浅析控制性详细规划和目前存在问题
浅析控制性详细规划和目前存在问题
摘要：对于控制性详细规划在新时期的认识和理解，以及控制性详细规划详细规划在我国目前所存在的问题。
关键字：控制性详细规划 城乡规划法 科学
控制性详细规划在20世纪80年代初以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。随着社会体制和经济体制改革的不断深化，传统的规划设计方法明显地显示出对新形势的不适应，在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和规划设计单位借鉴国外“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引入区划的思想，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划编制和管理的基本方法——控制性详细规划。
而2008年元月一日正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》，法律层面上更加规范了我国的城乡规划，进一步为科学合理的安排城乡各项设施，尤其是科学合理地使用城市土地，提出了更严格的法律要求，为城乡规划的编制、实施和管理，提供更为全面的法律保障，也更强化了控制性详细规划的法律作用。
1控制性详细规划的法律地位和作用
1.1控制行详细规划的的法律地位
控制性详细规划是法定规划之一，是城市规划行政管部门做出建设用地规划许可的法律依据。《城乡规划法》强调：城镇人民政府根据城镇总体规划的要求，组织编制控制性详细规划，经城镇人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。批准的控制性详细规划作为核发建设用地规划许可证、出让地块的规划条件及修建性详细规划的依据之一。
《城乡规划法》赋予了控制性详细规划严格的审批和修改程序和高位的备案制，更加提高了控制性详细规划的法律地位和现实作用。
1.2控制性详细规划的作用
①控制性详细规划是规划与管理、规划与实施之间衔接的重要环节。从规划到管理，控制性详细规划是依法行政的依据；从规划到实施，控制性详细规划是控制、引导、监督的依据。
②控制性详细规划是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次。从宏观到微观，控规是总体规划的细化，是修建性详细规划的依据；从定性到定量，控规是对土地使用的定性和建设强度的定量；从整体到局部，控规是对城市基础设施和内部配套设施的细化落实。
③控制性详细规划是城市设计控制与项目建设管理的重要手段。从二维到三维，控规实现了平面控制与空间控制的结合；从规划到设计，控规实现了规划要求与设计条件的结合；从消极到积极，控规实现了控制与引导的结合。
④控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台。从个体到群体，控规是各方利益协调的平台；从分歧到统一，控规是城市公共政策的具体化。
2控制性详细规划目前所存在的问题
自《城乡规划法》以后，控制性详细规划在全国各地都得到了空前的重视，但是重视不代表就做得好。通过自己的一点学习和一点微薄的实习经验，我觉得就目前控制性详细规划的很多方面都存在一些问题。
2.1控规自身的科学性问题 尽管控制性详细规划越来越重要，但当前实施过程当中碰到的最重要问题是，很多控规在使用中都需修改，有时候甚至修改的很多，虽然这其中不乏由于一些利益关系的原因，但是更大程度上说明当前控规的科学性不足，至少它适应发展和市场变化的科学性不足。由于这种问题的普遍存在，导致很多时候，地方政府对控制性详细规划的强制性规划不敢批，而且在编制规划的过程中，编制单位也常常应地方政府要求和建议对规划方案进行一轮又一轮的修改。这样就造成一个矛盾，一方面提出了立法很重要，必须赋予其法律效应，一方面编制的规划又不敢批，不敢赋予它法律效益。产生目前这种问题、原因是有很多方面的，包括指标的确定，编制方法，资料调查，还有突击式的编制和控制性详细规划本身的控制体系。所以这样编出来的一个规划，《城乡规划法》给了它一个非常高的法律地位。一个需要由政府审批的，要报人大和上级政府备案的，执行非常严格的，所有行政许可，规划设计的条件必须要依据已经批准的控规来制定，如遇调整，还有非常严格的调整程序要求。这样一个对控规法律地位的要求，对控规本身的科学性具有挑战，我们现在的这种编制能不能达到法定地位的要求，这是一个难题。
2.2编制方法的科学化问题
控制性详细规划应该是综合、协调、整合所有其他的设计，在这里主要不是设计，而是综合。目前编制方法的问题是一些地方在编制控制性详细规划的时候仅仅是依据上位规划，由此开始进行编制设计，经常用总体规划直接落下来，缺乏专项深入的规划和设计研究作为依据，这样的编制犹如空中楼阁，和实际的需求往往是矛盾的或者无关的，脱离了其作为一个详细规划的本质意义。特别是在一些中等城市和小城市当中，没有或缺少各种专项研究和设计的积累，基础资料的全面性也不够，更多的是依据总规直接编控规，导致控规的实际控制意义不强。就目前而言，现在的控规编制工作量和进行的内容编制下来的控规也肯定不科学，存在很多草率、不合理的成分。虽然说现在有了更多新技术的应用，如三维仿真技术，GIS分析、信息数据化平台等，可以综合利用多方面的知识把控规做得更科学，可以从地形、地貌一直到建筑物的相关内容都进行较科学的分析，并可以提供系统地管理。但是过度依靠新科技方法也是过于死板的，城市是具有活力的，城市也是不断变化的。有时候的控规编制不是科学的问题，其实是一个博弈的过程，不存在哪一个更科学，哪一个更好的问题，只是存在哪个方案更合理的问题。城市规划是很多利益的协调和博弈的结果。规划部门，编制单位作为一个中立的机构在研究或者在编制这个规划。但即便是一个中立的机构或者有学科的背景，空间的理想，也不可避免地掺杂个人的意图。而经济部门也有理想，地区政府也有自己的理想。最后这些理想交织在一起，他们对空间都发生了作用，最后出来一个结果。而由于一些利益和关系以及自身能力和个人感情，最后的结果的也会发生理想偏差。
2.3修改的科学性问题
现在修改规划，老是担心政府在当中有什么交易，或者把规划改得不好，所以主要的设想就是怎么能够让修改程序变得困难一点，而较少考虑怎么改得快一些，更科学一些的问题。有规划管理部门指出，事实上，控规在使用中面临的挑战就是非常复杂的执行和调整情况，而规划法的单一和复杂的调整程序与此相矛盾。控规涉及到的要素非常多，执行过程中碰到多样的调整和变化。比如说一条道路，在遇到拆迁等实施问题时，调半米，调一米就能让出一栋房子，这也是调整。但如果问题大一点，这条路也许就被取消掉了。在规划法里面，它们的修改都是首先要组织必要性的论证，征求利害关系人的意见，申请原审批机关的同意，然后编制控规修改方案按原审批程序报批，这是否科学，能否区别对待，提高管理与使用的实效性。
2.4控制方式与公共政策的不适应
控规不像公共政策而更像一个技术文件，这两者有很多差异，公共政策是一个目标和过程的导向，有很清楚的目标，但是这个过程也是有执行它的阶段性，控制性详细规划则相对只是一个终结蓝图形式的目标。另外公共政策是普遍适用性的通则，多用通则的方式来规定，体现了人人平等的公平性，但是我们的控规每个地块一个图则，千差万别，许多问题无法用统一的标准来解释。另外公共政策是可读和可识别的，大家理解得相对统一，但控规如果没有解释，普通市民就理解不了，它是一个技术文件。再者公共政策都是公开的，开发商和建设单位可以自己看，有执行的自觉意识和义务，控规就很难做到这一点。因此，如何使控规更适合公共政策的要求还需在未来的发展中进一步探索。
2.5改革的合法性问题
事实上对控规大家都在探索，在合肥很多规划院就常常把“控规”分成两个层次，先是为街区，再是叫地块，而在南京就没有街区这个概念。不论如何探索是非常有意义，非常积极的，是推动行业发展的动力。但是，也有的地方的规划为了要执行和操作，没有原则来放宽控制指标，使下一步规划怎么调也不会超过它。另外一种就是，规划法要求规划局一定要有法定批过的控规作为审批的依据，有的地方就变通把地块的规划条件改成所谓的控规来批了。在实践中碰到的这些方方面面的“变通”与“修正”，如何界定合法与非法也成为控规发展的关键性问题。
2.6控制指标的确定问题
这也是大家比较集中关心的问题。可以说至今还没有成熟的方法。总结目前的使用大概以两种方法为主，一个是经验法，通过编制者自身经验，做完形体设计之后反算指标。这从逻辑性上来讲是非常差的，但是当前大多数地方恰恰用的就是这种方法。还有就是进行大量的调查、评价，对于环境容量作全面的调查，建立了一个数据库，在这个基础上，进行容量分配。应该说这个方法更科学，因为它做了大量的调查分析。尤其是容积率的确定，这里面不仅是景观的问题，一定还要加强经济的分析，包括土地价值，区位等不同性质土地的使用要求，要研究土地利用的规律是什么，包括现在产权的问题，不同利益的博弈、权衡的问题都要在指标里面表达出来，这都需要专业人员做深入的研究，但是这样的做法所需要的大量数据资料在一些小的县镇是不好得到的，而且对于庞大资料的博弈和权衡也存在一定技术困难。
2.7规划缺乏系统性
规划不是成系统的编制，而是就事论事，哪里要改造、开发了，急急忙忙的编制控规，缺乏区域统筹；规划的范围有大有小，控制的要素有多有少，控制的区域与城市的行政管理区域相差较大，造成规划实施难度较大，规划缺乏系统性。
对于以上问题，我资历尚浅，没有深远的建议和想法，但是我觉得，如果可以解决好以上的这些问题，我国的规划将得到一个很大的进步。
参考文献：
【1】文超祥,马武定.《论控制性详细规划实施的“平衡机制”》.规划管理, 2009
【2】蔡 瀛,等．控制性详细规划编制的探索与创新[J].城市规划, 2007,(3). 【3】夏南凯,田宝江.控制性详细规划[M].上海：同济大学出版社,2005
控制性详细规划问题分析
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控制性详细规划问题分析
作者：刘君言
来源：《装饰装修天地》2018年第10期
摘 要：2008年开始实施的《城乡规划法》中，明确了控制性详细规划（以下简称‘控规’）的一个法定地位，它的目的是强化控规的“权威性”和“刚性”，但城市开发建设是一个长期的过程，随着时间的推移，城市开发模式、建设条件和投资等都会发生变化，这就要求规划必须有一定的弹性，才能适应城市建设中多变的市场需求。如何解决控规的刚性控制与弹性引导的问题，对于增强控规编制阶段科学性与执行阶段权威性具有十分重要的意义。
关键词：控制性详细规划；问题
1 前言
城市规划重在实现城市的整体利益、长远利益，与城市建设的地方利益主体寻求利益的局部性是有直接矛盾的。控规的作用，应是在控制城市发展命脉相关要素建设的同时，引导地方利益主体的建设行为为城市整体利益和长远利益服务。因此，本文从控规的基础理论及方法出发探讨如何更好地发挥规划的指导作用，解决控规中的灵活性问题，从而从指标构成上进行必要的调整与完善。
2 控制性详细规划的作用
2.1 控制作用
合理保护公共利益与生态价值。控制性详细规划的另一个重要作用在于通过明确公共用地的种类、规模以及布局，严格保护城市公共设施和生态设施，并通过其提供的公共服务来保障城市整体土地开发，提高土地开发的经济效益、公共利益和生态效益。在目前的城市建设中还存在众多的问题，比如建设密度过大、公共设施不足、绿地面积不够等，这些问题阻碍了城市的可持续发展和城市建设质量的继续提高。究其原因，在于城市建设过程中公共空间和公共设施用地没有得到很好控制，在市场力量的作用下被逐渐吞噬，城市规划须以落实城市总体规划为目的，以土地使用控制为重点，对城市土地及空间资源进行合理控制，在充分发挥市场对资源配置主导作用的前提下，强化政府对公共设施用地与生态设施用地的调控能力，积极保护城市公共利益与生态价值，引导城市良性和持续发展。
探讨控制性详细规划的一些问题
探讨控制性详细规划的一些问题
摘要：本文详细分析控规在城市规划应用中的出现的一些问题，提出改进控规编制的建议。
关键词：控规分析思考
Abstract: this paper makes a detailed analysis of the regulatory in urban planning
and the problems of the application, and put forward the improvement of regulatory
Suggestions.
Keywords: regulatory analytical thinking
1控制性详细规划背景与概述
1.1《城乡规划法》的施行
2008年元月1日施行《城乡规划法》，与1990年实施的《城市规划法》相比较，新法对城乡规划编制和管理提出了更高要求，对控规管理制度则更为关注。在强调控规重要性的同时，对控规修改明确了几近苛刻的程序。新法出台的目的是进一步强化控规的“权威性”和“刚性”，力图遏制当前某些官员凭借手中掌握规划编制和管理权，以城市规划的名义搞政绩工程、形象工程。
1.2《物权法》的出台
《物权法》出台后，城市规划将面临新的挑战。对私有产权关注带来的必然是对规划质疑。如何通过合法严密的程序来完善规划，并证明规划的公众利益性质将成为未来控规编制的重点与难点。控规公示的参与者在各类规划中是最多的，公众参与所产生的最大问题是长远利益与近期利益矛盾，百姓及相关利益主体所关注的是近期利益的保护，如大多数老百姓参观公示项目进门第一句话往往是“我的房子拆不拆啊”，这必然给关注城市长远发展规划编制带来巨大困惑。
2当前控规存在主要问题分析
控规作为我国城市规划管理的中观层面，是政府控制和引导城市土地开发的最直接工具，为推进我国城市管理的规范化起到较好作用。它源于美国的区划、英国的发展规划和香港法定图则，又结合我国国情，取得较大发展。目前国内较成熟的有深圳、广州、上海等城市，总结许多宝贵经验，但从目前实施情况看，至少存在以下两方面问题：
试谈控规在城市规划管理过程中的存在问题与改进
试谈控规在城市规划管理过程中的存在问题与改进
摘要：本次研究以城市规划管理为主题，试谈控规在城市规划管理过程中的存在问题与改进建议。具体论述中结合日常工作经验先对控规进行简要说明，然后，分析控规在城市规划管理过程遇到的问题及导致此类问题发生的影响因素，并以此为基础，针对性地提出几点改进建议。
关键词：控规；城市规划管理；存在问题；改进
控规是控制性详细规划的简称或省称，从发生学角度观察，控规之所以产生的根源，主要来自于计划经济向市场经济的转变，它既是这个转变过程的产物，也是中国向全面现代化转型中采用的一种指导城乡建设的有效依据。从方法论角度观察，控规主要是以我国发展实际情况为基础，在详细规划发展基础中，吸收国外区划法原理，探索出的新经验。目前，控规已经经历了形体设计——形体示意——指标抽象各个阶段，正在向着完整控制体系方向升级[1]。
1、新时期控规概述
我国南北发展不均衡，控规的发展也处于不平衡状态，因而产生了新旧控规并存现象，在一些地区运用新控规推进了城市规划管理，而另一地区则因为受到旧控规限制，阻碍了城市规划管理向全面系统控制方向完善。伴随着新时期城市类型的分型与区域范围内的城市群建设相继实现，智慧城市的发展已经进入局部实践阶段，而面对新时期动态性更强的智慧城市规划与管理任务，积极推进控规的优化应用有利于促进控规适应社会发展需求、科学持续解决实际问题[2]。
2、控规在城市规划管理中的存在问题及原因分析
2.1现状调研深入程度不够
当前，控规在城市规划管理过程中的应用困境表现之一是对现状调研深入程度不够；导致此类现象发生的原因集中于信息来源层面，具体而言，就是在信息来源途径、信息更新速度、信息处理标准方面存在一定差异，使收集到的各区划范围内的信息资料相对不完善。简单讲，就是易发生信息遗漏情况。另一方面，新时期的控规在编制时间跨度方面相对宽裕，但持续性的现状调研力度不足，因此，在项目审批与行政许可审批方面易产生信息不对称问题；通常将其归咎于时效性差。另外，不同的编制单位在信息处理过程中，对于各项信息未进行统一信息标准化处理，因此，易发生规划成果与实际状况产生差别的问题。在多种因素共同作用下，导致的最终结果是控规在城市规划管理过程的应用程度低、效力差、实施难度大。
控制性详细规划编制过程的若干问题探讨
控制性详细规划编制过程的若干问题探讨
0.引言
在我国的规划体系中，控制性详细规划的核心价值在于“承上启下”，它以量化指标将总体规划的原则、意图和宏观的控制，转化为对城市土地乃至三维空间的定量、微观的控制，从而具有宏观与微观、整体与局部的双重属性。《城乡规划法》明确提出将依据控制性详细规划提出的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，同时严格了控规等规划的修改程序。本文结合作者近几年来的控制性详细规划编制和实践，就前期研究、指标体系、编制深度和层次控制方面等出现的问题做了进一步思考，希望能寻求合理的控规编制工作方法，更好地服务于快速发展的城市建设。
1现行控规编制中存在的问题
在城市发展快速推进的今天，城市建设用地在全市范围内快速蔓延，而控制性详规编制相对滞后以及编制过程中科学性的不足等原因使规划编制与管理工作之间的矛盾冲突日益显现出来。结合作者这些年来对控规的编制和实施情况来看，存在着以下几方面的问题。
1.1控规的制定缺乏足够的前期研究
由于规划前期研究没有达到一定的深度和广度，从而导致控规编制的依据不足，编制成果不合理。目前的很多情况是城市建设处于开发的热潮，规划成果往往作为“政治任务”要求在较短的设计周期内完成。一方面，由于上位规划的指导意见不明确，完成控规所需的前期研究内容存在很大的工作量；另一方面，控规编制的表达形式简单规范，很多内容即使没有深入的前期研究也可以完成，而且在审批过程中难以发现其科学性和依据不充分的缺点，因此在城市控规的编制过程中，较多设计编制单位不会进行深入和多方面的前期研究工作，对城市建设现状资料未进行充分仔细的研究以获取充分且具有科学性的设计依据，自然出来的编制成果就带有一定程度上的不合理性，付诸于规划管理的实际操作中很容易出现问题。
1.2产权地块的问题没有得到重视
某市现行的行政体制中规划部门和国土部门是分开设置的，地籍资料由国土部门单独掌握，由于多方面的原因没有进行资源共享；规划设计单位在控规编制阶段很少结合土地部门的土地权属资料进行设计，新区建设问题不明显，但是在旧城改造规划时同样对待，问题就显现出来了。当我们把看上去制图规范、内容齐全、设施布局合理的规划方案对照国土部门的地籍图纸后，常常会发现规划的绿地、公共配套设施横跨几个产权地块，给实施带来很大的困难；路网的设计线型合理、间距密度符合规范但却将很大量难拆迁的现状建筑划到道路中央而导致道路设计脱离现实无法付诸实施等等。没有充分重视产权地块是导致控规成果难以顺利实施的重要原因之一。
浅谈我国的控制性详细规划
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浅谈我国的控制性详细规划
作者：龚方方
来源：《管理观察》2010年第29期
摘 要:本文主要介绍了我国的控制性详细规划的特点、内容、方法,指出了我国控制性详细规划存在的问题,分析了改进措施。
关键词:控制性 详细规划 研究
以控制性详细规划为依据的地区开发控制是我国城市土地利用规划控制体系的核心,是规划主管部门指导和管理城市建设的重要手段。结构性总体规划和分区规划确定地区控制原则,它所确定的控制原则和框架以及人口、整体开发容量等地区性規划目标对于控制性规划具有指导作用。控制性规划决定具体地段的开发管理细节,对地区未来发展目标进行深入研究,并以此作为制定控制指标的重要依据。
控制性详细规划是《城市规划编制办法》中确定的规划层次之一,与修建性详细规同属详细规划,是以总体规划或分区规划为依据,以土地使用控制为重点,详细规定用地性质、使用强度和空间环境,强化规划设计与管理、开发的衔接,作为测试规理的依据并指导修建性详细规划的编制。
一、控制性详细规划特点分析
1.作为一种区段规划,控制性详细规划开始逐渐取代总体规划(及分区规划)在土地开发个案管理中的主要技术地位。
2.基本形成了以文本和图则为主体的规划语言范式。
3.规划控制的指标体系主要以用地控制为主,同时涉及设施控制与活动控制。其指标构成各城市无统一规定,从实际效果看指标并非多多益善。
4.控制性详细规划的地方法倾向已较普遍。
二、内容分析
1.在土地使用方面,规划控制的内容包括土地使用控制和环境、容量控制。土地使用控制是对建设用地的建设内容、位置、面积和边界范围等方面做出规定。其控制内容为土地使用性质、土地使用的相容性、用地边界、用地面积等。 龙源期刊网
我国控制性详细规划研究现状与展望
我国控制性详细规划研究现状与展望
摘要：对比不同时期国家法律法规对控规编制内容与审批的相关要求，指出控规法律地位逐步提升，控制内容由开发容量控制向民生需求导向控制、资源环境保护控制拓展，各类要素的控制刚性也呈现分级差异；以控制内容体系及各类控制要素调控刚性的创新为切入点，梳理地方控规改革的实践特征。结合当前存在问题，指出未来控规研究与实践的重点方向。
关键词：控制性详细规划；研究现状；展望
引言
在国家现行的规划体系框架中，各层次城市规划的主要作用都是为了控制和引导城市有序地发展。在城市规划领域可以分配的最重要的社会资源是城市土地的开发权以及在城市土地使用关系上建立起来的各种城市空间关系，在城市建设项目决策过程中，决策者（包括政府、公共部门和私人开发部门）所关心的是具体项目的开展及其可能的后果，规划应当建立起这些具体的开发建设行为与城市发展目标和城市整体框架之间的相互关系。“控规”直接面对的是具体的每一项城市建设活动，并不是笼统的城市建设整体，这使得经过城市政府批准的“控规”成为实施规划管理的核心层次和最主要依据，其控制与引导的作用主要是通过对社会资源的分配而将城市建设活动限定在规划所确定的方向和范围之内。
但是，现实中“控规”在对城市建设的控制和引导方面常常失效。我们当然可以将之归咎于地方行政领导为了招商引资，操纵规划部门行政架构的能力，从而在很大程度上削弱了“控规”的实际作用；或是开发商和建设单位盲目地追求经济利益，不断更改建设用地性质和提高土地使用强度等原因。但这只是影响规划实施的一些外部环境要素，对于“控规”在认识方面、技术方面和实施方面有哪些成功经验和不足之处，如何加以改进并逐步完善规划控制和引导方法，值得我们作深入的思考。
1“控规”的特征和作用
特征：
（1）文本、图则及法规三者互相匹配，且各自关联，共同制约着城市建设的核心内容即土地开发建设活动，包括投入开发土地总量、土地使用性质和开发强度、土地开发时序等三方面的限制。
控规调整管理工作中存在的问题及对策
57BEIJING CITY PLANNING & CONSTRUCTION REVIEW5/2003《北京市区中心地区控制性详细规划实施管理办法》试行一年多来，笔者作为一名参与此项工作的规划管理工作者，时常感到有必要对已经办理的控规调整项目进行一些具体的分析和研究，找出工作中存在的问题和问题产生的原因并探讨解决问题的对策。从２００２年１月１日到２００２年１２月１６日，市规划委受理控规调整项目１６０项，其中办理完成的项目为１１５项。本文通过对这１１５个项目进行分析和研究，并参照国内外一些城市的经验，从规划立法、控规整体修订和局部调整机制建立以及引进先进规划理念等方面提出了一些完善现行控规调整办法和规划编制机制的建议，期望能够对未来的规划管理工作有所启示。１． 控规调整项目的分类统计１．１．项目地点统计朝阳区４２项，海淀区３２项，西城区１３项，丰台区１０项，宣武区８项，东城区６项，昌平区２项，崇文区１项，石景山区１项；其中在旧城范围内的仅９项。１．２．调整指标统计控规调整论证报告中涉及调整用地性质的８０项，调整建筑高度的１１３项，调整容积率的１０４项，调整建筑密度的４项，调整绿化率的８项。１．３．调整项目类型统计房地产开发项目６８项，单位改造项目１９项，危房改造项目１２项，经济适用房５项，政府投资公益项目５项，教育资源整合项目６项。其中涉及工业用地或仓储用地改变土地使用性质的有６４项。１．４．调整内容统计调整后的建设内容以居住类为主，建设内容为住宅或含有住宅内容的有７９项，占总数的６９％。其它内容包括商业、金融、行政办公等。１．５．调整周期统计控规调整项目的办理周期，最长为１２８个工作日，最短为１４个工作日，平均办理周期５６．７７个工作日。１．６．通过率统计同意调整内容或同意部分调整内容的项目为６９项，占项目总数的６０％。１．７．公示意见收集情况统计网上收集公示意见１３条；市规划委大厅公示栏意见箱中未收到意见。２．控规调整各个工作环节中存在的问题分析２．１．控规编制环节上述统计反应了控规编制本身存在的一些问题。一是控规的前瞻性和预见性不足。首先，控规在很大程度上停留于对城市现状的承认和描述。由于没有足够的发展用地，一些现状杨 浚 Ｙａｎｇ Ｊｕｎ控规调整管理工作中存在的问题及对策——对控规调整工作的思考和建议Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｉｎ Ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｌａｎ585/2003BEIJING CITY PLANNING & CONSTRUCTION REVIEW单位或者打算向上寻找发展空间，提出调整高度、增加容积率；或者利用土地级差地租效应进行土地置换而向外寻找发展空间，从而提出调整原有土地的使用性质并提高建筑高度等。原有的工业用地则大多在进行土地出让或者置换，因此提出改变工业用地性质进行房地产开发。另一方面，控规对城市发展需求估计不足。比如，由于市场供求取向的影响，当前控规调整的内容以居住需求为主要追求目标，如此大的住宅需求是现行控规估计不足的。二是经济技术指标的科学性、全面性和可实施性不足。目前控规中的控制性指标比较注重对地块范围、功能、开发强度的明确和对城市空间形态的考虑，缺少了经济分析的环节，尚未将地块开发建设的经济因素与地块经济技术指标紧密地结合，也未将城市建设的经济因素与城市基础设施和公共设施建设紧密地结合，从而也就未能形成有机的科学评价指标体系。控规调整中绝大多数项目，尤其是房地产开发项目，多是针对控规中缺少经济分析的缺陷，而提出提高控规指标而达到对经济利益的极大化追求的目的，调整内容以提高建筑高度和容积率为最多。三是缺少城市整体经营的观念和措施。和世界上许多历史古都一样，北京的历次总体规划一直把历史文化遗产的保护作为一项严格控制的内容，控规亦是如此。２００２年办理完成的控规调整项目中城区项目占２４．３％，而旧城范围内的调整项目仅占７．８％，多数项目以危旧房改造为主，而且调整幅度也受到严格控制。由于历史积累的包袱，北京旧城内的危改按现有控规条件实施就地平衡，往往不能达到经济平衡，于是纷纷提出提高建筑高度或者容积率。而这种调整要求又与总体规划对旧城的保护原则形成矛盾。保护与发展的关系不够协调，问题的关键是目前的控规没有把旧城控制与新区开发有机结合，没有认识到新区开发对旧城控制的巨大支持作用，因而使旧城的改造举步维艰。四是控规对城市发展宏观调控和有效引导力度不大。北京市总体规划提出北京城市的发展方向是东南方向，虽然，通过大型基础设施的完善、交通系统的改造以及经济技术开发区的建立等规划措施的引导，城市的东南方向得到了长足的发展。但统计数字表明，大多数的控规调整项目多位于朝阳、海淀，这59BEIJING CITY PLANNING & CONSTRUCTION REVIEW5/2003表明城市建设的热点仍然集中在城市的东部、北部和西北部。面对城市快速发展态势，控规的应对措施相对薄弱。对于用地性质的改变所带来的对城市布局、城市功能产生的影响，容积率的提高所带来的建筑容量增加、城市环境变化、市政、交通设施的压力，以及居住用地的大量增加所带来的城市人口膨胀、人均资源占有量相对不足、人口就业压力大、城市服务配套设施滞后等问题，现行控规似乎显得无以应对。２．２．调整论证环节规划设计单位在接受建设单位委托进行控规调整的可行性研究论证时，实行收费制，一个项目的论证费用从几万到几十万不等，形成了规划设计单位与委托方之间的契约关系，使控规的执行、维护和调整这种政府行为夹杂了经济利益的成份。因此控规调整项目普遍存在论证成果过于迁就建设单位要求的问题，而没有从城市整体利益的角度出发处理好经济效益、社会效益和环境效益的关系，表现出严重的局限性。首先，表现在只就项目论项目，研究问题的视野狭小。开发和建设单位往往从各自的利益出发要求调整控规，调整范围仅仅限于项目本身用地，然而，局部单项的调整累加起来并不等于宏观整体的调整，论证中缺乏对周边地区的整体综合研究，尤其是缺乏对城市和地区总体容量的研究。调整的用地和周边地区形成反差，造成新的不合理并引发建设单位之间的相互攀比的负面效应。其次，论证单位接受委托在进行调整论证时，调整幅度一般较大，调整指标也较高。有些项目的建筑高度从１８米一下提高到６０米，甚至８０米，跨越了４～５个高度控制档次，还有些处在旧城之内的项目，不利于历史风貌的保护；有些项目容积率偏高，住宅项目的容积率达到了４．５，甚至更高，如按此实施，环境效益较差。其三，忽视公共配套设施的规划。有的项目随意调整规划道路，占用规划绿地或者教育用地。其四，数据和指标不真实。有的单位利用我们对数据和指标不便统计的特点，捏造假数据以求通过审查，如有意提高绿化指标、增大市政代征地面积或故意在图纸中缩小建筑体量等。２．３．调整审查环节控规调整办法中提及的专家参与评审的制度尚没有得到很好的执行。同时，控规指标调整的审查标准和尺度较难掌握，由于没有完善的审查评估体系，造成审查尺度不严，通过比例偏高。审查中人为因素较多，由于审查的人员、时间和地点不同，使目前的控规审查在某种程度上存在审查标准的不明确性和不一致性。２．４．公众参与环节目前，控规调整采取的两种公示方式的效果都不很理想，网上公示的点击率较低。而市规划委大厅公示栏意见箱中未收到意见。可以看出，公众还没有真正地参与到控规调整的决策中来，原因如下。一是公众的规划参与意识不强。由于公众参与规划决策的制度在北京市刚刚开展，公众的规划参与意识还需要一定时间来培养才能逐步形成。应该说，对于很多建设项目公众很关心，这从市规划委的信访接待量逐年增长就可以看出。而控规的控制指标对一个具体的建设项目往往起着决定性的作用，如果对建设项目关注，就没有理由不关注控规的调整和变化。因此，如何进一步培养公众的参与意识，更全面地推进公众参与规划决策制度的有效实施进而推进规划决策的民主化进程，需进一步探索。二是公示方式不普及。普通百姓中上网的比例仍然有限，且因特网上公示的图纸存储量较大，导致公众阅读不方便。而市规划委公示大厅公示栏由于地点的固定，公众参与机会受到局限。三是公示内容专业性较强。控规调整项605/2003BEIJING CITY PLANNING & CONSTRUCTION REVIEW目的公示内容以专业性图纸为主，非专业人员阅读有一定困难。２．５．审查程序环节此环节存在的主要问题是审查周期较长。一是承担调整论证的规划设计单位没有法定的工作周期，论证时间较长；二是正式申报后的审查环节较多，工作周期较长。虽然有４１个工作日（不含法定休息日和节假日）的办理周期规定，但周期内有几个环节不计入周期，如项目协调过程，有的项目需要反复协调或是进行补充研究，周期因此而顺延。另外，内部工作程序不畅。如控规调整的结果未纳入市规划委登图系统，原登图系统中的控规指标不能及时变更，不能及时与下一阶段的规划管理进行衔接。３．国内外其他城市的做法３．１．深圳市的法定图则深圳自２０世纪９０年代中期开始进行法定图则的编制，即相当于控制性详细规划的编制。编制工作由深圳市人民政府委托深圳市规划与国土资源局负责具体组织编制和报批工作，编制经费从国土基金中统一预留支付，由深圳市城市规划委员会及其下属的法定图则委员会负责审批。深圳市规范了法定图则的按年度、分地区编制的机制，其编制与审批的工作程序包括委托编制、草案编制、草案初审、公开展示、审查公众意见、图则委员会审批、签发批准等阶段，工作周期一年，其中规定有图则调整与修编程序，制定了相关法规。公众参与的途径包括：图则调研中的前期参与，图则展示中的公众参与，图纸执行中的公众参与等。与北京市相比，深圳市已经形成了法定图则的编制、修订机制，建立了法定图则编制和修订的流畅的资金保障渠道，出台了相关法规和相关支撑法规，明确了专司审批机构，确立了公众多阶段参与方式，并将调整和修编程序包含在已经形成的图则编制机制中，是法定图则编制和实施的一部分内容。３．２．美国的区划管理区划管理是当今美国地方政府对土地控制使用的最基本的方法。区划将整个地区划分为很多地块，并对每一地块赋予不同的控制条件，包括用地性质、建筑使用性质、土地使用强度、建筑密度及建筑物的体量大小等方面的规定。区划的要求通过区划图和区划法令的形式予以颁布，通过政府立法机关和有关管理部门的工作加以执行。执行过程中包含的主要工作有：区划的修订、区划的变更、申诉、特例或特殊许可、区划的执行。另外，美国区划管理执行中的公众参与、开发权转让、奖励区划等做法值得借鉴。比较而言，美国区划是地方政府立法机关以立法形式正式颁布的，区划的修订和变更都必须按照严格的法律程序，公众参与比较普遍。条例中提出普遍性的控制原则，规则细致，适用范围宽泛，还强调运用经济杠杆的手段达到对规划的普遍调整。４．对北京市控规调整工作的几点建议４．１．加强控规的法律权威性进一步明确控规的法律地位，并按法定程序予以立法。同时，按法定程序对控规的运行、维护、实施以及对控规修编和调整进行立法。４．２．建立对控规的定期整体修编和局部调整相结合的并行机制对于控规编制和修订，建议从以下几个方面着手。一是由政府组织定期对控规进行整体修编。明确控规编制和修订的专司机构及其职责，建立控规编制和修订的经费保障机制。二是强化经济分析在控规编制中的佐证作用。同时在规划修订的同时应积极引入新的规划理念，如城市经营的思想、奖励机制等。三是规定城市土地开发和公用设施配套。四是通过规划编制的完善，加强控规对城市发展的宏观调控和有效引导。五是在维护控规编制成果严肃性的基础上适度增强灵活性和可操作性，注意与规划管理的衔接。六是加强控规与其它规划的合理衔接，避免控规与其它规划之间出现矛盾。强调控规与总规、分区规划、重点地区控制规划、修建性详规以及重点区域城市设计的衔接。如历史文化名城保护规划、皇城保护规划，２５片历史街区保护规划、文物保护与建设控制要求以及中轴线城市设计、朝阜大街城市设计、中关村西区、ＣＢＤ等重点区域的城市设计和修建性详细规划等。４．３．完善控规的调整程序，加强控规调整的管理工作控规管理应从以下几个方面入手。一是完善控规调整的技术管理要求，加强对控规论证的规划设计单位的管理。要求论证单位必须严格按照技术管理要求进行论证；扩大控规调整论证范围，要通过一个项目的论证，解决区域控规的调整问题；论证必须符合城市公共利益，不能违反相关规划和规定的要求，如历史文化名城保护规划和文物保护规定等。二是控规调整的内容应与原控规衔接并纳入原控制性详细规划。三是建立控规调整审查的评估体系，规范控规调整审查标准并使之制度化。四是进一步完善和规范控规调整工作程序，减少工作周期，提高工作效率。４．４．进一步提高公众的规划决策参与意识控规的公众参与是增强规划透明度的重要手段，也是控规发展的必然趋势，是规划编制、管理的重要信息渠道，因此要拓宽公众参与的渠道及有效途径，充分体现规划决策的民主化，进一步加强社会监督和信息反馈。４．５．加强支撑控规执行的相关政策的制定目前控规实施主要依据其刚性指标，缺乏对市场的适应性，应该研究其在部分领域与其他政策配套实施的可行性，如经济政策，奖励机制等，运用经济杠杆来引导和控制控规的实施。５．结语综上所述，目前控规调整工作确实存在一些不尽完善之处，尚需我们在今后的工作中不断加以完善，尽快建立一套面向２１世纪的、与国际接轨的理想的控规编制、调整的制度和模式，使控规真正能够为城市规划管理提供科学合理的指导，实现真正意义上的高标准规划和管理城市。为此，我们必须不懈地去努力探索。 作者单位：北京市规划委员会责任编辑：麻其勇
论城市规划管理过程中控规的困境及优化路径
论城市规划管理过程中控规的困境及优化路径
摘要：在我国现代化城市建设发展过程中城市规划管理是保证城市未来健康稳定发展的重要基础和保障，而具体的城市规划管理又会因各种因素存在很多的困境和问题，只有加强对相关控规问题的处理，才可以保证整个城市规划管理工作能够全面顺利的开展，也可以为现代化城市的建设奠定良好的基础。
关键字：城市规划；管理问题；控规困境；优化路径
引言
当前，随着我国社会经济的高速发展，新型城镇化进程持续推进，城市规模逐渐扩大，在规划建设过程中应注重合理利用空间。建筑作为城市景观的重要组成部分，其设计质量与城市规划建设效果存在一定的联系，尤其是在城市规模日益扩大的形势下，应合理开展城市规划设计与建筑设计，营造良好的空间环境。
1控规概述及重要性
1.1控规概述
控控规划实际上是控制性详细规划，其主要目的是对城市发展和规划进行深入管理和监测。一般而言，控规程序包括环境能力监测、建筑监测、城市土地监测、市政工程和支助设施监测以及城市规划准则。在城市规划管理方面，我国正在采取科学、合理和有效的控制措施，以确保规划管理的科学严谨性和效率，促进城市建设，达到发展指标，促进城市发展进程的良好势头，并有效促进我国城市建设的发展。
1.1城市规划的引导 城市的发展对现有的产业结构、城市规划、能源技术发展以及生活模式具有重要的影响，在城市的发展与建设中，在科学的理念下，融合环保发展战略，构建一个平衡发展的全新格局，无论是对于城市的建设还是经济的发展来说都具有重要的作用。在我国城镇化进程加快的过程中，在人口与土地供应之间的矛盾日益凸显的过程中，城市的发展要探究更加符合人们需求的、高质量的发展模式，通过对传统的粗放模式的优化，构建一个绿色的发展模式，对城市的发展具有重要的影响，也是城市持续发展的重要路径。在城市理念支持下的城市规划设计，要对无法满足现代化城市建设需求的区域进行优化完善，通过科学的规划与布局，实现全新发展，在本质上就是对城市空间结构的重新优化与再次塑造。在城市理念影响下，通过对人口、资源、环境的优化，基于现有城市发展，综合实际需求，完善、探索符合实际需求的发展模式，对城市空间结构、建筑结构的优化设计，是全面落实“城市”的有效途径与手段。城市理念不仅是对低碳绿色建筑设计的践行，也充分融合了海绵城市理念、绿色建筑设计理念、市政系统等现代化的技术手段，通过理念有效带动城市区域系统发展，优化区域系统，实现区域更新建设，有效实现城市的运转。但是，在实践中受到多种因素的影响，在城市理念下的城市规划设计受到诸多方面因素的影响与限制，其中涉及不同的产权、结构以及业态模式，涉及的工作层以及内容具有复杂、层面多的特征，在建设处理中尚无标准的统一管理模式；在多数的城市规划与改造建设中，虽然融合了发展理念，但是在落实上还是存在诸多的问题，缺乏合理、科学的建设标准以及要求，部分城市在规划中沿用了传统的房地产开发模式。
论城市规划管理过程中控规的困境及优化路径 2
论城市规划管理过程中控规的困境及优化路径
摘要：新时期城市发展建设，应该突出城市规划，必须围绕规划部署有序推动工作建设。控制性详细规划简称为控规，控规调整工作作为城市规划的重点，为体现其应有价值，需采取针对性的管控对策，从而提升控规工作的整体效能。
关键词：城市规划管理；控规的困境；优化路径
引言
在实践中，现代城市的发展和建设取决于科学和健全的规划和管理。计划管理不善不仅阻碍了现代城市建设的步伐，而且严重影响了整个未来的社会经济发展。现阶段监督方面仍然存在许多问题和不足。如果不迅速有效地解决这些问题和困难，将对整个城市的发展产生重大影响。有关人员应根据实际情况制定和严格执行应对措施和改进措施，以有效促进和鼓励我国城市建设的发展。
1概述
我国城市规划管理中控规发挥着十分重要的作用，是政府机构管控并指导土地开发建设的主要工具，极大程度推动了我国城市管理的规范化、科学化发展。我国的控规源于美国区划管理、英国发展规划等土地利用方式，结合我国国情，自1982年上海虹桥开发区率先采用8项指标对用地建设进行规划控制，如今已发展40余年，取得了良好的成效。随着城市不断发展，各市区现有控规已不能完全满足日益变化的发展需求，在此背景下，控规调整工作的开展势在必行。控规调整，即在控规管理工作中，建设单位提出项目用地规划控制条件的调整诉求，涉及改变土地利用性质、提升土地开发强度并优化交通体系等。为保证城市整体发展建设的可行性，则需要科学合理的开展控规调整工作，提升城市规划建设整体水平。 2对城市进行合理规划的重要性
为了更好地发展，城市必须是建设计划的核心。一旦确定了发展目标，就可以在宏观和微观两方面考虑城市规划和发展，以及创造城市绿色空间和提高城市居民的生活质量。通过多年合理的城市规划我国以及逐渐积累大量的经验，因此，可以合理利用城市现有的土地资源，提高土地使用权转让成本，可以有效解决市场监管机制在土地开发过程中的失败问题，在改善城市景观促进建筑单位方面发挥了非常积极的作用，在城市土地开发成本方面节省了大量资金。此外，良好的城市规划可以有效地改善城市环境。随着经济的发展，现代工业技术取得了巨大进步，但同时污染了城市，严重影响了城市居民的日常生活，这引起了人们对环境保护的更多关注。科学的城市规划有助于更好地划分城市工业和居住区，使城市规划合理化，预防城市环境污染的具体措施已纳入城市规划，以促进更有效的城市发展。
对控制性详细规划编制过程中存在问题的思考
对控制性详细规划编制过程中存在问题的思考
【摘要】 本文对控规的发展历程，在规划管理和实施中的作用，目前在规划编制中存在的问题进行了一定的探讨，以期对当前控规体制的进一步完善起一定的促进作用。
【关键词】 控制性详细规划 规划编制区域分析指标
abstract: this paper conducts an exploration of the
development history of the regulatory planning, the roles of
regulatory planning and the problems in the existing planning,
hoping to play promoting role in the current regulatory
planning system’s further improvement.
key words: regulatory planning; planning making; regional
analysis; indicator
中图分类号： tq533.5文献标识码：a 文章编号：2095-2104（2012）
1 发展历程
控制性详细规划（以下简称“控规”）是于20世纪80年代初以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。伴随着我国社会体制和经济体制改革的不断深化，传统的规划设计方法显现出对新形势的不适应。在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和城市规划设计部门借鉴国外“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引入“区划的思路”，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划控制和管理的基本方法—控制性详细规
划。控制性详细规划的特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过地方立法来确定规划的权威和正统地位。