规划管理与部门协调的国际经验及其对“多规融合”的启示
当前我国多规合一面临的困难及出路分析
当前我国多规合一面临的困难及出路分析摘要：随着经济社会的发展，特别是进入新时期以来，各类规划之间存在的冲突和矛盾日益明显，在某种程度上使规划实施效果减弱、浪费了有限的资源，不利于可持续发展。
然而多规合一的出现对规划起到了积极的作用。
关键词：多规合一；规划；编制1.多规合一的概述多规主要包括国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等规划。
多规合一是指各类规划基于同一城乡空间的衔接与协调，是有效配置土地资源、合理布局城乡空间、提高政府行政效能的有效手段。
多规合一不是重新编制一个新的规划，而是在现有社会经济体制和法律框架下，理顺多个规划在编制和实施管理过程中各个环节、各个方面的关系，有效界定规划管控边界，统一技术内容，创新规划实施和反馈机制，建立信息化规划管理手段，实现一种多层次、全方位的融合。
2.多规合一面临的困难2.1 各类规划的价值观和目标不同经规与国家宏观发展理念及导向相结合，侧重对经济、社会、环境发展目标以及配套政策的阐述，具有目标导向和政策规划的特征，强调政府干预的力量，依然带有一定的计划经济特征。
经规的目标体系一般分为经济发展、产业结构、科技水平、资源环境、民生幸福、社会建设等方面。
土规主要是为了落实土地宏观调控和土地用途管制制度，强调保护资源、保障发展，立足于耕地和基本农田保护任务的落实及土地利用结构的调整优化，围绕农用地保护和利用、建设用地节约集约利用等设定目标。
主要包括耕地和基本农田保护目标、土地整治补充耕地目标、城乡建设用地控制规模、土地节约集约利用目标等。
城规传统上是以空间目标为主，逐渐发展为城市发展综合目标。
长期以来，城规以发展为导向、体现地方政府对空间拓展的利益诉求，但是在价值观改革方面也进行了一些探索，主要是发展与资源约束并重、强调公众参与、强调规划的政策引导、强调区域统筹与城乡一体等。
目标体系主要包括经济发展目标、社会发展目标、城市基础设施建设目标、生态保护目标等。
国土空间规划背景下的“多规合一”探讨
国土空间规划背景下的“多规合一”探讨摘要：当下，学术界对如何实现“多规合一”展开了大量深入而广泛的探讨。
本文以土地利用总体规划和城市规划为例，分析了两者现存的规划方面的差异和矛盾，并提出相关发展建议。
关键词：国土空间规划土规城规多规合一0引言国土空间规划，就是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出安排[1]，是各类开发保护建设活动的基本依据。
它以我国社会经济发展总体目标和战略发展方向为基础，对国土资源的开发、利用以及保护等展开综合性战略部署，实现我国国土项目的综合空间布局[2]。
2019年，中共中央、国务院明确要将各类空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。
如何理解和实现“多规合一”？诸多学者都提出了自己的看法。
朱锦章认为城市规划应当积极主动地融入国土空间规划体系；季如军提出促进土地利用规划和城市规划和谐发展，是新时期国土空间规划的核心任务和重点内容。
为探讨“多规合一”的国土空间体系下如何实现规划间的协调，本文就城市规划、土地利用规划进行探讨。
1我国国土空间规划体系发展历程“多规合一”的规划体系并非一蹴即至。
如赵燕菁所说，“国土空间规划是以问题为导向一步一步摸着石头走过去的。
”它也源于对城市规划与土地利用规划的内在矛盾的应对[3]。
建国以来，各类规划之间的协调始终存在，但不同的阶段发展规划和空间规划的关系差异较大。
总体而言，经历了初级融合、分异发展、相互冲突和联动协同发展4个阶段[4]。
进入21世纪后，国家高度重视规划体系建设，出台了一系列文件，2005年的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》首次在形式上统一了发展规划体系[1]。
随后经过不断的摸索，结合时代发展趋势与社会经济环境，先后涌现出“全国统一、相互衔接、分级管理”、“合理布局规划先行”与落实“多规合一”[5]的提议或要求，2018年，自然资源部建立，代表国家统一行使所有国土空间用途管制职责，中共中央、国务院发布文件明确了各规划的定位以及规划之间的关系，提出首轮国土空间规划的时代使命是“贯彻国家转型战略大局”，“面向空间重构”等[6]。
我国“多规合一”的难点及出路分析
中国科技期刊数据库 工业C2015年58期 1综述我国“多规合一”的难点及出路分析姚海军鄂尔多斯市伊金霍洛旗规划局，内蒙古 鄂尔多斯 017200摘要：当前，“多规合一”虽然取得了良好的开局，但仅仅靠近期空间上的统一解决不了根本问题，尤其是城市建设用地不足的问题。
5年后，甚至不到5年，老的问题依旧会产生。
真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。
关键词：多规合一；内涵；问题；建议 中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1671-5810(2015)58-0001-011 导言“多规合一”目前还面临法制、技术、方法、机制等诸多障碍，不可能一蹴而就，需要在实践和试点中逐步完善。
就环境规划而言，理顺环境规划与其他规划体系之间的关系，实现环保规划的内部融合，完善关键技术方法，划定生态功能分区和生态保护红线，是环境规划与其他规划进行“多规合一”的重要前提和基础。
2 “多规合一”面临的主要问题在实践探索中，仍有诸多问题制约着“多规合一”的发展，体现在：一是技术标准不一致。
用地分类标准涉及空间资源利用的技术标准不统一，规划间的用地规模、用地属性存在差异，技术协调的难度大。
二是数据基础和规划期限不同。
各类规划基准年和目标年、依据的空间单位、数据统计口径、界定标准等不同，评价、预测结果和制定的规划目标可能存在较大差异，规划目标指标之间衔接协调的难度较大。
三是信息共享、部门协同难度大。
在现行规划体系和部门架构下，部门事权不同，立足点、思维方式不同，各类规划自成体系，编制过程接受各自上级行政部门的指导与监督，编制依据、法律基础及规划审批、监督、实施机制均存在差异，因此“多规合一”过程中信息共享、部门协同、规划内容的协调平衡将是一个难题。
四是“多规合一”成果的权威性无法保障。
“多规合一”在现行规划体系中如何定位、如何审批、如何建立可操作的动态实施机制等问题仍不明确，缺乏法律支撑，“多规合一”成果难以发挥作用。
苏州“四规融合”推进的主要经验和做法
苏州“四规融合”推进的主要经验和做法摘要:对苏州市“四规融合”规划实践创新中的经验和做法经行了总结,指出规划编制中的创新做法是:加强顶层设计、构建协调机制、鼓励基层创新、强化规划落地、突出产业支撑。
关键词:“四规融合” 实践创新经验总结多年来,国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划之间存在内容重叠、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“打架”的现象。
“三规共存,各自表述”使相关联的政府部门及下属机构不易适从,降低了规划实施效能。
“三规合一”的改革呼声很高:一是学术界从完善国家规划体系、明晰规划边界和内容、统一数据和规范标准、强化规划审批和协调制度等多方面,对建立“三规合一”规划的编制体系、内容、方法和技术标准进行了深入的研究[1～2]。
二是我国的一些地方也开始“三规合一”的改革实践[3～4]。
2004年,苏州市被国家发改委列入“三规合一”试点市(县)[5]。
在“三规合一”的探索和城乡一体化实践中,苏州市结合地区实际,创新规划理念,走出了富有苏州特色的“四规融合”的规划改革之路。
苏州的规划创新走在了全国的前列,具有示范意义。
1 “四规融合”的主要内容所谓“四规融合”,即通过制度创新,加强各类规划间的融合与协调,充分发挥规划在区域发展和城乡建设中的龙头作用。
具体就是以国民经济和社会发展规划为依据,将土地利用规划、城镇规划、产业发展规划、生态建设规划有机融合,通过部门之间互通信息,镇村布局、村庄建设、农业发展、乡村旅游、水网水系等规划紧密衔接,促进国土管理、城乡建设、产业和生态建设的协调发展。
“四规融合”主要体现在以下几方面。
一是指标衔接。
规划前期对经济增长和人口增长趋势、土地资源和能源需求平衡、环境影响评价、公共服务需求等进行了深度分析,结合空间容量、环境容量、保障平衡等问题,明确市(区)主导功能定位和重要功能区,做到规划成果共用、规划指标有机衔接。
二是项目对接。
对产业发展规划提出的产业结构、经济发展指标等内容,在城镇总体规划修编时落实第一产业、第二产业和第三产业用地,同时根据城镇建设用地规模和地均产出,反过来校核产业发展规划中经济发展指标的合理性,通过双向的校核、衔接,使得规划中的重大项目实现无缝对接。
MK_15.从“两规合一”、“多规融合”走向城乡统筹的思路探讨
从“两规合一”、“多规融合”走向城乡统筹的思路探讨杨郑鑫，吴昊天，齐烨摘要：长期以来，由于规划理念、利益诉求、管理内容及编制年限等不同，城市规划、土地利用规划间多有冲突和矛盾。
未来“两规”（城市规划与土地利用规划）甚至多规间实现协同发展成为必然趋势。
文章重点分析了城市规划与土地规划在协调方面面临的主要问题，提出规划体系间实现协同发展应首先是突出城乡统筹、全域统筹的规划思想；其次应建立统一的协同机制，包括在编制体系、用地分类、规划年限、规划内容和实施方面进行衔接；最后应注重规划的实效性，加强和落实近期“行动”规划，并在规划管理和政策方面提供保障。
关键词：城市规划土地利用规划规划协同城乡统筹1 引言长期以来，发改委编制的国民经济发展规划、国土部门编制的土地利用规划、建设部门编制的城市总体规划及环保部门编制的生态功能区规划等，在同一行政辖区呈现出多元管控的局面。
三规之间多有冲突、缺乏衔接的情况屡见不鲜1。
特别是城市规划与土地利用规划的矛盾最为突出。
自20世纪90年代中后期，“两规”协调一直是城市总体规划和土地利用总体规划中不可或缺的一项研究内容2。
2014年初，住房和城乡建设部下发了《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》（建规【2014】18号。
通知在县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”。
不同规划间的协同发展问题成为进一步完善规划编制体系的重要问题。
2 问题判定由于规划编制体系较为复杂，编制内容侧重点不同，编制年限不同，统计口径不同，规划之间协调不到位等问题，导致城市规划与土地利用规划、生态与环境保护规划等不同规划之间存在一些冲突和矛盾，而城市规划上、下位之间，综合规划与专项规划之间也缺少必要的衔接。
由此造成规划间不协调，耕地保护不能有效实施，城市空间增长无序等问题。
1赵嘉新，《三规融合视角下的成像总体规划编制实践——以广东云浮市为例》2尹向东，《“两规”协调的土地利用分类体系探讨》2.1任务不同不同部门编制的规划具有不同的任务，导致侧重点不同。
我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议
二廿１国城市空间规划体系的规划种类较为丰富，对城市发展产生重大影响的规划包
］一一～括国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等。由于不同 规划间行政主管单位的不同和信息协调的不充分，导致规划之间衔接性不强、有时 存在矛盾冲突、投资项目管理混乱和审批周期长、行政资源集约程度不高，甚至导
作者简介 苏文松，中国科学院地理科学与资源研究所， 中国科学院大学，中关村发展集团， 博士生，ｗｅｎｓｏ“ｇｓｕ＠ｇｍａｉｌ．ｃｏｍ 徐振强，博士，中国城市科学研究会学术部，
谢伊羚，北京大学城市与环境学院，本科生，
ｘｉｅｙｉｌｉｎｇ＠ｐｋｕ．ｅｄｕ．ｃｎ
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
万方数据
苏文松
徐振强
谢伊羚
我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议
支、透支等问题突出。以国土部２０１２年 国家土地督察工作情况为例，国土部对 ４６０个开发区、工业同区规划及用地情 况开展督察，发现４６０个园区实际规划 土地面积１１４４．８万亩（１万亩＝ ６．６６ｋｍ２），其中不符合土地利用总体规 划３６１．９５万亩，占比３１．６％（纪睿坤，
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３．１ ３．１．１
国家顶层设计政策的发展特征 ”三规合一”酝酿与探索阶段
（２００４—２０１３）
２００４年，国家发改委在六个地市县 （江苏省苏州市、福建省安溪县、广西省 钦州市、四川省宜宾市、浙江省宁波市 和辽宁省庄河市）试点“三规合一”，但 由于缺乏体制保障，受到地方政府、两 规划主管部门等的影响，改革推进成效 有限。此后，浙江、江苏等省市在开发 空间区划中提出“三规合一”（顾朝林， 张晓明，２００７）。２００８年６月，国土资源 部和城乡建设部在浙江召开了“两规协 调”推广会。目前，广西、浙江、山 东、广东等已经开始“两规协调”（土地 利用规划和城市建设规划）的试验。 ３．１．２”三规合一”试点与提速阶段
城市总体规划编制中“两规协调”路径的初探
城市总体规划编制中“两规协调”路径的初探【摘要】土地利用规划和城市总体规划都是对一定区域内土地资源进行合理的配置，提高土地利用效率，本文通过利辛县域统筹城乡建设用地研究，探讨目前“两规”协调的难点，寻求突破点。
【关键词】县域总体规划“两规”协调利辛县实践1.“两规”的比较1.1“两规”的不同之处土地利用总体规划与城市规划在许多国家是一个规划，但在我国却是分属两个法律授权，两个行政部门主管。
两规在规划的技术标准、目标、期限、侧重点和管理方式等方面都存在差异，给两规的协调与衔接造成了一定困难。
表1：土地利用规划和城乡规划的比较区别名称土地利用总体规划城乡规划技术标准（国土资厅发[2009]10号文）和2010年发布的《土地利用总体规划编制规程》，一级类3个，分别为农用地、建设用地、其他用地《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137－2011)，分为10大类用地，概括为建设用地、水域和其它用地。
两个标准在城市建设用地、绿地、特殊用地和对外交通用地的界定上并不衔接。
城市用地分类中城市建设用地的内涵在压缩，而土地利用分类中城市建设用地的内涵在扩大。
人口统计口径城镇人口应为城镇范围内的常驻人口(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口）的总和，不包括流动人口城镇人口人口包括居住在（规划）建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和半年以上的暂住人口。
规划期限土地利用总体规划的规划期限由国务院确定,一般为15年编制规划的政府部门根据城市的发展条件、发展趋势等自行确定思路和侧重点土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，侧重土地资源的调控和配置，强调用地总量控制。
城市的发展思路和规模是建立在对城市的社会、经济、地理、产业政策等多因素的综合分析之上的，以建设用地的需求定供给，重在控制城镇的空间布局，侧重保障发展。
管理方式省政府审批，通过年度用地计划、年度统计和规划实施评估等手段进行管理分级审批，分年度实施评估落实力度不够存在问题两规在规划的技术标准、目标、期限、侧重点和管理方式等方面都存在差异，没有明确土地利用总体规划与城乡规划“衔接”方式，以及争议解决程序；城乡规划与土地利用规划理念与编制程序相反，导致空间资源规划相互掣肘、相互冲突。
改革开放以来南京城乡规划发展的演进兼谈新时代国土空间规划的融合创新
进入21世纪，南京进一步提出“城乡一体化”的发展理念，强调城市与农村的 协调发展，推动城乡经济的互补和融合。同时，南京也开始注重农村环境的改 善和农村文化的保护，打造了一批具有地方特色的美丽乡村。
近年来，南京更是将“绿色低碳”理念融入城乡规划之中，大力推广绿色建筑、 绿色交通、绿色能源等，致力于打造低碳环保的城市。此外，南京还注重传承 历史文化，将历史文化元素与现代城市设计相结合，打造了具有深厚文化底蕴 的现代都市。
在国土空间规划方面，南京将注重生态空间的保护和利用。例如，在城市的北 部和西部，将规划建设一批绿色生态廊道和生态节点，以保护城市的生态环境 和提升居民的生活品质。同时，南京还将注重土地资源的合理利用，提高土地 利用效率，实现城市的高质量发展。
此外，南京还将大力推进交通基础设施建设。未来5年，是建设国际性综合交 通枢纽的关键时期。南京将加强铁路、公路、航空等多种交通方式的融合和衔 接，构建高效便捷的交通网络，为城市的发展提供强有力的支撑。
结语
本次演示对改革开放40年以来南京城乡规划发展演进进行了回顾和总结，并对 新时代国土空间规划的融合创新进行了探讨。通过分析，可以发现南京城乡规 划和国土空间规划的融合创新是未来发展的重要趋势。在这个过程中，需要坚 持人与自然和谐共生的理念，注重绿色发展和可持续发展。应积极应用新技术 和新方法，加强各类规划的协调和衔接，推动南京城乡规划和国土空间规划走 向更高的水平。
在计划经济时期，南京城乡规划发展相对缓慢。城市基础设施和公共服务设施 建设滞后，城市规模扩张缓慢。这一时期，城乡规划的主要任务是满足人民基 本的生活需求，如住房、交通、公共设施等。
1.2市场经济时期南京城乡规划 发展的演进
随着市场经济体制的建立和发展，南京城乡规划发展进入了一个新的阶段。城 市开始注重经济建设和社会发展，城市规模迅速扩大。同时，城乡规划开始环 境保护和历史文化保护，强调可持续发展。
从“多规合一”到空间规划体系重构_1
从“多规合一”到空间规划体系重构发布时间：2021-09-22T02:12:54.629Z 来源：《建筑实践》2021年第40卷第13期作者：李韩龙[导读] “多规合一”是在国家一级事权管理下，确保国民经济及社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、水利规划、交通规划、环境保护规划等的有效衔接与合理配置，李韩龙广西壮族自治区城乡规划设计院，广西南宁 530022摘要：“多规合一”是在国家一级事权管理下，确保国民经济及社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、水利规划、交通规划、环境保护规划等的有效衔接与合理配置，保持开发边界、保护空间、城市规模等重要参数的一致性，建立综合信息服务平台，优化空间布局，有效利用土地资源，以提升政府对空间设计规划的管理水平。
关键词：多规合一；空间规划体系；重构前言：“多规合一”是指国民经济与社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、环境规划等的有效结合，并应用于某个区域，确保该地区的各种规划问题得到妥善解决。
通过加强“多规合一”，做好空间规划重建，能极大地提升社会经济整体发展水平，保证空间资源的有效配置，保护当地生态环境。
基于此，本文着重探讨了从“多规合一”到空间规划体系的重构措施。
1 多规合一简介1.1 概述多年来，我国有效整合了多规合一，逐步形成了包括国民经济与社会发展规划，城乡规划、土地规划，水利、林地、交通、环境等在内的综合性规划体系。
实践中，各规划目标、内容、控制方法和参数不一致。
从国家到地方，规划呈现多规合一的趋势。
规划与协调是实施多规合一的核心，但由于空间规划系统中存在诸多问题，多规合一仍需探究及协调。
然而，因我国空间规划体系中存在的诸多问题尚未得到解决，这将制约我国多规合一体系的重构。
1.2 实施意义“多规合一”能协调各部门各类规划。
横向部门规划相互矛盾、相互冲突，使规划实施管理复杂化，而多规合一的实施有助于协调法定规划的一致性。
因此，探索有效实施“多规合一”已成为促进各地可持续发展的重要任务。
义乌市“多规”融合探讨
义乌市“多规”融合探讨作者：陈正强来源：《浙江国土资源》 2015年第7期义乌市国土资源局陈正强由于历史原因，我国的空间规划体系在行政上分属不同的业务部门主导（负责），但由于各部门行政职责、工作方法、核心关注在长期的管理实践中形成的系统性差异，导致多个空间规划在指导思想、执行标准等方面各不相同，造成国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等（简称“多规”）相互之间存在“打架”现象，使得规划落地困难，普遍引发空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等现象。
正所谓“纲”举才能“目”张，土地利用总体规划的编制和管理依赖于相应规划的“落地”，“多规”之间的差异既不利于区域和城市作为一个统一空间复杂的系统在发展目标上的高度统一性，更严重损害了各类规划的权威性，区域空间布局和资源配置易处于混乱无序状态，影响了区域和城市发展的整体质量。
2011年，国务院批复了义乌市国际贸易综合改革试点总体方案（国函[ 2011] 22号），义乌市经济社会发展背景发生重大变化，使得原有相关空间规划适应性降低。
为了在新一轮空间规划编制中避免冲突现象，有必要推动相关空间规划体系的协调发展，在统一的发展纲领下引领义乌新型城镇化建设，通过建立相应的工作机制和工作小组，协调各部门资源来消除“多规”之间存在的冲突打架问题，使多个规划之间的发展目标、编制标准等主要方面达成基本一致以方便规划的实施。
一、义乌市“多规”融合的内涵与内容（一）“多规”融合的内涵当前，“多规”融合的重点主要是指国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划的融合。
国民经济和社会发展规划是区域经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了区域经济发展方向、社会发展主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件。
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第35卷第6期 2016年 12月地域研究与开发
AREAL RESEARCH AND DEVELOPMENTVol.35 No
.6
Dec. 2016
规划管理与部门协调 的国际经验及其对“多规融合”的启示李烨，冯健(北京大学城市与环境学院，北京100871)
摘要：从日本、美国、英国3个国家案例分析中总结出规划管理和部门协调的经验并探讨对中国“多规融合”实
践的启示。日本的国土规划体系包含多类规划，但规划间关系明确，各部门交叉进行规划制定，并在规划实施中紧 密配合。美国一般对规划不进行集中统一管理，各个城市和区域的规划实践比较多元，相关法律对于部门协调有明 确的规定。同时，综合规划与城市投资计划、环境影响评估相协调，部分州通过城市增长管理来控制城市蔓延。英 国的空间规划体系比较单一,从中央到地方呈现二级或三级体系，由地方政府制定地方发展框架总领空间规划。结 合国外经验的启示，从制度改革、法律保障、规划内容与实施三方面为国内“多规融合”实践提出建议。关键词：规划协调；规划制度与管理；多规融合；国际经验
中图分类号：TU984.3 文献标志码：A〇引言当前国内多种规划盛行，规划间的协调一直是各级 政府和社会关注的焦点。国民经济和社会发展规划以 及以空间为载体的主体功能区规划、土地利用规划、城 市规划和生态环境功能区规划之间的关系是规划协调 的重点和难点。空间规划由单纯对空间中各经济活动、 用地类型的安排转变为促进城市发展公共政策的重要 组成，成为为公众提供公共产品的重要手段。在规划协 调中，应从公共利益出发进行制度和管理的改革，对城 市公共服务与公共产品的提供做出更加合理的安排。城市规划越来越多地纳人各类政府和私人机构进 行合作[1]。Habermas的协作性规划理论认为规划不仅 是多利益相关者参与的一个交互式解释性过程，也是一 个通过沟通理性的商讨型决策尝试[M]。规划协调由强 制性自上而下的一致与严格服从转变为通过协商自发 的相互赞同[4]。国外学者对于联络性规划的关注点侧 重于公众参与方面，对于政府机构和公共组织协作的关 注较少。城市规划越来越需要不同领域包括经济、社 会、环境、健康等方面的综合内容，在此影响下规划的本 质在发生潜移默化的变化。随着西方国家（如英国）城 市规划新的管理结构出现，独立的城市规划部门有所减 少，许多规划部门被吸纳人更大的多学科机构，例如英 国肯特郡议会将4个专业化部门合并人一个“战略规 划”理事会[5]。收稿日期：2016-06-20;修回日期：2016-10-17 基金项目：国家科技支撑计划课题（2014BAL01B02)作者简介：李烨（1990-),女，山西太原市人，硕士研究生，主要 从事城乡发展规划研究，（E-mail)liye6283281@ 126.com。通信作者：冯健（1975-),男，江苏沛县人,副教授，博士,武汉市 创新岗位特聘专家，主要从事城市地理研究，（E-mail) fengjian@ pku.edu.cn〇文章编号：1003-2363(2016)06-0140-07
国外大部分国家没有将土地利用规划和城市规划 分离，因而不存在“规土融合”的改革需要，但各国规划 体系各异，大部分国家都存在多个规划并存的状态，空 间规划和其他规划、空间规划之间、负责规划的各部门 之间的协调仍然值得国内借鉴。尤其是当前中国正在 推进“多规融合”实践，实现空间规划管理的“一张图”模 式，需要借鉴西方的经验。因此，本研究对日本、美国和 英国3个国家的规划管理与部门协调开展案例分析并 总结相关经验，以期对中国“多规融合”实践有所启示。1国外规划管理与部门协调经验曰本、美国与英国分别是亚洲、北美洲和欧洲国家， 日本和英国在近年来对其规划机构和规划体系进行了
一定程度上的变革，对于我国规划制度改革有借鉴意 义，而起源于美国的城市増长边界是国内推进“多规融 合”的一个重要发展方向。这3个国家的规划体系、空 间管控都各具特点，3个国家在规划中进行协调和各机 构合作的实践经验可以为国内“多规融合”的理论与实 践提供新的思考视角。11日本的经验及其借鉴1.1.1顶层机构大部制改革和规划体系全面变革。日
本的空间规划由国土交通省负责，国土交通省在2001年 实行了大部制改革形成。国家对地方给予多项许可权、 批准及国库补助金，规划行政体系分为中央政府、都道 府县和市町村三级。2005年，日本进行了规划体系的改 革，国土综合开发法修订并改名为国土形成计划法， 2008年，全国层面的国土形成计划编制完成并通过内阁 会议[6]。日本国土规划体系主要由国土形成计划（2005 年之前为国土综合开发规划）、国土利用计划、土地利用 基本计划组成。国土形成计划是全国土地利用、开发和 保护的全面基本计划，分为全国计划和广域地方计划， 弥补了原来国土综合开发规划由国家主导没有听取地::第《霜李烨，等：规刻曹理与部门协调的国?承餞_及其对“多规融合"的倉示• 141 •方意见的缺点,强调国家与地方协作。国土形成计划改 变了原来强调量的扩大的基调，转变为成熟的社会'型的 计划，计划内容存在一定的扩充与改变，包括资源利用、 城乡布局、产业分布、交通等基础设利用和维护、海洋利 用、环境景观、防灾减灾、确保国民生活安全安心安定等 内容。国土利用计划是确定国土利用的目的、用途、规 模、必要实现措施的综合性规戈!L 土地利用棊本计划在 国土利用计划的基础上划分城市、农业、森林、自然公 园、自然保护区5种地域，并制定各类地域的土地利用 规划，日本规划法律中包括国土形成计划法、国土利用 计划法、地方自治法等法律。同时土地利用计划划分 出的五类区域都有相应的法规与之对应[7]。1.1.2各层面规划协调与部门协作。2〇〇5年国土规划 体系改革的要点是简化和整合国土规划体系，童组为易 于被公众理解的国土规划体系|。从各类规划的协调 看（图1),国家层面的国土形成计划和国土利用计划是 两种相互平行的规划，二#之间相互协调，整体编制，合 二为所有开发规划中处予中心地位[s]，相关规 划有与其协调的义务國土利用计划是国土利用和国家其他计划的基础。经济计划是中长期经济目标和发 展优先顺序的确立，会定量地提出一些发展S标，但不 会严格规定执行的细节。经济计划、g 土形成计划与 土利用计划是相互协调卖施的规划[°]。从地方层面看， 1969年《地方自治法》修后提出各地方公共团体可以 编制包含基本构想（长期计划,~般为10年)、基本计划 和实施计划的绿合计划^]。市町村基本构想要符合其 国土利用计划，各领域的规划（包括都市计划、环境_丰 计划等)都要基于综合计划，综合计划为其余规划编制 的基准^ 2011年随着地方分权改革的推进取消了综合
计划的编制义务，由地方议会决定其编制与齊，越来越 多的地方公共团体制定地方法规条例来继续编制综合 计划„以名古屋市为例[11].其综合计划主要内容包括现 状及课题研究、未来展望、实施策略等。都市计划包括 制定背景、长期发展视角、政策方针、各方面构想、制造 业发展战略、评价审查方针等，在编制中要求考虑环境 影响评价。环境基本计划，以大阪市和名古屋市为例， 内容更为注重课题研究,具体包括屋标、对策的指导、应 对各类环境问题的对策、环境目标和参与主体的合作。国土形成计划 1(2005^以前为国土综合开发规划)1
全国计划
广域地方计划
其他国家层面的各种计划，例如大都市圈整备计划、各< 种振兴计划等anme县各项计划村综合计划 i本构想S本计划6施计划曰本规划中御部门协调可以概括为各部门交叉进 行规划制定，并在规划实施中紧密配合。大部分规划的 制定都有各类审议会的参与，强调规划中国家和地方政 府、当地居民、民间企业等各种团体的积极参与与协作。 以大阪市为例[1=]，综合计划由综合计划审议会组织编 制,委员由有经遗的学者或其他市长认为合适的人担 任，审议会干事由消防局长、.交通局长、自来水局长等政 府职员担任，辅助审议会进行规划的制定。都市计划由 地方常设的规划丰管部门、城市规划审会.、专设的规 划工作组、规划协议会等机构来.共间进行编制工作，规 划i作组的组长为规划主管部门的领导，负责对政府内 部工作进行协调’國日本规划在空词管制方面主要依靠城市层面的* 地利用基本规划来进行控制土地利用基本规划中划分出的城市区域进^步分为城市化促进地域和城市化控 制地域。城市化控制区域一般不允许进行与农业无关 的活动，城市发展受到管制1.1.3 0本案例借鉴意义。3本规划体系養型比较 畲,但从法轉上确定了国家层面a土形成计划、g 土利 用计划和地方自治体层面综合计划的中心地位，相关规 划需与之相协调。我国目前虽然提出城市总体规埘要 与土地利用规划相协调，僅:^者主从地位不明，难以在 现有制度和法'律框架下有效衔接配合》日本的中央机 构在2〇〇1年的行政改革中弇成T:大部制改革原运雜 省、建设省、菌|土:厅和北海道开发厅合并成为国土交通 省，该部门规模大，管辖范围广泛„ 2005年对于国±綜 合开发法进行的修订废除了不合时宜的规划，优化了区 域规划，整体简化了土地利用规划体系,明确了空间规都道府县计划
|协_调实经济计划
市町村计划齡于)
图1日本规划间的协调 Fig.l Planning coordination in Japan
五类区域划分1. 城市区域—2. 农业区_3. 森林区域4. 自然公园区域5. 自然保护区域
土地利用基本计划 (都道府县制定）都道府县一级土地利用调 整与大致框架方向结合
符合于.