我国生态补偿法律制度的若干问题探讨
我国生态补偿法律制度的若干问题探讨
[摘要]目前,在环境保护方面存在着生态利益和经济利益分配不平衡的现象,这在一定程度上挫伤了环境保护者的积极性,因此,我国亟须建立完善的生态补偿法律制度。本文提出设立生态补偿法律制度的必要性,界定了生态补偿的概念,概括了生态补偿在我国的立法现状,并且针对生态补偿法律制度在立法及实践中出现的问题提出了相对应的完善建议。
[关键词]生态补偿 主体 立法
一、引言
改革开放以来我国的经济建设持续高速增长,取得了巨大的成就。但是,经济高速增长的代价却是我国相当部分地区的自然环境受到严重破坏,从而致使区域性的环境效益价值贬损。在环境保护方面,由于长期在环境保护者、破坏者、受益者和受害者之间存在的生态利益及其他经济利益分配的不均衡性,致使环境保护者和受害者难以从中获得应有的报酬和补偿。生态利益的不平衡状态不仅不利于我国环境保护各项措施的有力实施,而且不符合整个社会建立起的公平和谐的价值目标。因此,构建公平、合理、有序的生态补偿法律制度既是调剂利益分配的有效手段,又是建立环境保护型社会的内在要求。
二、关于生态补偿的概念界定
不同学科由于各自的研究目的、研究方法不同,对于生态补偿的概念界定也各有侧重。从生态学上看,《环境科学大词典》有“自然生态补偿 ”(natural ecological
compensation)概念,且将其定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力 ,或者可以看作生态负荷的还原能力”。[1]也有人将其定义为“自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用”[2],在生态经济学方面,经济学认为,生态补偿的理论基础是庇古的外部性理论和科斯定理相结合的产物,其制度设计在于减少环境损害行为的外部不经济性或者将外部成本内部化,以避免在环境资源利用中的“搭便车”现象。有学者认为,“生态补偿是通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),以达到保护资源环境的目的。”[3]还有学者直接将其定义为“生态环境补偿费”,“即为控制生态破坏
而征收的费用,性质是行为的外部成本,征收的目的是使外部成本内部化”。“总之,经济学将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济性手段,将生态补偿机制看成调动生态保护和建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制”。 [4]生态学和经济学上对生态补偿概念的界定为法学上生态补偿的定义提供了必要和有益的参考,但法学意义上的生态补偿应该更多地从公平,正义等法的价值方面,以及生态补偿法律关系主体的权利义务等方面进行界定。
对法学意义上生态补偿的界定,主要有以下几种观点。有学者认为生态补偿是指国家与社会主体(包括受损主体和受益主体)之间的约定,“生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施 ,并将所征收的费用或补偿措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程”[5]。还有学者认为生态补偿有广义和狭义之分,“狭义上的生态补偿是指对由人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”[6]。更有学者从生态补偿的目的角度为其作出概念界定,“所谓生态补偿是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力,针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为,从而起到维持、增进生态环境容量或者抑制、延缓自然资本的消耗和破坏的作用,以及对生态建设做出贡献者和由于环境保护和利用自然资源而利益受到损失者所给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等行为,其实质是通过补偿制度的设计,达到生态系统与人类社会的协调、良性互动,最终实现社会经济和人类自身的永续发展”[7]。亦有学者采用列举式的方式界定生态补偿的概念,即生态补偿包含以下几个方面:“(1)从事对生态环境有影响的行为时对生态环境自身的补偿。如修建大坝时 ,环境评价报告中要求必须修建的巡鱼通道,这体现了人与自然的关系;(2)开发利用环境资源时对受损的人们的补偿;(3)开发利用所带来的生态风险
(包括对环境的风险和对人的风险 ) 的补偿。这种补偿针对的是环境风险的不确定性。如设立的生态风险基金。这既体现了人与自然的关系又体现了人与人的关系;(4)对保护治理生态环境的补偿,包括因保护环境所带来的机会丧失的补偿,如退耕还林还草的补偿金,这体现了人与人之间的补偿。”[8]以上的四种观点,前三种观点约定说,广义狭义说和目的说都各自从一个方面阐述了生态补偿的涵义,其共同的缺陷是涵义过于宽泛模糊,难以准确清楚地界定生态补偿的内涵和外延。笔者认为,采用列举式界定生态补偿的概念更为合理准确,它囊括了生态补偿的范围,准确地界定了生态补偿的内涵外延,它既体现了人与人之间的关系,又体现了人与自然之间的关系,实现了人与自然、人与人之间关系的双重和谐。[9]
三、我国生态补偿的立法现状
《中华人民共和国森林法》第8条第2款规定:“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”除了森林生态效益补偿基金外,《森林法》第18条还规定了森林植被恢复费,并规定”森林植被恢复费专款专用,由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林,恢复森林植被,植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况”。这是我国法律首次对生态补偿作出原则性的规定,而后各个环境单行法以规定缴纳和使用资源费的形式体现了生态补偿原则性的应用。另外,随着环境保护各项措施的有力实施,环境各部门法的法律法规的完善,有关生态补偿的法律法规和原则性的规定在各个环境部门法中都有所体现,这些都为我国的生态补偿实践工作提供了法律保障和现实依据,但在其中也出现了较多的立法问题,主要体现以下两个方面:
(一)现行的立法结构不平衡,生态补偿的法律法规难成体系。《环境保护法》作为环境保护的基本法律,综合规定了有关环境问题的保护措施,但对于生态补偿尚未作出规定。虽然环境各部门法所规定的环境资源保护的内容和范围各有不同,但是鉴于生态补偿在各环境领域的特殊性和相似性,我国缺乏一部专门规范生态补偿的法律法规。
(二)立法原则性强,具体规则亟须细化。虽然环境各部门法规定了资源的使用费和补偿费,但是对于生态补偿应该补偿给谁,补偿多少,如何补偿,遵循怎样的程序等一系列问题没有作出规定,这使得生态补偿实践仅有原则性的指导,没有规则可依。
四、我国生态补偿法律制度的完善
我国有关生态补偿的法律体系结构上缺乏协调性和合理性,内容也不完善,主要表现为现行法律法规的规定有一些瑕疵,专项法律法规欠缺,因此,应当从修改现行立法和制定专门法律法规这两个方面进行完善。首先,修改《环境保护法》,在《环境保护法》中增设生态补偿法律制度;其次,在森林生态效益补偿补助资金试点工作的基础上,建议由国务院颁布《生态效益补偿条例》,对补偿的目的、范围、原则、对象、标准、保障措施和法律责任等方面加以规定,使这一法律制度以国家行政法规的方式确定下来。
(一)明确生态补偿的主体。实施生态补偿,首先应当明确“谁补偿谁”的问题,即各利益相关者之间的权利、义务和责任该如何分配,基于生态补偿中受益主体的广泛性和模糊性,以及补偿受益主体与接受主体的不完全一致性,因此,补偿对象难以特定化。无论是“抑损性”补偿还是“增益性”补偿,生态补偿法律关系均涉及两个法律主体,一个是生态补偿的实施主体,一个是生态补偿的接受主体,前者是义务主体,后者是权利主体,而国家在生态补偿的特殊地位决定了在不同类型的生
态补偿中扮演了不同的角色。在“抑损性”生态补偿中,国家作为补偿的接受主体有权要求因经济发展的需要而开发自然资源和破坏生态环境的主体支付相应的费用,在“增益性”生态补偿中,基于全体国民公共利益的需要,造成部分人权益受损,国家应当承担补偿义务,即使这些行为的损害应当由受益人来承担,然而受益人承担的仅是资金来源,国家仍是补偿法律关系的主体。
(二)确立生态补偿的标准。生态补偿的数量和计算标准是决定生态补偿是否公平合理的关键,如若生态补偿的数量和标准过低,使得生态补偿的权利主体没有得到充分补偿,则会在一定程度上挫伤受补偿者的积极性,达不到生态补偿应有的社会效果。从本质上讲,生态补偿是一种利益平衡机制,其补偿标准在一定程度上决定于受损方所受损失的大小和受益方所获利益的多少,补偿标准应当以受损方所受损失的大小为基准,以受益方所受利益多少为参考。从实践来看,生态补偿标准普遍存在着低于、等于和高于的情况。生态补偿与一般行政补偿相比,较为难以衡量,一方面,受损方的损失包括直接经济损失和由于生态补偿丧失的发展机会成本,另一方面,受益人所受利益为非物质性利益,包括后代人所受的可持续性发展利益,这些都难以进行经济上的量化,另外,实践中生态补偿采取什么样的标准还取决于国家财政的支付能力、地方经济发展条件等因素的限制。笔者认为,生态补偿制度确立的本质是在生态利益方面存在激励机制,具有利益导向的功能,其目的实现的程度取决于补偿标准的高低,较低或适当等同的补偿标准都难以发挥激励受补偿方的功能,只有高于补偿标准才能发挥生态补偿应有的作用。
(三)广泛拓宽生态补偿的资金来源。目前我国生态补偿的资金主要来源于国家的财政拨付,其资金来源的渠道较为单一,仅仅依靠国家的财政拨付不但加重了中央和地方政府的财政负担,而且也难以达到充分补偿的标准。因此,拓展和尝试新形式的补偿资金来源能够使得受损者得到有效、及时、充分的补偿。国内外的理论研究和补偿实践表明,除各级政府的财政拨款的补偿方式外,还有以下几种方式筹集生态补偿资金。其一,政府可以向在我国境内受益于生态效益的单位和个人征收生态效益税和生态补偿费,例如向以风景名胜区征收森林生态效益税,向大型自来水公司和发电厂征收生态补偿税,根据权益与义务相对等的原则,将这部分生态补偿税纳入生态补偿基金的范围,在一定程度上能够解决生态补偿资金不足,补偿不到位的问题。其二,在法律规范的框架内,发展生态资本募集市场,例如发行绿色生态彩票,专项筹集的生态补偿基金,用于生态补偿和改善生态环境,这在实践中是完全必要的,也是可行的。另外,我国需要专门制定相关的法律法规,监督生态补偿资金的使用渠道和方式,以保障补偿资金的合理有效使用。
[参考文献]
[1]环境科学大辞典编委会.环境科学大辞典 [M]. 北京:中国环境科学出版社,1991. 20.
我国流域水生态补偿的立法问题及建议
第２期 ２０１１年 陕西青年职业学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａａｎｘｉ Ｙｏｕｔｈ Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ Ｃｏｌｌｅｇｅ ＮＯ．２ ２Ｏ１１
【法制与社会】
我国流域水生态补偿的立法问题及建议
高明侠
（西安交通大学法学院，陕西西安７１００４９）
摘要：作为一种环境管理经济手段，流域水生态补偿对实现水资源可持续利用具有重要意
义。我国流域水生态补偿的立法存在着没有国家层面专项立法、地方立法不一且差距较大
等问题。为保护流域水生态和水环境，我国急需针对流域水生态补偿进行国家层面专项立 法，并深刻认识流域水生态补偿的经济手段性质及其在流域水生态保护中的地位，推动地方
流域水生态补偿立法。
关键词：流域；水生态；补偿；地方立法 中图分类号：Ｄ９２２．３６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７４－２８８５（２０１１）０３—７７—０４
水是自然生态系统的重要组成部分，随着“十
二五”时期全面建设小康社会关键时期的到来，对
水生态保护和水环境治理也提出了新的更高的要 求。
生态补偿，主要是指两种情况，第一种是指对
那些为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、
做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；第二种是指
对那些因开发、利用土地、矿产、水等自然资源和自 然景观而损害生态功能、或导致生态价值丧失的单
位和个人收取经济补偿。生态补偿是一项具有经
济激励作用、基于“受益者付费和破坏者付费”原 则的环境经济政策。流域水生态补偿作为流域生
态补偿机制的一种，是指“为维护、恢复和改善流域
水生态系统服务功能，促进水环境不断好转，综合
运用政府干预和市场交易两种机制，调节流域上中
下游之间、邻域之间，水生态保护者、受益者和破坏 者之间经济利益关系的一组制度安排”。¨
作为一种环境管理经济手段，流域水生态补偿 对实现水资源可持续利用具有重要意义。当前，我 国水资源短缺、水质污染、水生态系统恶化等问题
突出，而流域水生态补偿尚处于起步阶段，目前还
森林生态效益补偿存在的问题及完善措施
龙源期刊网
森林生态效益补偿存在的问题及完善措施
作者：胡林
来源：《农民致富之友》2019年第24期
一、生态效益补偿的重要性
1、促使生产实践需求得以满足
森林生态效益是公共商品，无法在市场上进行交换，以至于无法使得经济主体获得收益。要想发挥森林的经济效益，必须通过针对性的计量方法计量其价值，而生态效益补偿作为补偿方式，通过商品经济的方式转变森林生态效益，促使生态效益获得回报。为了改善目前眼下日益恶劣的生态环境以及相关林业部门管理财力投入的欠缺，必须采取森林生态效益补偿制度平衡两者之间的关系。
2、促使生态公益林补偿获得更多的资金支持
为了保护生态环境，我国一直在致力于增加森林面积和森林覆盖率，同时，森林生态效益补偿基金制度的实施，在一定程度上实现了对生态公益林的保护，但是其中仍然存在一些问题亟待解决。
（1）森林生态效益补偿标准偏低
国家级公益林补助标准每年每亩只有15元，补偿标准与市场价格相差较大，不利于调动区域农户参与生态补偿的积极性。生态公益林所有者在建设和保护中还要不断投入人力、财力，同时，由于不能采伐木材，导致没有经济收益，资金短缺问题凸显，使得森林管护存在困难。
（2）森林生态效益补偿基金的资金来源渠道相对单一
生态效益补偿的资金来源主要是中央政府和地方政府的财政拨款，对于社会资本的利用极为有限。因此，如果补偿不到位则无法顺利开展工作。生态公益林的保护与建设需要一定的资金扶持，例如森林防火、虫害防治、人工管护等等，都需要大量资金的投入。针对该方面资金的投入，在国家财政拨款有限的情况下，应出台相关的配套政策，获得多方面的资金支持，提高公益林补偿标准，调动公益林所有者的积极性，使生态公益林得到有效的保护。
二、生态效益补偿的现状
关于自然保护区生态补偿的思考
关于自然保护区生态补偿的思考
[摘要]自然保护区可以加强生态环境保护和修复,但保护区的建立限制了社区居民对保护区资源的利用而未得到应有的补偿。保护区管理机构和居民面临的共同问题是资金不足,由此带来保护区保护与周边社区经济发展之间的冲突,表现为保护与社区经济收入的冲突。本文以自然保护区的管理机制、资金筹集、价值评估、生态旅游等面临一些问题为例,探索生态补偿不充分和相关立法不足的问题,进而提出完善相关法律法规的参考建议。
[关键词]生态效益补偿;自然保护区
截至2007年底,我国已经建立各种类型的自然保护区2531个,总面积152万平方公里,约占国土面积的15.2%。已建国家级自然保护区303个,面积已占保护区总面积的62%,约占国土面积的10%。浙江省建有省级以上自然保护区18个,其中国家级自然保护区9个。建有省级以上森林公园 10个。以上仅占浙江省陆地面积的0.936%。虽然浙江省的自然保护区数量不少,但是占省陆地面积的比例很低,且地区分布发展不平衡。
自然保护区社区居民普遍存在“守着美丽的风景,过着贫困的生活”的现象,生态保护任务繁重,管护经费严重不足。自然保护区内外之间生态环境二元化现象的存在,环境利益及其相关经济利益的不公平分配,由此产生了生态补偿问题。完善生态补偿机制需要从实际出发,实事求是地解决问题,制定出更合理的法律法规及措施,这样才能更好地保护生态环境,实现人与社会和谐发展。自然保护区生态效益补偿的实质是生态责任和生态利益的重新分配。通过建立健全生态效益补偿对自然保护区社区居民的利益需求和倾向的深入了解,使其行为通过生态补偿得到修正,并获得可持续发展能力。
一、浙江清凉峰自然保护区现状
清凉峰自然保护区的实验区内现有居民500多人。该地区经济呈典型的山地社区经济特征,人均收入远低于所在市的平均水平。清凉峰保护区总面积11252公顷,国有林面积只占24%左右。而国外的自然保护区由于实行土地私有制,自然保护区大多数建立在国有土地之上。如果自然保护区是在私有土地上建立,国家就只能通过征用、征购、购买或者邀请私人参与建立自然保护区。
我国森林生态补偿机制存在的不足及完善措施
我国森林生态补偿机制存在的不足及完善措施 于晓平 左金玲 （１．北安市林业局；２．北安市林业局自治林场） 摘要：我国森林资源有限，并且大多分布在经济欠发达地区。然而森林生 态效益的受益者主要是江河中下游地区，一般属于经济较发达地区。因而如 何给森林生态效益提供者实施补偿，实现生态公平，建立森林生态补偿机制 显得十分必要，这也是当前国内外研究的热点问题之一。本文从我国生态不 产工作的不足之处着手，分析并提出了一些具体的解决措施。 ’关键词：生态补偿机制建立 目前，国内学者对生态补偿概念的理解有广义和狭义之分。广义 的生态补偿，包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害 资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提 高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。狭义的生态补偿是指 生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让 生态保护成果的受益者支付相应的费用。 １我国的生态补偿工作存在的不足 我国的生态补偿工作才嗣 刚起步。已实践多年、取得了很大成绩 的退耕还林，在执行过程中存在着贯彻“生态目标不到位”和“给农民 的补偿不到位”的问题。前者表现在护林环节上，农民出钱出力确保 生态效益的动力不足，后者表现为经济补偿没有及时全部兑现给农 民，加上后续产业开发未跟上，一些地区尤其是少数民族地区出现了 贫困面增大的趋势。作为中国第一个大规模生态补偿实践，“生态目 标”不能实现，将影响到这一政策的成败。由于生态林的成长和生态 效益发挥需要近十年的时间，生态效益又主要是公益性的，因此生态 目标在其他目标中最为脆弱，很容易成为急功近利的牺牲品。而“经 济补偿”落实不到位，不仅会使退耕还林难于持续或出现反复，还可 能在一些地方加剧社会矛盾。这也说明，真正的生态补偿机制的建立 是一种远比想象深刻的社会利益大调整ＳｎＮ度创新。 退耕还林政策只是我国建立生态补偿机制的一次成功实践，还有 许多方面都需要生态补偿机制。城市水源地的发展与保护的矛盾，江河 上游水资源利用与中下游用水的矛盾，生态屏障的建设与投入的矛盾， 喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题，草原过度放牧或 过度耕种带来的风沙问题，以及自然保护区的保护问题等。虽然已有许 多政策措施，但由于没能从机制上解决生态价值补偿问题，即使一些地 方的保护与发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素，影响可持续发 展。这正是近年来人们纷纷呼吁解决生态补偿问题的原因。 ２建立生态补偿机制的思考 建立和完善生态补偿机制，必须认真落实科学发展观，以统筹区 域协调发展为主线，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，坚持 “谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，因地制宜选择生态补偿模 式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用， 动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机 制，逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各 个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。 ２．１加快建立“环境财政”。把环境财政作为公共财政的重要组 成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。按照完善生态补偿机 制的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用，应着重 向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜， 优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加 大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应 用的资金支持力度。重点支持矿山生态环境治理，推动矿山生态恢复 与土地整理相结合，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。采取 “以能代赈”等措施，通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼 气、风能、太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决 农村特别是西部地区农村燃能问题。 ２－２完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的 环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资 源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将 现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非 再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进 生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。同时，加强资源费 征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿 产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源 税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能 区、水系源头地区和自然保护区倾斜。 ２．３建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融 资体制。建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增 加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多 渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路 子，形成多方并举，合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参 与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生 态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资 金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污 染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态 环境保护资金。积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外 国政府的贷款或赠款，努力形成多元化的资金格局。 ２．４积极探索市场化生态补偿模式。引导社会各方参与环境保 护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生 态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，可达到节约 资源和减少污染的双重效应，积极探索资源使（取）用权、排污权交易 等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建 立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染 物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用 市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和 受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。 ２．５加强生态保护和生态补偿的立法工作。环境财政税收政策 的稳定实施，生态项目建设的＃ｌｌ￣Ｎ进行，生态环境管理的有效开展， 都必须以法律为保障。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上 明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化 运作提供法律依据。应尽快制订《可持续发展法》、《西部地区环境保 护法》等，对生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署，对 西部的生态环境建设做出科学、系统的安排。同时修订《环境保护 法》，使其更加关注农村生态环境建设；完善环境污染整治法律法规， 把生态补偿逐步纳入法制化轨道。 ２．７确定西部生态补偿重点，突破领域。生态补偿点多面广，任 务艰巨。西部生态保护与建设亟需在一些领域重点突破，以点带面， 推动生态补偿发展。应按照西部大开发战略的总体部署，以西部地区 尤其是西部贫困和生态脆弱区为重点，把生态补偿纳入“十～五”规 划，加强规划引导，提出各类生态补偿问题的优先次序及其实施步 骤，抓紧研究制定比较完整的生态补偿政策。 ２．８加强组织领导，不断提高生态补偿的综合效益。建立和完善 生态补偿机制是一项开创性工作，必须有强有力的组织领导。 综上所述，生态补偿机制～方面靠的扶持，逐步还清老帐，并承 担公益事业所应承担的义务。从长远看，要规范补偿机制，科学地确 定补偿标准，充分利用市场机制，拓宽投资渠道和群众参与力度，采 用税费和法律等手段，使得经营部ｆｑＳｎ个人得到合理的补偿，并激发 群众在保护环境和生态建设的积极性。同时，现行的条块分割的管理 体制、以ＧＤＰ为基础的经济核算的制度以及干部考核标准成为推 行以科学为基础的生态补偿的制约因素，因此它应该是在科学发展 观的指导下，进行社会经济、生产和文化改革的一个组成部分。 参考文献： …吴水荣，马天乐，赵伟森林生态效益补偿政策进展与经济分析．林业 经济，２００１，（４）：２Ｏ一２３． 【２】费世民，彭镇华，周金星，等关于森林生态效益补偿问题的探讨．林业 科学，２００４，４ｔ０（４）：
生态补偿机制建设面临哪些挑战
生态补偿机制建设面临哪些挑战
生态补偿机制作为一种以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目标的制度安排，在当今社会的可持续发展中发挥着日益重要的作用。然而，在其建设过程中，也面临着诸多严峻的挑战。
首先，生态补偿标准的科学确定是一大难题。由于生态系统的复杂性和多样性，要准确评估生态服务的价值并非易事。不同地区的生态环境状况各异，生态服务的类型和质量也存在显著差异。例如，森林的水源涵养功能、湿地的净化水质功能等，其价值的衡量需要综合考虑多个因素，包括生态系统的规模、结构、功能，以及当地的经济社会发展水平等。但目前的评估方法和技术还不够完善，导致补偿标准难以准确反映生态服务的真实价值，从而影响了生态补偿机制的有效性和公平性。
其次，资金来源的单一和不足也制约着生态补偿机制的建设。目前，生态补偿资金主要依赖政府财政投入，社会资本的参与度相对较低。然而，政府的财政资金往往有限，难以满足大规模生态保护和修复的需求。而且，单纯依靠政府投入容易导致资金分配的不合理和使用效率低下等问题。此外，在一些经济欠发达地区，地方政府本身财政紧张，用于生态补偿的资金更是捉襟见肘，这使得生态保护工作面临巨大的资金压力。
再者，生态补偿的监管和评估机制不够健全。在生态补偿实施过程中，存在着补偿资金被挪用、滥用的风险，而现有的监管手段和制度难以有效防范和遏制这些问题。同时，对于生态补偿的效果评估也缺乏科学、系统的方法和指标体系。无法准确判断生态补偿是否达到了预期的目标，是否真正促进了生态环境的改善和生态服务功能的提升，这在一定程度上影响了生态补偿机制的调整和优化。
另外，利益相关方之间的协调难度较大也是一个不容忽视的挑战。生态补偿涉及到多个利益主体，包括生态保护者、受益者、政府部门等。各方在利益诉求、责任分担等方面往往存在差异和冲突。例如，生态保护者希望获得更高的补偿，以弥补其因保护生态而放弃的发展机会；而受益者可能认为补偿标准过高，增加了自身的负担。如何协调好各方的利益关系，形成共识和合力，是生态补偿机制建设中亟待解决的问题。
生态效益补偿制度
1 引 言
自然资源既有经济效益，又具有生态效益，且生态效益大于经济效益。正因为自然资源具有生态效益，在维持生态系统平衡方面起着重大的作用，所以我们有时称自然资源为生态资源。保护自然资源的生态效益，就是保护生态环境，保护人类的生存、发展的前提和基础。但在社会经济活动中，自然资源的生态效益、生态环境的价值和特点并没有得到全面的认识和充分体现，生态环境保护和利用的外部效应突出，保护和受益脱节现象显著，“公地悲剧”普遍存在。在自然保护区等重要生态功能区的保护方面，国家并没有对自然保护区为保护生态环境而经济利益受损的主体给予合理的价值补偿；在流域生态保护方面,上下游之间存在着保护效益的无偿占有、或者破坏代价的不合理承担。这些问题不解决，将会影响人们保护生态环境的积极性，国家生态安全问题将会日益严重,洪水、干旱以及沙尘暴等灾害将严重威胁着国家和区域的可持续发展。在这些问题中，一个共同的特点是:要保护生态环境，就必须在保护中调整相关方的经济利益关系，或者说是通过调整经济利益来激励保护行为，仅仅依靠行政管制手段是很难奏效的。需要建立以调整相关方经济利益关系和激励为目的手段来解决，这就是生态效益补偿机制。从环境经济学角度看，它是一种将社会经济活动产生的环境正外部性和负外部性内化的机制，是一种激励保护行为的手段，同时兼有融资功能；从环境法学角度看，它是通过制度化设计规范人们的生态环境保护行为，协调其背后的利益关系，促进社会公平的工具。
我国自90年代初期以来，已经在广西、江苏、福建、辽宁、广东、河北、云南等地进行过征收生态效益补偿费的试点工作，有些地方制定了征收生态效益补偿费的管理办法；征收生态效益补偿费是环境资源有偿使用原则的重要体现,是生态效益补偿的一个阶段，因而是生态效益补偿的重要内容。在国家经历了影响全国范围的三件生态环境大事件后①以及1998年森林生态效益补偿在法律上的确立，人们认识到单单针对资源利用的负外部性进行的征收补偿费制度，还不能保护无辜受损者的利益,也不能从根本上遏制生态环境继续恶化的趋势。更多的应该考虑重要生态功能区、生态环境脆弱区与我国最贫困区重合性的现实，对这些区域居民资源保护行为进行补偿，以激励这种正外部性行为。于是生态效益补偿的探讨从征收生态效益补偿费转到了对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给。但目前在全国推广生态效益补偿面临着许多问题：一是除了《森林法》对生态效益补偿作了原则性规定②外，我国环境保护法没有对此提供法律保障，导致各地出台的管理办法在补偿主体、补偿对象、补偿标准等方面存在不一致现象。二是理论界对生态效益补偿认识模糊，对外国生态效益补偿的理论发展现状尚缺乏全面探讨；对国内生态效益补偿的具体做法缺乏足够的理论关注。因此，从理论上阐明生态效益补偿的内涵，分析生态效
浅析我国生态补偿政策
112013年Vol.28No.6南昌教育学院学报理论与实践
收稿日期：2013-05-16
作者简介：马勇娜（1987-），女，河北邢台人，从事土地资源管理
向的研究。一、生态补偿的概念与内涵
(一)生态补偿的概念
综合国内外诸多学者的观点，生态补偿可以定义如下：生
态补偿是以经济手段为主，政府与市场相结合调节生态保护利
益相关者之间利益关系的制度安排。
(二)生态补偿的内涵
生态补偿的内涵，可以从以下几个方面来理解：一是为了
维护生态良性循环和促进人与自然和谐相处。二是对具有重大
生态价值的区域进行保护性投入。三是对为了保护环境而放弃
自身发展的行为及行为主体予以补偿。四是对为了自身发展而
破坏环境的行为及行为主体予以惩罚。
二、我国生态补偿政策的实施背景
(一)严峻的生态环境形势所迫。目前，我国生态环境的形势
已经不容乐观，许多新的生态环境问题层出不穷，最严重的依
然是环境污染和资源浪费问题，因而必须要创新思路，积极采
取一些市场机制下的经济措施。
(二)国外生态补偿实践推动了我国生态补偿政策的制定。国
际上对生态补偿的实践已有二十多年的历史，而我国尚处于起
步阶段，因此国外的一些生态补偿实践对我国的生态补偿政策
的制定有一定的启发和借鉴作用。
(三)人们对于资源环境有价的逐步认识。长期以来，自然资
源配置效率低下，究其原因是因为人们一直认为自然资源没有
价值从而导致了自然资源价值补偿严重不足。随着对生态系统
的地位、功能以及所提供的服务价值的深入了解，人们认识到
要提高自然资源的配置效率，保证经济的稳定发展，自然资源
价值必须要得到合理的补偿。
三、我国的生态补偿实践
据文献记载，我国生态补偿的实践始于20世纪70年代的四
川青城山。当时为了解决对森林乱砍滥伐的问题，成都市决
定将青城山门票的30%用于护林。而森林生态效益补偿的政策
思路的正式提出是在1989年四川乐山的一次学术研讨会上。接
着，1998年7月1日通过了森林法修正案，将森林生态效益补偿
基金正式写入了《森林法》，森林生态补偿效益制度从此有了
我国重要生态功能区生态补偿制度：实践、不足与完善
龙源期刊网
我国重要生态功能区生态补偿制度：实践、不足与完善
作者：况文婷
来源：《法制与社会》2015年第24期
摘 要 本文指出，我国重要生态功能区生态补偿制度的具体实践包括国家重点生态功能区中央财政转移支付和地区间横向援助。鉴于当前两方面实践存在诸多不足，应当规范重要生态功能区生态补偿的表述形式，加大重点生态功能区中央财政转移支付力度，扩大转移支付范围，提高资金使用效益，并探索建立横向转移支付制度。
关键词 重要生态功能区 生态补偿 中央财政 转移支付 横向转移支付
基金项目：2012年度国家社会科学基金重点项目《完善生态补偿机制的制度建设与法律保障研究》，课题主持人：北京大学法学院汪劲教授，项目号：12AZD062。
作者简介：况文婷，北京大学环境科学与工程学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法、环境政策。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-167-03
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。随着国家主体功能区划的实施，重要生态功能区生态补偿制度已经成为我国生态补偿制度体系最为重要的组成部分之一。本文首先简要介绍了我国重要生态功能区生态补偿制度的缘起，重点梳理了我国重要生态功能区生态补偿制度的具体实践，最后在分析、总结该制度不足的基础上，提出了相应的完善建议。
一、我国重要生态功能区生态补偿制度缘起
重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的特定保护区域。重要生态功能区生态补偿，是以主体功能区划为前提，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用财政转移支付等形式，由生态保护受益者向重要生态功能区支付金钱、物质或提供其他非物质利益，以弥补其保护成本及发展机会成本。
如何建立和完善生态补偿机制
如何建⽴和完善⽣态补偿机制
建⽴⽣态补偿机制⾯临的问题和困难
我国的⽣态补偿⼯作才刚刚起步。已实践多年、取得了很⼤成绩的退耕还林，在执⾏过程中存在着贯彻“⽣态⽬标不到
位”和“给农民的补偿不到位”的问题。前者表现在护林环节上，农民出钱出⼒确保⽣态效益的动⼒不⾜，后者表现为经济补偿没
有及时全部兑现给农民，加上后续产业开发未跟上，⼀些地区尤其是少数民族地区出现了贫困⾯增⼤的趋势。作为中国第⼀个
⼤规模⽣态补偿实践，“⽣态⽬标”不能实现，将影响到这⼀政策的成败。由于⽣态林的成长和⽣态效益发挥需要近⼗年的时
间，⽣态效益⼜主要是公益性的，因此⽣态⽬标在其他⽬标中最为脆弱，很容易成为急功近利的牺牲品。⽽“经济补偿”落实不
到位，不仅会使退耕还林难于持续或出现反复，还可能在⼀些地⽅加剧社会⽭盾。这也说明，真正的⽣态补偿机制的建⽴是⼀
种远⽐想象深刻的社会利益⼤调整和制度创新。
退耕还林政策只是我国建⽴⽣态补偿机制的⼀次成功实践，还有许多⽅⾯都需要⽣态补偿机制。城市⽔源地的发展与保护
的⽭盾，江河上游⽔资源利⽤与中下游⽤⽔的⽭盾，⽣态屏障的建设与投⼊的⽭盾，喀斯特地区过度开垦导致的⽔⼟流失和沙
漠化问题，草原过度放牧或过度耕种带来的风沙问题，以及⾃然保护区的保护问题等。虽然已有许多政策措施，但由于没能从
机制上解决⽣态价值补偿问题，即使⼀些地⽅的保护与发展关系得到协调，也还有许多不稳定因素，影响可持续发展。这正是
近年来⼈们纷纷呼吁解决⽣态补偿问题的原因。
⽣态补偿真正付诸实施，还⾯临不少问题。诸如⽣态补偿机制的具体内容和建⽴的基本环节是什么；⽣态补偿的定量分析
⽬前尚难完成，制定各地区域⽣态保护标准⽐较困难；⽣态补偿⽴法远远落后于⽣态问题的出现和⽣态管理的发展速度，许多
新的管理和补偿模式没有相应的法律法规给予肯定和⽀持，⼀些重要法规对⽣态保护和补偿的规范不到位，使⼟地利⽤、⾃然
资源开发等具体补偿⼯作缺乏依据；⽣态建设资⾦渠道单⼀，使所需资⾦严重不⾜等。⽣态补偿涉及公共管理的许多层⾯和领
生态补偿制度现状及其改进建议
生态补偿制度现状及其改进建议
李繁荣;崔格格
【摘 要】随着中国经济的发展,生态环境问题越来越成为制约经济、社会进一步发展的重要因素,长期以来我国主要采用强制性的行政手段,效果并不理想.近年来,以生态补偿为主的经济手段越来越得到重视,而生态补偿制度建设作为生态补偿的基础仍然存在很多不完善之处.在实施过程中生态补偿制度也出现了一系列的问题,如法律法规不健全、投资主体单一,导致补偿资金缺乏、生态监测体系不完善、群众缺乏生态观念以及生态补偿的标准过低、范围有限等.文章为解决这些问题提出一系列的措施,包括推进法治建设、完善补偿机制、形成多渠道融资、完善生态监测体系、加强舆论宣传、提高公众参与度等,从而为我国更好地建设生态补偿制度提供参考,完善其制度.
【期刊名称】《铜陵学院学报》
【年(卷),期】2017(016)006
【总页数】4页(P77-80)
【关键词】生态补偿制度;补偿标准;政策
【作 者】李繁荣;崔格格
【作者单位】太原师范学院,山西太原 030619;山西财经大学,山西太原030006
【正文语种】中 文
【中图分类】X32
一、生态补偿内涵及补偿制度
（—）生态补偿内涵
对于生态补偿的概念，国内起初是从自然科学界中总结出的仅仅指环境破坏后的补偿，随后被引入到社会经济范畴，就不单指自然环境的补偿，而且还包括经济方面和法律方面的意义。目前，国内对于生态补偿仍没有一致的概念，处于不断摸索当中。李文华认为生态补偿即调节各利益相关主体之间的利益关系[1]；毛显强博士指出生态补偿是保护自然资源的一种经济手段[2]。各位学者从各种角度解释了生态补偿的具体内涵。总体来看，目前对于生态补偿的内涵已经不仅仅包括所谓的“生态补偿费”，即对于已经破坏的生态系统进行事后的修复弥补以恢复原状，而且还包括通过调节人类的行为增强对生态系统的维护，增强其自身的修复能力，以达到人与自然共同发展的最终目标。
（二）不同角度分析下的生态补偿制度