修改——推行省直管县财政体制利弊分析
推行省直管县财政体制利弊分析
摘 要：随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。近几年来，“省管县”财政体制改革的试点与实践迅速引起了社会各界与各级政府的普遍关注和积极重视。实施“省管县”财政体制会产生诸多正面效应，但也会产生一些负面影响，应该如何完善？因此，本文以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，为省管县财政体制的完善提出配套的政策性建议。
关键词：省直管县；财政体制；利弊分析
Implementation of direct control of the financial system,
the pros and cons of the county
Abstract: With the development of regional economic, as well as the economic
gap of cities and counties is narrowing, the contradiction between cities and counties
is growing, the "city governing counties" fiscal system can not able to mobilize
county governments for economic development initiative, the county's economic
development on the creation of an institutional obstacles. In recent years, "Provincial
governing County," fiscal system reform and practice quickly caught the pilot
community and the general concern of all levels of government, and active attention.
Implementation of the "provincial governing counties," the fiscal system would have
many positive effects, but it can also produce some negative effects, it should be how
to improve? Therefore, this article in Zhejiang province, "provincial governing
county" for example the concrete analysis of the financial system to explore the
province, counties pros and cons of the fiscal system, but to save the financial system
of counties supporting the improvement of the policy recommendations put forward. 2 Key words: provincial governing County; the fiscal system; Advantages
and Disadvantages一、引 言
随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。2006年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。这无疑是对地方政府“省管县”财政体制改革的一种肯定。
近几年来浙江、湖北、湖南、安徽、吉林、江西、海南等一些省纷纷试行由市管县改为省直管县，那么，实施“省管县”财政体制有哪些好处，实践中又存在哪些问题，如何进一步完善？这些问题的探讨对进一步完善“省管县”财政体制具有重大的理论指导意义和实践推动作用，对解决县乡财政困难具有重要的客观现实性。
因此，本文对省管县财政体制进行了系统概述，以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，并针对当前省管县财政体制存在的缺陷，提出了一系列的政策性建议，不断促进我国财政体制的完善。
二、省管县财政体制概述
（一）“省管县”财政体制的涵义
所谓省管县财政体制是指，省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，即在省与县之间建立直接财政关系，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接对县财政进行管理的财政体制。从目前各地试点实施情况来看，推行“省管县”财政体制的目的都是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以缩短地方财政链条，简化地方财政层级，提高工作效率，降低行政成本，抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，不断壮大县域经济， 2 促进城乡经济和区域经济协调发展。
（二）“省管县”财政体制的基本模式
目前各地试行的“省管县”财政体制模式主要有两种模式: 一种是注重财政体制突破的浙江模式，一种是重视行政体制突破的海南模式。
1．浙江模式
新中国成立以来，浙江省一直实行“省管县”财政体制，即浙江省级政府将财政体制和结算直接管到了县级政府，其大致的路径就是从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权。
（1）省对县分税制财政体制
省管县财政体制核心即是县财省管，其管理主要依靠省对县分税制财政体制进行。1994年，浙江省为保证省有一定的调控能力，在确定分税制财政体制时，省对市、县财力增量集中了“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛县适当照顾。
（2）“抓两头、带中间、分类指导”的政策
所谓抓两头，即抓经济发达县一头和欠发达县及贫困县一头。所谓带中间即指带动介于二者之间的少数较发达县，与发达市、县一样享受“两保两联”财政政策。所谓分类指导，即对发达和较发达县、欠发达和贫困县两类采取不同的工作方法和实行不同的财政政策，不搞“一刀切”。
（3）制度创新，实行财政增长综合分成的财政政策
浙江省先后制定了“亿元县上台阶”、“两保两挂”、“两保两联”、“三保三联(挂)”等政策，把地方增收、地方收益和地方官员奖金直接挂钩，鼓励地方着力培养财源，尽全力做大地方财政的蛋糕。
第一，对贫困县实行“两保两挂”财政政策。“两保”是约束：确保当年收支平衡和确保完成政府职责（初期为消化历年赤字）；“两挂”是激励：体制补助随地方收入增长的1：0.5比例增长，个人奖励为地方收入增长的5%。实行范围为丽水、衢州、舟山、金华4市及26个县共30个市、县。
第二，对发达县实行“两保两联”财政政策。“两保”不变；“两联”为按增收额，环比奖励发展资金（4%～4.5%），环比奖励个人（1%～0.5%）。 3 第三，对贫困县和发达县均整合归并为“两保一挂”财政政策。“两保”不变；一挂为省奖励与地方财政增收额挂钩。实行范围为除宁波地区外，杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6市及27个县共33个市、县。①
（4）实行以下放经济管理权为核心的强县扩权改革
1992年，浙江省对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年，浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限。2002年，浙江进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限，将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，又再次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作，决定除了规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。
2．海南模式
海南模式是注重行政管理上的省管县，从1988年建省开始，海南省就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。
（1）放权，增强县域经济发展活力
海南岛陆地面积3万多平方公里，人口有800多万，建省时由19个市县构成了省的框架。与内陆省级建制区相比，地域小，人口少，不存在省级管理幅度过宽和人口过多管不过来的问题。权力的下放，逐步增强了县级政府发展经济的自主性、积极性和创造性，增强了县域经济的发展活力，促进县域经济的发展。
随着省直管市县体制不断完善，海南县域经济发展实力明显增强，一批过去地方财政收入长年徘徊在1000万元至3000万元之间的贫困市县，现在多数进入了“亿元俱乐部”。
（2）开展各种培训
有效承接事权，将下放的权力用好，最根本的还在于市县的行政能力和素质。为将下放到权力用的更好，海南省有针对性地开展了干部培训，立志提高市县的
①苏明:《财政理论研究》,中国审计出版社,2001年版。 4 行政能力和素质。省政府首先统一针对全省各市县和省有关部门分管下放行政管理事项工作的主要领导和业务处室负责人举办培训班。随后，大部分市县和省直有关部门也迅速行动起来，组织下放行政管理事项的培训工作。
2008年7月，海南省委五届三次全会通过了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，对完善省直管市县管理体制，下放行政管理权限，赋予市县更大发展自主权、决策权，决定向市县下放197项行政管理事项，凡是属于直接影响行政管理相对人的行政审批和许可的事权基本下放到位，没有出现管理缺位或者不到位的情况，这表明取得了很好的效果。
浙江模式（财政意义上的省直管县）与海南模式（政府管理体制上的省直管县）都存在异曲同工之处，其坚持向县级政府放权的内涵是一致的，根本目的都是通过放权，增强县域经济的发展活力，都具有非常强烈的改革意识和创新精神。
三、“省管县”财政体制条件分析
实行“省管县”财政体制，对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，加快县域经济发展都具有极为重要的意义，符合我国经济发展的客观要求，是改革的大势所趋。但省管县财政体制改革并不是万能的，能否取得实效，关键取决于以下三个因素：
（一）省级财政的宏观调控能力
一些经济水平比较落后的县还没有形成适合本地区经济发展的支柱产业和主体财源，仅靠弱势的农村经济和县域工业经济来支撑。实行省管县财政体制改革后，要加大省级财力对经济欠发达地区的转移支付力度，重点帮助财政薄弱地区缓解财政困难。因此，省级财政需要有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展。否则，只是管理形式上的不同，换汤不换药，与“市管县”财政体制并无实质区别，最终也将不利于县域经济的发展。②
“省直管县”财政体制：演变动因、运行效率及改革路径
“省直管县”财政体制：演变动因、运行效率及改革路径
"省直管县"体制改革是优化我国行政区划设置,转变政府管理职能,健全城乡一体化的重要内容。党的十八届三中全会提出了 "有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革",以及深化财税体制改革"建立事权和支出责任相适应的财政制度"目标和要求。对"省直管县"财政体制改革问题的研究和探讨,是一项关乎我国经济持续健康发展,社会长治久安具有长远意义的理论工作。鉴于"省直管县"体制改革最初以财政为突破口,时间跨度长,地方改革相对系统全面,故笔者力求以"财政"为视角,以点扩面,系统总结"省直管县"财政体制改革以来的成效、问题,提出今后财政体制改革路线,同时对"省直管县"行政体制改革和全局性体制改革提出建议考虑。"省直管县"财政体制改革,旨在解决1994年"分税制"财政体制改革以来因"事权重心下移、财权重心上移"而导致的县、乡基层财政困难、地区间财力不均,以及城乡公共服务供给失衡等问题。目前,"省直管县"财政体制改革已于2012年底在全国范围内推行。基于各省省情不同,具体改革措施存在很大差异,但总体改革思路一致,即为理顺和规范省以下财政分配关系,给予县一级政府更大的发展自主权,加大省财政对市(县)财政的支持力度,指导县市提高财政管理水平,逐步建立起财政结算、收入考核、转移支付、资金调度、资金补助、工作部署等直接到县的"省直管县"财政体制。但"省直管县"财政体制在现实运行中发挥正面效应的同时亦出现一些问题,如省与市、县的职责权限划分不清晰,市、县分治不彻底,行政区划与行政体制配套改革不力等。因此,研究"省直管县"财政体制改革如何有效、深度地推行显得非常重要。鉴此,本文试图先构建一个理论分析框架,提升研究的理论层次;其次归纳"省直管县"财政体制演变的动因,佐证其改革的必然性;再次总结国内几种代表性"省直管县"财政体制改革模式,比较其实践做法,发掘出一般性的经验;随后对"省直管县"财政体制运行效应进行整体评估,以提供实证支持;最后提出"省直管县"财政体制深入改革的路径选择。本文研究在理论上,将"省直管县"财政体制与公共产品层次性理论、财政级次划分理论、博弈论及新制度经济学结合起来,可丰富地方政府间财政关系理论学说,为我国推进"省直管县"财政体制提供理论基石。现实中,"省直管县"财政体制是助推我国地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项过渡性制度设计。其一套的制度安排趋于健全则有助于理顺省以下政府间财政分配关系,推动市(县)政府加快职能转变,更好地提供公共服务,促进经济社会全面协调可持续发展。研究完善"省直管县"财政体制的具体实施方案与步骤,对政府决策部门设计地方财政体制变迁蓝图具有启发、借鉴与参考意义。全文共分为7章内容。第一章导论。系统地介绍了研究背景,基于县乡财政困难、城乡公共服务失衡、"市管县"体制约束等现实困境,引申出"省直管县"财政体制改革的必然性;国外研究文献围绕第一、二代财政分权理论展开,为中国地方财政体制改革提供理论支持,而国内研究文献呈现多层次格局,围绕地方财政体制、财政级次优化及"省直管县"财政体制来分析,既有理论深度,又注重改革路径探讨;在此基础上,寻求本文的突破之处。第二章"省直管县"财政体制改革制度的理论分析基础。本章主要说明的是省、市、县三级财政管理本质是各级政府部门如何将提供公共品做到效益最大化。这涉及到公共品层次性理论,需要对省级政府、市(县)政府、乡镇政府的事权与财权匹配做理论上的界定;公共品层次性派生出多级政府财政级次,这实则关系政府财政级次划分理论,需要明确地方政府辖区的最优规模,而"省直管县"财政体制能精简财政级次,助推财政扁平化;在分级财政体制模式下,各级政府部门为实现自身利益最大化,展开财政竞争,而"省直管县"财政体制下省与市(县)间、市(县)之间如何博弈及行为后果,需要借助博弈论来诠释;"省直管县"财政体制属于由中央政府的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变的典范,这都需利用影响制度供给的因素、影响制度的需求因素、影响制度变迁的成本因素等制度经济学理论来指导。第三章"省直管县"财政体制演变的动因。"省直管县"财政体制是地方财政体制改革的一大创新,它的演变有特定的动因,本部分将其主要归纳为四个方面:一是基层县乡财政困难,表现为欠发工资、财政赤字负债,影响到农村基层政权的正常运转;二是省以下财政体制运行不顺,表现为省以下公共服务责任分工错位,省以下政府间税收划分不清,及省以下转移支付不规范;三是政府财政级次过多,其后果是五级政府架构与分级财政体制之间出现了严重的冲突,财力分配上极不利于基层县乡财政,需考虑将五级政府财政优化为三级政府财政;四是市管县体制约束,其制度运行表现为束缚县域经济发展、增加行政管理层次和成本,以及影响城乡统筹发展等。第四章典型省份"省直管县"财政体制改革实践。本部分根据全国"省直管县"财政体制改革试点的进展,概括出四个代表性省份的模式来比较。包括,具有创新管理模式的浙江"省直管县"财政体制、具有区位优势的海南"省直管县"财政体制、基于县乡财政解困的河北"省直管县"财政体制及基于解决"小牛拉大车"的湖北"省直管县"财政体制。在此基础上,总结出可资借鉴的经验。第五章是"省直管县"财政体制运行效应评估。"省直管县"财政体制的正面效应表现为对县域经济、地方财政、地方社会发展、地方政府建设所产生的积极影响。而财政体制运行中出现的问题则归纳为改革的"前置性"问题、财政体制方面的问题、行动主体行为上不一致、地级市行为异化及地方政府管理方面的问题。同时,以J省为例,梳理了J省"省直管县"财政体制改革的发展和推广历程,并选取人均行政成本和人均GDP两个变量,对J省试行"省直管县"财政体制改革以来的成效进行了实证分析。第六章比较了不同国家地方财政体制,分析了其利弊所在,并就其中可资借鉴的制度设计进行了深入分析。梳理出法制化、科学化在规范地方财政体制中的重要作用。第七章是优化"省直管县"财政体制改革的路径选择。本部分首先提出优化"省直管县"财政体制改革的基本目标、总体原则与实施步骤,继而从对省以下地方政府间公共服务责任,构建各级地方政府的主体税种,健全转移支付体系,推进行政区改革和全局性改革提出建议。
我国市管县体制的弊端和省直管县体制改革的必要性
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我国市管县体制的弊端和省直管县体制改革的必要性
作者：张海星
来源：《经营管理者·下旬刊》2017年第06期
摘 要：随着我国市场经济的建立和完善，现行“市管县”制度弊端日渐突出，对于“市管县”制度，质疑日渐声高。上世纪九十年代起，一些省份首先开展财政省的直管及“强县扩权”体制改革，取得明显成效。“省直管县”体制改革，对我国政治、经济及社会的发展起着重要意义。本文依据专业理论，从行政管理学科的角度出发，总结“市管县”制度的弊端，阐述推行省直管县的必要性。
关键词：省直管县 市管县 行政体制 权责一致
一、我国市管县和省直管县相关概念界定
1.市管县体制。市管县体制就是“市直接领导管理县的行政管理制度”。1959年12月，二届人大九次会议审议通过了《关于直辖市、较大的市能够领导县的决议》，此决议首次对“市管县”制度进行了法律上的规定。1999年1月，《国务院关于地方机构改革的决议》提出进一步实施地市合并；撤地区转而设市，运行市管县体制。“随着该决议的贯彻落实，市管县制度基本确立。”
2.省直管县体制。省直管县体制，就是省、市及县的行政管理关系由“省——市——县——乡（镇）”的四级管理体制变为“省——县——乡（镇）”三级，从原来的省管市、然后市再管县改为省直接管理县。“主要包含省对县行政管理体制和财政管理体制两方面的直接管理。该体制涉及人事、财政、文化、社会事务等多项权力的下放。”
二、我国市管县体制的弊端
1.行政效率降低，行政成本增加。行政成本与效率二者关系可以用图一表示。从M至E，行政效率依行政成本的增多而提升；当到达点E时，边际效益和边际成本对等，行政上的效率达到最高，资源配置最优；点E至点N时，行政效率随着行政成本的增多反而降低。
宪法规定我国“行政层级是省——县——乡三级”，市管县体制运行后，，我国政府层级由3级变成省——市——县——乡4级。市一级政府运行，要有与省、县相对应的机构设置和人员编排，要增加相应的权力组织，扩充相应部门与之相配套，这无疑大大提高了行政成本。 龙源期刊网
浅谈省管县财政体制改革
浅谈省管县财政体制改革
随着经济社会的快速发展和城市化进程的加速，我国的行政管理结构面临着前所未有的新挑战。在这种背景下，省管县财政体制改革逐渐成为政策制定者和行政管理者的焦点之一。本文将对这一改革进行浅谈。
现状
在当前的政治和经济背景下，我国省、市、县三级财政体制发生了一些亟待解决的问题。其中最核心的一个问题是地方政府在财政收入、支出和资源分配方面缺乏独立性。这种“准自治”状态，不仅导致地方政府无法高效地分配资源，还限制了地方政府的政策制定和执行能力。
尤其值得一提的是，我国县级政府缺乏许多与其所承担的职能相适应的资金和管理机构。这种情况导致了一些重要的公共服务无法正常提供，如基础设施建设、教育、医疗、环保等。
省管县财政体制改革的意义
为了解决上述问题，制定者和管理者已经开始考虑实施省管县财政体制改革。这一改革主要目的是使省级政府能够更好地管理县级政府的财政和资源分配问题。因此，这一改革的意义主要体现在以下两个方面。
增强县级政府的财政独立性
通过省管县改革，可以使县级政府的财政预算和管理更加独立。这意味着，县级政府可以根据本地实际情况独立决定使用和分配财政资源。这样可以有效解决一些重要的公共服务项目的资金和管理问题，如基础设施建设、教育、医疗、环保等。
提升县级政府的执行能力和公共服务水平
通过省管县改革，可以提高县级政府的执行能力和公共服务水平。由于独立处理财政和资源的能力增强，县级政府可以更好地完成本地区的经济和社会发展任务。同时，县级政府可以有效落实中央政府发布的相关财政政策，加强稳定增长和基础设施建设，推进公共服务改革，提升政府的信誉和形象。
省管县财政体制改革实施的困难
虽然省管县财政体制改革具有很大的意义，但实施这一改革也面临着一些困难。 政府管理能力不足
在实施财政体制改革方面，重要的一点是政府管理能力不足。县级政府在管理财政预算和资源分配方面有很多问题，包括预算编制、资金使用、内部审查、绩效评估、信息公开等。因此，在改革中，政府需要不断加强管理和监督能力。
关于吉林省“省直管县”财政体制改革的调查分析
关于吉林省“省直管县”财政体制改革的调查分析
关于吉林省“省直管县”财政体制改革的调查分析
自分税制改革以来，中央和地方各级政府之间越来越突出的问题就是财权与事权的不对等，加上其他方面因素的制约，使得基层政府财政面临严峻的形势，导致我国经济发展水平受到很大程度的影响。为解决这一问题，自2002年以来，一些省份陆续推行了省直管县改革的试点，目的是为了扩权强县，并将现阶段改革的重点放在财政体制改革上，取得了一定的成果。同时，也暴露出来直接管理下的一些问题，因此需要总结近年来吉林省财政体制改革的实施情况，归纳其得失，提出其问题所在，为即将全面推行的“省直管县”财政体制改革提供有力的政策支持。实行省-市、省-县的两级财政管理体制改革，其改革对于精减政府机构层级，提高政府运行的综合水平，并减少政府的财政负担具有重要意义。本文基于吉林省“省直管县”财政体制改革的理论基础，分析财政体制改革过程中面临的一系列问题，着眼于这些问题相应的提出了解决的对策和建议，从而能够从根本上完善财政体制改革所需的配套措施，建立科学合理的地方政府监督制约机制，进一步促进省直管县财政体制改革。
一、关于“省直管县”财政体制的理论基础
（一）财政体制的含义
财政体制是国家通过规定各级政府财政收入和支出管理的权限，处理中央与地方以及地方各级政府之间的财政分配关系的管理制度。其作用是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。一个国家的职能是由各级政府之间共同承担的，为了保障各级政府能够完成一定的政治经济任务，就应当明确划分各自的财政收支范围、财政资金控制权和财政管理权。在一般情况下，各级政府有什么样的行政权力，就应当有相应的财权，从而为各级政府实现其职能提供财力保障。
（二）“省直管县”财政体制的含义
省直管县财政体制是指省级财政将收人报解、财政结算、转移支付、资金调度、债务管理等权限直接下放到县级财政，减少市级国库和财政管理的中间环节，缩短财政资金的在途时间，提高了县级的财政资金自主调控能力，实现了省对县直接财政管理。
“省直管县”财政改革及其对县域公共产品供给的影响
“省直管县”财政改革及其对县域公共产品供给的影响
［摘 要］推行相应的行政体制改革,实行多元主体参与的公共产品民主供给模式,完善财政转移支付体系,加快地方税制建设才能确保“省直管县”的顺利推进以及对县域公共产品的根本改善。
［关键词］“省直管县”；财政改革；县域公共产品供给
1 “省直管县”财政体制改革的优点及其存在的问题
“省直管县”财政体制是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理。我国推进“省管县”财政体制改革,是为了减少行政管理层次,增强省级调控能力；是为了扩权,强县(市),使中央和省对县(市)财政的一些扶持政策和补助资金等能及时落到实处,真正做大县(市)一级。“省直管县”财政体制有利于提高行政效率,加大了省级财政对县级财政的支持力度,有利于县域经济的发展,有利于增加对欠发达县(市)转移支付的力度。不可否认,“县财省管”成为推动县域经济发展的新模式,但面对改革,我们不仅要看其成效,更要警惕其中存在的问题,从而进行改革,更有效地促进“省直管县”改革。
1.1 与现行行政管理体制的矛盾
实行财政“省直管县”后,将市级的财权架空,无疑会影响到行政管理权的实施。省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制。在已进行“省直管县”改革或试点的省份,大都是在财政上“省直管县”,而在行政关系依然是市管县,市县财政平行对省级财政,除部分事权直接下放到县以外,其他的人事管理权或绝大部分事权仍实行“省管市、市管县体制。出现人权、财权、事权管理不一致,产生了一些摩擦。
1.2 市对改革县的支持力度减弱
一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区,帮扶县(市)发展的积极性有所降低,项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了另外地方,一些地级市不愿意再承担配套责任。
1.3 管理幅度扩大,给省级财政增加了压力
“省直管县”后,省管理幅度的扩大,给省级财政增加了压力,在管理中仍然存在着鞭长莫及的问题。加之有的省内县域经济不发达,县级财政困难比较普遍,并且情况各异,省财政能否及时、准确掌握各县市财政的实际情况并迅速作出反应,可能不如“市管县”来得及时和准确。同时,省级财政的政令传达成本也明显增加。
浅析我国“省直管县”体制改革
浅析我国“省直管县”体制改革
摘 要：近年来，随着“市管县”体制与现代经济社会发展的矛盾日益突出，“省直管县”被提上日程，成为我国行政体制改革的必然趋势。浙江、海南、重庆、河南等地相继实行试点，本文从当前试点实际出发，对“省直管县”体制改革现状进行分析，并提出一些建议，以便为该体制的进一步推进提供参考。
关键词：市管县 省直管县 体制改革
2009年2月1日，国务院发布《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中指出，推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产全部纳入改革范围。稳步推进“扩权强县”改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。[1]同年7月9日，财政部出台《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中指出，改革的总体目标是在2012年底前，力争全国除民族自治区外全面推进省直接管理财政改革。[2]中央文件的发布表明，“省直管县”将成为我国行政体制改革的必然趋势。
一、“市管县”体制的弊端
所谓“市管县” 体制, 是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心, 依据行政权力关系, 带动周围农村地区的共同发展, 形成城乡一体化的区域整体。[3]
“市管县”体制在降低省政府行政负担和抑制基层政府间的恶性竞争等方面有着积极的作用。[4][5]但是，随着市场经济的快速发
展和行政治理环境的不断变化，“市管县”体制逐渐失去了它的积极作用，弊端日益凸显。
（一）“市管县”体制缺少法律依据。我国宪法规定，地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省与县之间没有“中间层次”。
（二）严重束缚了县域经济的发展。中央和省级配置的资源常常被市级截留，市域经济的发展往往优先于县域经济的发展，出现“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”的现象，严重阻碍了县域经济的发展。
实施“省管县”财政体制若干问题的思考
经目 ■■————■■■一ｊ匕方昌 一 与发展、弊端和省管县体制模式的开展状况现状的基础上， 我们应该从统筹城乡发展、提高政府效能、富民强县、政府职 责及财力事权的合理划分等角度探讨省管县改革推行的动 力机制及其实施的条件性和积极效应。而对浙江、海南、重 庆、湖北、广西、江苏等代表性省管县模式进行“解剖麻雀 式”的探究有助于探究省管县财政体制的动力机制。 （二）分析基于经济利益的各级政府博弈行为特点 ・ 由于改革预期成本与收益的不同，各级政府对省管县 改革的态度迥异：中央政府不失时机地助推着，省级政府 努力实践着，县级政府积极期待配合着，市级政府被动参 与乃至排斥着。理论研究需要将制度变迁理论嵌入到省管 县改革进程中，构建各级各类型政府博弈行为的效用函 数，结合经济发展程度、省级人口面积规模等各种现实要 素，利用政府博弈论、信息经济学全面分析短期与长期内 省级与市级、省级与县级、特别是代表性县（市）政府与其 上级市政府所采取的自利性策略行为表现、成本收益、博 弈均衡以及社会福利等热点问题。 （三）对省管县运行状况进行聚类分析，合理确定省级 有效管理半径 按照辖区面积人口与经济规模、县市数量、人均ＧＤＰ、 市场化指数、民族状况等因素对省管县开展状况进行科学 化聚类分析，充分考虑东部沿海省份、中部地区、西部民族 区域自治地区等不同区域实施省管县的现实条件，从而探 讨省对市县级政府最佳的管理规模与管理幅度，进而确定 各地开展省管县的相对成熟程度及其适用性。 四、推进 省警要”财致体制追切需耍解决的闻蠢 地方政府的局部实践日趋丰富，而中央大手笔、全方位 的战略规划与顶层设计尚未真正开始；只有本着先试点后 推广，先局部后全局，先财政经济领域后政治、社会领域， 稳步实施，分类推进，审慎地“切一刀”，不搞“一刀切”，才能 有效降低改革阻力。地方政府要“划好浆”，在财政省管县 的基础上，适时实施行政省管县。随着网络技术的发展，省 域面积越小，市级辐射能力越弱，县域经济比重越高，越容 易实施省管县。 （一）明确改革的近期目标与远期目标 近期目标：一是管理体制方面，试点先行，逐步完善，市 县分等、分治。充分积累省管县财政体制改革经验后，因地 制宜地推行省管县行政体制；统筹考虑政府管理规模和层 次，审慎地调整行政区划。二要理顺条块管理体制，健全县 级政府对垂直管理部门的管理和监督。夯实县级政府职 能，增强其推动辖区经济社会发展的能力。远期目标是基 于政府间纵向行政分权与横向政治权力制衡，实现县政民 主自治。一是纵向行政分权方面，解决好中央、省、市县三 级政府间合理的权力配置，目标是把县政自治作为省管县 改革的根本方向与出路。二是横向政治分权方面，解决好 市县的政治权力制衡架构和权力来源问题。主要是要通过 政治改革建立一整套干部管理制度中地方官员的激励约 束制度问题，如实现市县级党政主要官员的直接选举、司 法管理垂直化等。 （二）推进“省管县”财政体制研究重点内容 一是结合全国各地“强县扩权改革”的经验，挖掘省管 县改革的潜在收益及其动力机制。二是要分析在不同经济 信息条件下市级政府各种机会主义行为、省级政府管理半 径过大给省管县往纵深发展造成的困难。利用制度变迁理 论、交易成本理论等经济学知识分析省管县在新形势下遇 到的各种阻力所造成的改革成本和长期内通过优化省与 市县政府管理制度所带来制度创新收益。探讨省管县制度 演进过程中各级政府基于经济利益的策略性反应、行为特 点、博弈均衡等前沿问题。结合各级政府的行为特点，紧紧 抓住省管县改革的动力和阻力这个核心问题展开，即以制 度变迁条件下省一市一县级经济利益变动为切入点，结合 各级政府的博弈行为，运用路径依赖理论、政府博弈理论、 管理效能理论等剖析市管县体制的弊端和创新省管县的 动力机制、各种困难阻力，从短期和长期两方面考察省管 县体制创新的成本收益。三是利用聚类分析法对各省份开 展省管县状况进行分类，从而实证分析省管县的效果，并为 明确省管县改革的实施条件提供客观依据。为了减少改革 成本，提高管理效能，如何设计调整相对科学合理的行政区 划，即审慎设计分省、并县、整合中心城市与县域经济以及小 城镇的发展。最后根据研究结果，总结在我国不同区域、不同 状况条件下的适应性、推广价值以及尚需要完善的地方。 （三）实施省管县财政体制的难题 推进“省管县”财政体制面临着诸多问题，一是市级政 府可能采取的机会主义道德危害行为。短期内“财政省管 县体制”与行政市管县体制并存必然导致诸多摩擦与纠 葛，还会产生中心城市与县域协调发展、发达市帮扶贫困 边远县积极性下降等难题。二是省级管理半径过大所致管 理效果变弱的问题。省市县职责转变过慢与改革成本加大 的难题；县政自治与司法体制垂直化管理的难题；市直管县 模式所构筑的“行政区经济边界过窄”与大一统市场体系配 置资源的矛盾；全国统一建构与多种模式并存的难题。 只有明确省管县改革中激励约束机制、制度创新收益、 制度变迁成本等关键问题，从而明确省管县推行的具体步 骤、优化路径。 参考文献： 【ｌ】 贾康，白景明．中国地方财政体制安排的基本思路 ＩＪＩ．财政研究，２００３（８）． 【２】昊金群．省管县的条件及对我国２６个省区的聚类研 究ＩＪ１＿浙江大学学报：人文社会科学版，２０１０（４）． 【３】王雪珍．从财政省管县到行政省管县体制改革的思考 Ｌ『】．经济体制改革，２０１ １（２）． 【４】韩春辉．“省管县”：历史与现实之间的观照——中国 地方行政层级的优化改革Ⅲ．行政法学研究，２０１ １（１）． 【５】 肖庆文．省管县体制改革的政府行为差异与推进策略 选择［Ｊ】＿中国行政管理，２０１１（９）． 【６】于建嵘．中国的县政改革实践：困境与出路［Ｊ１．中国延 安干部学院学报，２０１ｏ０）． ［责任编辑：方晓］
财政“省管县”改革对县级国库的影响及建议
Economic Vision 4952014. 12为了进一步理顺和规范省以下财政分配关系,加快县域经济发展,近年来我国进行了“省管县”等财政体制改革。2011年江苏省沭阳县作为全省三个试点城市之一,探索省管县由财政省管向行政省管深入。财政体制改革的顺利进行,促进了县域经济的快速发展,随着改革的不断推进,也对县级国库工作产生了一定的影响。一、“省管县”改革总体情况（一）改革主要内容为适应经济迅速发展和社会主义市场经济体制逐步完善的需要,大力推动扩权强县,江苏省委省政府决定,自2007年起开始实行省直管县财政管理体制。主要采取了从2007年6月1日起,市、县财政之间停止往来资金拨付关系,省、县财政之间直接发生往来资金拨付关系。为便于操作,改革在尽量统一要求的同时,也赋予市县一定的自由裁量权,如在规定按省定基期年划转基数的同时,允许市县双方自行商定划转基数;再如理顺市县间收入划分,县级政府提出的在尊重历史的情况下,按属地原则划分等意见和建议,方案中尽量予以体现,改革改革方案既体现了市里的要求,也同时体现了县里的要求。（二）初步成效1、规范了省以下财政体制分配关系,促进县域经济的发展。省直管县后,对原预算管理体制中不符合县域经济发展要求的市、县收支范围进行规范和调整。同时,省财政通过建立激励约束机制,返还集中增量等调控方式,从政策上、资金上采取了一系列措施,鼓励各地加快发展。以沭阳为例:改革后2007年全县财政总收入15.00亿元,比实行“省直管县”体制改革前的2006年的8.90亿元增加6.10亿元,增长68.54%,2008年财政总收入25.00亿元,2009年财政总收入32.66亿元,2010年财政总收入44.43亿元,2011年财政总收入64.65亿元,财政总收入从2006年至2011年累计增幅626%,得益“省管县”的优惠政策,沭阳经济连续五年取得了长足的发展,2010年、2011年连续二年从苏北的落后县变成了苏北第一强县。2、加快了财政资金拨付速度,提高财政资金运行效率。省“直管县”后,省对县实行上划资金比例留解,专项资金调度由省直接拨付到县,减少市级中间环节,节省资金周转时间,能够缓解县财政资金调度压力,提高县财政资金运行效率,最明显的体现就是“指标下达快、资金调度快、项目申报快”,从而保证了机构运转和公教人员工资的及时足额发放,有力地调动了县级干部职工工作的积极性。3、避免了市级集中县财力问题,缓解了县级财政困难。省直管县后,省财政按财政体制直接结算到县,既避免了市级有可能集中县财力的问题,又可使县级财政困难直接反馈到省财政,省财政宏观调控能力较强,便于及时解决县财政的困难,使县级经济获得更多的建设发展资金。4、减少了管理层次,提高了县级财政保障能力。“省直管县”后,减少了财政分配层次,提高了县级财政保障能力,增加了地方财政可用资金,随着财政收入的快速稳定增长和省财政财力性补助力度的加大,县乡财政保障能力显著提高。以沭阳为例:2007年省对沭阳县级财力性补助14.32亿元,比改革前增加6.52亿元,增长83.59%,改革前,人员工资发放不及时,调工资没有资金兑付,大家牢骚多,工作积极性不高;改革后,全县保证了国家规定工资和津贴的按时足额发放,全县财政供养人员工资五年实现了翻番,极大地提高了群众的生活水平,调动了职工的工作积极性。通过“省直县”财政管理体制改革,增加县级转移支付的扶持力度,进一步扩大县级经济管理权限,增强县域经济发展活力,促进了县级经济又好又快发展。二、改革对国库的影响（一）财政体制改革后,增加了县支库的业务量“省直管县”财政体制改革后,县财政收入直接上划省财政,省财政厅直接向县财政拨付资金,县级财政财力大幅上升,资金运作业务增加,业务大量集中到县支库,业务量大将是制约税收入库和库款支拨高效、及时的一道屏障,以沭阳县为例,据统计,县支库改革后的业务量:每天平均在750笔左右,分别比改革前平均每天增加了近500笔,增长200%,而县级国库目前只有2-3名专职人员,人员少,国库、会计机构合设、人员业务素质等原因,无异对改革产生巨大的压力。比对、清分,账务不平还要认真查找原因,致使税款入库、库款支拨的速度慢、差错率高,已远远不能适应改革发展的需要。（二）现行资金结算方式落后,不适应财政体制改革的需要财政体制改革对国库资金结算方式提出了更高的要求,加速资金的快速到位显得尤为重要。“省管县”财政体制的改革,导致国库资金流量、流速的加快和库存资金的增加,现行的国库资金结算方式已不适应财政体制改革的需要。目前县与省资金往来和信息传递,都必须经过由中间层次的过渡才能使资金到达对方账户,即:省分库—中心支库—县支库,核算方式落后,资金周转慢,不能够更有效地服务于地方经济,适应省、县两级国库新体系,实现省与县之间的直接资金汇划。（三）财政体制发生变化,增加了国库监管难度《中华人民共和国国家金库条例实施细则》规定,各级库款的支配权属于本级政府财政部门,国库部门要进行动态监督,要把好关。但是实行“省管县”财政体制后给国库部门的监管带来了难度。一是监管的相关法律法规落后。在现行超前的财政体制与滞后的国库管理体制矛盾这一客观事实下,由于缺乏可供监督职能履行的法规依据,基层国库常常处于配合、参与、支持、协调财政体制改革的被动局面,基本上放弃了监督职能。二是财政资金账户的管理的不完善,影响国库监管的发挥。财政体制改革导致县级财政资金账户的大量增加,财政资金账户设置、使用规范与否直接关系到财政资金的管理效率。在实际操作过程中,财政部门提供的名录、计划及账户信息,没有充分考虑到“省管县”和国库部门的需要,致使国库在办理库款支拨中无法及时掌握财政资金账户的详细资料,正确监督支出资金的性质、范围、以及流向,国库难以对预算的执行实施有效监督,只扮演着“执行”的角色,国库监管工作难以达到预期效果。（四）国库资金风险增加,影响了国库核算的质量“省直管县”财政管理体制改革实施后,县级财政可用资金规模增加且流动性加快,国库资金风险随之增加,亦对核算质量提出了新的要求,如何管理好巨额财政资金,并保证安全支付,既是财政国库管理改革的需求,同时也是国库在新的财政国库体制下的重要任务。目前县支库平均只有专职国库人员3人左右,很难达到从核算型向管理型过渡的要求;国库机构多与会计部门合设,人员互相兼职,核算质量受到影响,国库只是一般性地按指令处理收支和管理国库资金,在对国库资金核算与管理的过程中,没有发挥财政资金的“经理”作用,更多地是充当了“出纳”,实施有效监督存在困难,日常工作仅限于简单操作,随着业务量的大幅增加,核算质量必将受到影响。三、国库部门相关建议（一）研究解决机构设置问题“强县扩权”是目前地方行政、财政体制改革的趋势,县级政府、财政的职能会不断加强。按照“一级财政一级国库”的法律规定,适应改革的需要,县级国库机构应进一步加强和壮大,国库人员也应该不断充实。改革实施后,对国库核算质量提出了新要求,但目前县支行国库机构多与会计部门合设,人员少,业务量大,人员互相兼职,核算质量受到影响,难以适应财政改革和国库业务发展的需要,会计、国库合设的状况严重限制了县级国库职能的扩大和业务的发展,建议设立相对独立的县级国库机构,逐步招收懂金融会计和财税业务的专门人才,才能更好地履行经理国库的职能。（二）改变现行的资金结算方式建立省、县国库资金直达的快捷通道,推行国库省级数据集中,实现国库核算网络化,适应省县两级国库新体系。在现行资金结算方式下,省级财政部门下拨资金到县支库,必须经过三个环节,即:省分库-中财政“省管县”改革对县级国库的影响及建议胡松林中国人民银行宿迁市中心支行 江苏 宿迁 223800
“省直管县”财政体制改革对区域与城市发展的影响探讨
“省直管县”财政体制改革
对区域与城市发展的影响探讨
● 蔡 璐’ 佘祥云 （１、北京工业职业技术学院经济工程系
２、北京工业职业技术学院图书馆北京 １０００４２）
◆ 中图分类号：Ｆ８３０．６ 文献标识码：Ａ
内容摘要：推进省直接管理县（市）财 政体制改革，鼓励有条件的省份率先 减少行政层次，对于减少管理层级、提 高效能、壮大县域经济、促进城乡经济 融合、加快城市化进程，都具有重要的 现实意义。本文就此对区域与城市在 当前的财政体制改革推动下，如何协 调发展进行了探索和思考，并得出相 关结论，以期对今后的相关研究有所 助益。 关键词：省直管县区域与城市协调 发展
改革开放以来，在全球化、市场化、城
市化等多种因素的复合作用下（张京祥，
２００８），我国地方政府，尤其是地级市一县 级层面的行政建制关系发生了多次重大变
化。从一定意义上可以将这种市一县行政
关系的变化，视为行政建制关系对区域管
理体制与区域经济发展的一种适应性调整。
２０世纪８０年代的“市管县”体制改革适应
了当时的经济发展背景，增强了中心城市
对农村发展的带动，起到了加强管理的积 极作用（王英津，２００５）。但随着经济社会
的发展以及市场经济体制的不断完善，“市
管县”体制的弊端逐渐凸现，主要表现在：
市管县财政削弱了县域经济的自主权－ｌｌ小
马拉大车”的现象较为普遍，一些规模小、
辐射功能弱的地级市无法带动所辖县发
展；“市县竞争”造成内耗及资源过度向中 心城市集中；过长的行政划分，造成了行
政成本增加（刘淑美等，２００８）。省直管县
改革的直接目的就是促进县域经济发展、
促进城乡协调发展。现行的省直管县财政
体制改革，是对省、市、县财政体制关系 的调整，实现社会资源的重新分配和城市
内在发展动力的加强。 “省直管县”财政体制改革及
其特征
现行的省直管县财政体制改革是指市
本级财政和县财政一样都直接同省在体制
上挂钩，市一级不再与所辖县在财政体制
省直管县财政体制改革对县域经济的影响
省直管县财政体制改革对县域经济的影响
【摘要】
省直管县财政体制改革对县域经济的影响是多方面的。改革为县域经济发展提供了更多自主权，使县政府能够更灵活地制定经济政策和发展规划。改革促进了县域经济结构的优化和转型升级，推动产业升级和经济发展。改革增强了县域经济的竞争力，吸引更多投资和人才的流入。改革也促进了县域经济的可持续发展，为实现跨越式发展奠定了基础。省直管县财政体制改革是促进县域经济发展的重要举措，对县域经济有着积极的影响，有助于实现县域经济的跨越式发展和可持续发展。
【关键词】
省直管县财政体制改革、县域经济、自主权、结构优化、转型升级、竞争力、可持续发展、投资、人才、跨越式发展、重要举措。
1. 引言
1.1 省直管县财政体制改革对县域经济的影响
省直管县财政体制改革是中国改革开放以来的重要举措之一，对县域经济的影响也逐渐显现出来。在过去，县域经济受到省级财政体制的束缚，往往缺乏自主权和发展动力。而随着省直管县财政体制改革的不断推进，县域经济得到了更多的自治权，有助于更好地适应本地的实际情况和需要。 在新的体制下，县域经济的发展空间得到了扩大，各地可以根据自身的特点和优势来制定发展策略，促进经济结构的优化和转型升级。省直管县财政体制改革也增强了县域经济的竞争力，吸引了更多的投资和人才流入，为县域经济的可持续发展奠定了基础。
省直管县财政体制改革对县域经济有着积极的影响，为实现县域经济的跨越式发展提供了重要支持。未来，随着改革的不断深化，省直管县财政体制将继续促进县域经济的可持续发展，推动地方经济实现更大的发展突破。
2. 正文
2.1 省直管县财政体制改革为县域经济发展提供了更多自主权
省直管县财政体制改革为县域经济发展提供了更多自主权，这是一项具有深远意义的改革举措。过去，县域经济发展受到上级财政分配、指导性计划等因素的制约，缺乏自主权和选择权。而随着省直管县财政体制改革的推进，县级政府在财政管理、项目资金使用、产业发展等方面拥有了更多的自主权。