国外发达国家成人教育立法及其对我国的启示

国外发达国家成人教育立法及其对我国的启示 国外发达国家成人教育的立法研究起步较早，而我国则相对落后，成人教育也是世界各国比较重视的一种教育形式，而且目前在全球发展终身教育的大背景下，我们有必要借鉴国外在发展成人教育中的一些立法、政策法规，挖掘共同经验，推动我国的成人教育立法进程。 一、欧美主要国家的成人教育立法 (一)英国成人教育立法 英国被称为“世界继续教育之乡”,其成人教育对西方及世界各地的成人教育发展都产生了极其深远的影响。英国成人教育体制与设施都有法规基础,各种成人教育政策的贯彻执行,都以立法为依据。 1919年,英国成人教育复兴委员会通过的《史密斯报告》不仅论证了成人有接受教育的可能性,而且还提出对每个人的教育应该予以重视,从而使英国成人教育作为制度得到确认。 1924年,英国教育部颁发了《成人教育章程》,该章程主要强调了申请政府经补助的成人教育课程的主办单位必须是经过政府批准认可的单位;成人教育课程的学习者必须是年满18岁的成人,而课程的学习内容应以人文教育为主,强调其非职业性的特征。虽然该章程仅仅是有关申请政府成人教育课程经费补助文件,但它在某种程度上反映了政府对成人教育的认识和发展意向,也对英国成人教育的价值取向产生了一定的影响。 1944年,英国颁布了《1944年教育法案》。该法案第7条规定公共教育体系分为三个连续的阶段,即初等、中等与扩充教育(指16岁以上者的教育,但不含高等教育),要求各地方教育当局确实有效地提供各阶段的教育以应民众所需,并负责促进社区各方面的发展。该法案第41条、第42条要求各地方教育当局提供足够的扩充教育设施。该法案第53条规定,地方教育当局必须与志愿团体合作提供各教育阶段足够的娱乐、社交和身体训练设施,因而经部长同意可设立或维持野营娱乐场地,以及支付办理比赛等活动费用。可以说,这是英国成人教育史上一部重要的法案,其后英国成人教育就是依据该法案而具体展开的。 1988年的《教育改革法案》重新界定了地方当局在义务教育阶段后教育的角色与责任,继续以扩充教育涵盖所有非高等教育领域的成人教育活动,并首次从法律上区分了高等教育与扩充教育的不同。 1992年的《扩充与高等教育法案》解除了地方教育当局必须确实提供16岁到19岁以充分的全市教育的法定责任;解除了地方教育当局必须确保充足的扩充教育有关设施,以供16岁以上的部分学习时间学习者及19岁以上全市学习者教育的法定责任;将补助扩充与高等教育的公共部门划分为扩充教育基金管理委员会、高等教育基金管理委员会以及地方教育当局三种管理机关。 自1993年起,负责成人教育经费维持责任由各地方教育当局改为由新成立的扩充教育基金管理委员会与各地方教育当局共同承担。此外,英国1964年的《工业培训法》和1973年的《就业与培训法》两部法案,也对英国成人教育及培训进行了规定和要求[2]。正是通过上法案,英国从法律上确立了成人教育的地位和作用,规定了政府及各部门对成人教育应承担的责任与职责,保证了成人教育的财政拨款,从而使英国成人教育得以顺利发展。 (二)德国成人教育立法 在德国,早在1876年的《工业法典》中就有了关于职工教育的规定。德国十分重视成人教育,把继续教育(成人教育)与幼儿教育、义务教育、高等教育一起视为人生的四个教育时期。其种类包括:为获得学校毕业证书的学校补充教育;为获得职业上的各种资格的职业进修、晋升、改行转业教育以及企业、工会等对个人进行的各种教育;对大学毕业生进行再教育的学术教育等等。正如原联邦德国教育委员会在它的教育体制计划中所说:“如果不是继续教育的话,那么第一教育阶段(10年义务教育)依然是不完整的。继续教育的全部领域是整个教育体制的一个组成部分。高级职业培训、重新定向的专业进修以及其他各类成人教育都在这一范畴之内。” 德国实行地方分权的教育行政管理体制,使国家不直接管理地方的成人教育事务,联邦只通过立法、拨款、规划等手段进行宏观调控。联邦及各州为成人教育颁布了上百部相关法令,主要有《劳工促进法》、《职业教育法》、《联邦职业培训促进法》、《高校常规法》、《远距离教育保护法》、《继续教育》、《成人教育法》、《教育假期法》等。1990年在德意志联邦中前西德11个州已有8个州制定了有关法律,完成了成人教育法制化的过程。各种成人教育法案基础是联邦基本法和各州宪法的有关条款。 1969年的《劳工促进法》规定了联邦劳工局要为成年人和青年人的职业进修提供补助;每个雇员有参加进修的权利以及学习期间的收入、补助等。同年出台的《职业教育法》和1973年《职业教育法》修正案规定了职业教育的组织条件和经费;学徒与企业培训合同的有关事宜;培训的管理、监督、监察以及职工再教育问题等。 实际上,自20世纪80年代来,德国通过立法逐步形成和完善了一种兼容并包的成人教育管理体制,即一方面确定联邦教育委员会有权制定统一的成人教育政策和教育法;另一方面又鼓励私人创办成人教育,保证成人教育的自由性。虽然德国成人教育较之其他发达国家的成人教育历史较短,但是,在近年来获得了极大发展,表现在成人教育资金投入和成人教育参加人数都呈强势增长。因此,德国提出要“让成人教育为每一个德国人创造终身受教育的机会,并以国际性、创造性和终身学习三大原则构建德国成人教育体系”。 (三)法国成人教育立法 “法国是世界上进行成人教育立法最早的国家。”法国内阁中专设职业教育部,负责成人教育的规划、立法、经费的分配和组织重大计划的实施。成人教育立法的内容也比较健全。1919年法国政府就颁布《阿斯杰法》,开始注意成人的初等教育,并使之得到逐步发展。1971年7月法国颁布了《继续教育法》、《职业训练法》、《技术教育法》和《企业主承担初等阶段职业技术教育经费法》,1971年统称四法为继续职业教育法。该法使1963年以来的有关成人教育法律条文系统化,是法国成人教育史上的一个里程碑。1978年、1984年法国政府又两度颁布法律,对该法作了补充修改,使其更加详尽、完善。 1971年,法国国民议会通过的《职业继续教育法》明确将个人的学习意愿作为一项权利,以法律的形式确定下来。该法规定:“继续教育是劳动者的权利,所有劳动者都应均等地享有继续教育的机会。国家、公共机构、公立及私立教育机构、协会、职业组织、工会以及企业都有义务从事这类教育。”1984年法国修订后的《职业继续教育法》明文规定:职业继续教育“经费由国家认可的机构负责筹集,并根据参加培训的人数、时间、培训内容、水平等标准分配”;“企业主要交纳职工教育税,但如果自己实施国家规定的继续教育或对公、私立继续教育机构提供一定的资助,则可以全部或部分免交税金”。最重要的是,该法明确规定:“凡在职职工如愿意接受国家认可的职业培训,均有权向雇主提出要求,享受假期。”“每一位劳动者在职业生涯中,除了参加本企业组织的培训外,还可以根据本人的需求选择其它旨在提高知识和技术水平的学习。即使这种选择不符合企业的需要,也照旧可享有有薪培训假。”这就是有名的“有薪学习假”,也是“法国职业教育法的最大特色”。 1978年,法国通过的《培训假期》补充法令规定了职业培训的具体期限。1984年法国议会又通过了以职工培训和青年职业教育为重点的立法,列为《劳动法典》第九篇。其主要内容是:雇主应为本行业工作至少24个月,在本企业至少工作6个月的职工提供带薪培训假。受训者参加全日制培训不超过一年,部分时间不超过1200小时。法国对各种培训形式都订有规章制度,国家负责检查,违者受行政乃至刑事处分。该法规还对各部门,各成人教育机构的职能和活动范围、业余教育、广播电视教育、函授教育、培训班、学制、大学和培训中心的选择、考试等作了明确细致的规定。 (四)美国的成人教育立法 美国政府非常重视成人教育立法,成人教育的每一步发展都与立法息息相关。美国是世界上成人教育立法最多的国家,制定了一系列成人教育法规。其中有1914年的《史密斯—莱文法案》;1917年的《史密斯—休斯法案》;1961年的《地区再发展法案》;1962年的《人力开发与培训法案》;1963年的《职业教育法案》;1964年的《经济机会法案》;1965年的《高等教育法案》;1966年的《成人教育法案》;1973年的《全面就业与培训法案》;1977年的《青年就业与示范教育计划法案》;1982年的《职业培训合作法案》。这些法案的实施极大地推动了美国成人教育的发展。美国教育法律体系主要由四大块组成:初等和中等教育立法、高等教育立法、职业教育立法和成人教育立法。特别是1966年颁布的《成人教育法》是成人教育立法体系中的基本大法,它主要规范成人基本教育(即中学毕业程度以下的教育)和基本的工作培训,以及对特殊人群成人的教育。其目的是:“扩大成年人受教育的机会,鼓励制定成人教育计划,以使所有成人学到为社会服务所需的基本技能;使希望继续受教育的成年人能至少提高到中等教育的毕业水平;(3)使成年人有受培训和教育的机会,以便使他们成为更能受雇用、更有才能、更负责任的公民。”《成人教育法》规定,各州推行成人教育主要依靠企业、工会、图书馆、高等院校、公立保健机构以及贫困计划和社区组织等机构;志愿组织、州和地方劳动培训机构、互助组织等等都可以举办成人教育活动。为了指导全国和各州的成人教育活动,该法还规定成立“国家成人教育咨询委员会”和“州咨询委员会”。此外,该法规定,由州推行拨款计划,授权联邦政府教育总署署长拨款个各州以开展成人教育,实现《成人教育法》确定的目标。为了适应不同时期社会和成人教育发展的需要,自1966年该法颁布以来,1968年、1970年、1972年、1974年、1976年、1978年、1984年又多次对该法进行修改,从而使该法更具有针对性,更加详细和规范。除此之外,初等和中等教育立法、高等教育立法和职业教育立法中也都不同程度地涉及对成人参加特定领域内各种教育活动的规范。例如,以改革美国基础教育为主旨的《公元2000年目标:美国教育法》(1994)中就有关于成人学习的内容。推动美国高等教育发展的《高等教育法》其第一条款主要涉及高中后各种教育计划的开展,实际上也是规范成人继续教育活动的一个大法。《职业教育法》以学校本位的职业和技术教育活动为主,但也涉及到成人职业培训。此外,美国劳工部针对劳工培训的相关立法如《劳动力投资合作法》(1998)等,也毫无疑问地成为成人教育立法体系中的重要组成部分。 二．对我国成人教育立法的启示 1.树立依法治教的观念,大力发展成人教育 成人教育立法是成人教育发展的重要保证,也是各国政府干预、管理和控制成人教育的一个重要手段,可以说,成人教育的发展史也是一部成人教育立法的历史。纵观欧美各国成人教育发展历程可以看到,欧美发达国家法治观念十分浓厚,重视成人教育立法是这些国家的共同特点。当今世界,衡量一个国家民主先进与否,最重要的是看这个国家法制化建设和完善的程度,发达国家成人教育发达的重要原因之一就是重视成人教育立法。反观我国成人教育现状,虽然各级政府和有关部门已经意识到成人教育立法的重要性,但依法治教的观念还有不足之处。在当前形势下,我们一方面要加快成人教育的立法步伐,完善成人教育法律体系,做到有法可依;另一方面,我们要大力开展成人教育的科学研究,从理论层面对成人教育立法予以指导,从实践层面对全体人民进行成人法制教育,在全社会形成依法治教的观念,从而促进成人教育的快速发展。 2.完善我国的教育法律体系,尽早制定《成人教育法》 经过多年的努力,我国相继出台了《学位条例》、《义务教育条例》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》。但是在中国划分的四大教育体系(基础教育、高等教育、职业教育和成人教育)中惟独没有成人教育法。关于成人教育的内容也大多散见于政府文件或相关法律之中。《中国教育改革和发展纲要》明确指出:“成人教育是传统学校向终身教育发