导向广泛采用授权和分权采用私营化部门成功的管理手段和经验引入竞争机制重视提高公共服务的效率效果和质量放松严格的行政管制实施明确的绩效考核公务员不必保持中立新公共管理思想新公共管理的特征注重结果的实现和管理者个人的责任管理更具有灵活性根据绩效指标进行考核资源管理人员可能具有政治色彩政府职能受到市场考验政府职能逐渐减少公共行政模式区分决策者和执行者管理主义模式对产出和结果负责管理者与政治权威及与公众之间的关系必然变化本质
公共管理学习题与答案(黄健荣陈振明黎民版选编)
《公共管理学》课程介绍公共管理学（Public Administration or Public Management）是运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的课程。
在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学和60-70年代流行的新公共行政学，后于70年代末期开始因受到公共政策和工商管理两个学科取向的强烈影响而逐渐发展起来。
如今它已经融合了公共政策、公共事务管理等多个学科方向。
其主要特点表现在两个方面：①研究公共管理问题。
在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用；②研究利益关系问题。
以公共利益为核心展开对公共机构与其它社会机构（各类企业和公共组织等）以及与个人之间的利益关系问题的研究，大大拓展了以往公共行政学的研究领域：它涉及的对象，除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织或非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的管理问题；它涉及的主题众多，如政府与市场、政府与企业、政府与社会、外部性、公共物品、公共选择、政府失败、企业型政府与政府再造等等。
本课程的结构分为十一章，其中前八章主要是论述公共管理学基础原理与基础知识，各章节安排的思路依次是：第一章“公共管理导论”扼要回答什么是公共管理学？第二章“公共管理理论的发展变迁”来回答公共管理学从哪里来？第三章“公共组织与公共管理”来回答管理者是谁？第四章“政府职能与政府失灵”来回答应该如何管理？第五章“公共政策”来回答怎样进行管理？第六章“公共部门人力资源管理”第七章“公共部门信息资源管理”来回答公共管理的渠道以及公共管理的具体领域，第八章“公共管理的绩效”来回答：管理的结果如何评价与改进？本课程的第九章到第十一章主要安排公共管理学前沿，因为公共管理学作为新兴学科的一个重要特点是通过解决公共领域管理中的新鲜问题和难点问题来夯实自己的基础和拓展自己的空间的，对近年来公共管理学前沿中一些重要的并取得显著研究进展的领域，用专门章节进行介绍和分析，具体包括公共管理中的公共危机管理（第九章），公共管理与公民社会（第十章），公共权力的监督与制约（第十一章）。