关于中国社区矫正法律制度 完善

关于中国社区矫正法律制度完善

[摘要]：在我国社区矫正工作由上海试点到全面铺开的情形下，笔者尝试从我国社区矫正制度存在的主要问题入手，探讨如何完善我国刑事诉讼体制下，作为非监禁刑执行方式的社区矫正法律制度。

[关键词]：社区矫正，法律制度，完善

国外社区矫正的实践证明，社区矫正不仅有利于提高对罪犯的教育改造质量，促进社会治安秩序的良性循环，而且有利于合理配置行刑资源，减轻国家的行刑成本。从监禁刑向非监禁刑的发展，是当今世界刑罚执行制度的改革趋势，不少发达国家普遍采用社区矫正的方法，其缓刑、假释人数已超出监禁人数的数倍。我国社区矫正试点工作的酝酿而生，顺应了现代刑罚理念。社区矫正组织的成立使得权责分明，真正便于管理。同时，定期接受谈话、专家心理咨询、社会帮教、参与社区公益劳动等多种形式的改造使刑罚目的有了有效的载体。但是，我国的非监禁刑执行研究一直是刑事诉讼程序中一个被忽视的问题。社区矫正作为非监禁刑的一种行刑方式，在全国，尤其当前上海社区矫正工作由试点到全面铺开的形势下，对社区矫正的研究更显得紧迫。因此，笔者尝试探讨我国刑事诉讼体制下，作为非监禁刑执行方式的社区矫正法律制度的完善。

一、我国社区矫正制度存在的主要问题

虽然我国的社区矫正工作取得了一定的成绩，但是存在着不少问题，相比世界的刑罚发展趋势和西方一些发达国家，有着很大的距离。

（一）非监禁刑适用普遍偏少

就目前来说，无论是在立法上还是在实践中，我们仍然釆用的是以监禁刑为主体的刑罚制度，整体而言，非监禁刑的适用率极低。从当前世界刑罚制度的发展趋势来看，社区刑罚制度已被各国广泛使用。据统计，2000年，加拿大适用非监禁刑的比例最高，达到79.76%；澳大利亚、新西兰、法国、美国也都在70%以上；英国、日本超过50%；韩国和俄罗斯比例较低，但也分别为45.90%和44.48%.[1]而我国长期的重刑主义思想影响以及1980年代初以来连续多次的“严打”整治斗争，致使人们对社区矫正制度存在着认识上的偏差，同时由于在社区监督管理机制上的不健全和措施不落实等问题，使法院对适用社区矫正的刑罚控制较紧，因而我国的社区矫正进展缓慢。近年来我国缓刑假释的比例只占所有服刑人员的17%.[1]以上海为例，上海每年假释的比例约占在押犯人数的1％左右，缓刑的比例近几年有所增长，但仍不到刑事处罚人数的10%.[2]

（二）社区矫正主体不明确

我国现行《刑法》第85、76条规定：“在假释考验期限内，由公安机关予以监督”，“在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”；《刑事诉讼法》第217、214、218条规定，“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行”，“监外执行……由居住地公安机关执行”，“缓刑罪犯，由公安机关交所在单位或基层组织予以考察”，“管制、剥夺政治权力……由公安机关执行”，若罪犯在假释中违反规定，由“公安机关提请法院审核裁定”。可见，除执行缓刑时公安

机关将罪犯交所在单位或基层组织考察尚有法律依据外，公安机关是非监禁刑的执行机关。但是，公安机关由于警力不足，任务较重，无暇它顾，至今也难以安排专门的警力来负责对非监禁性服刑人员的跟踪管理，更谈不上对他们的教育矫正；而负有矫正犯罪之责的基层司法行政机关，由于不属于公安机关，执行刑罚就不符合法律规定，只能对刑释解教人员进行安置帮教，而对非监禁性服刑人员的监管矫正并无法律授权，想管也管不了，造成非监禁性服刑人员“两不管”的“真空状态”，这不利于对非监禁性服刑人员的改造和社会的稳定。由于公安机关与司法行政机关是两个不相隶属的机关，不可能要求公安机关按照司法行政机关的要求来监管矫正罪犯。这种刑罚执行主体多元化的状况，必然难以形成普遍适用于各种刑事处分的方针、政策，破坏国家行刑制度的统一性和造成监管矫正工作的脱节，导致了刑事执行权力资源配置失衡，出现某些部门权力资源过剩，另一些部门权力资源供应匮乏的现象，无法使行刑权力资源产生最佳的效益。另外，把某些刑事执行权赋予公安机关，其实质就是把侦查机关与行刑机关合二为一，这有悖于现代刑罚观重视行刑和刑罚效益的精神，也难以贯彻宪法所要求的各司法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的法律原则，影响了刑事司法活动的公正性。

（三）社区矫正的监管不力

我国对社区矫正对象的考察执行，在1997年《刑法》颁布实施以前是由公安机关交所在单位或基层组织考察；1997年《刑法》实施以后，是由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合。《刑法》

对考察机关做了调整，明确了公安机关对社区矫正对象的考察职责。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》规定，社区矫正对象的执行工作是由县级公安机关负责的。在工作中，县级公安机关指定罪犯居住地的公安派出所、驻乡人民警察或交罪犯所在单位、基层组织作为具体负责监督考察的执行单位。但在对社区矫正对象考察的实践中，并没有多大变化，基本上还是由基层派出所交由基层组织或所在单位予以考察监督。这种考察和管理的体制，在实践中存在许多问题。

（四）社区矫正队伍的职业化和专业化程度不高

社会矫正的工作职责有两个：一是对罪犯进行监督，从而提供对社区公众的保护；二是对罪犯进行矫治和提供帮助，包括对他们的咨询、更新，使他们重新与社会结合。社区矫正人员肩负改造服刑人员的社会重任，如果没有专门的职业资格衡量，矫正效果就难以保证。西方发达国家在实施社区矫正制度时，一般都要建立专门的社区矫正机构，从而使社区矫正工作法律化、制度化、有序化。据1997年的统计，美国社区矫正机构共有2931个，其中缓刑办公室有812个，占27.7%；假释办公室有486个，占16.6％；缓刑和假释合署办公的机构共有1633个，占55.7％。美国正式的社区矫正工作人员约7万人，其中在缓刑办公室的有3.2万多人，在假释办公室的有1.03万人，在缓刑和假释合署办公室的有2.6万多人。3而我国相对较落后。

人们对社区矫正的认识上的偏差、法律滞后、制度不完善等因素

制约着社区矫正的进一步开展以及深化和完善。这些制约因素实际上也是上述问题的产生原因。主要制约因素有：一是在观念层面上，人们对社区矫正的认识有待进一步的端正；二是在体制结构方面，非监禁刑和社区矫正在国家的刑罚体系中的地位还不高；三是从维护司法人权方面来看，对犯罪人的法定权利仍没有予以充分重视；四是社会转型使得对被社区矫正对象考察监督的难度加大。

二、我国社区矫正制度的发展和完善

我国社区矫正制度要取得进一步的发展和完善，不仅要解决自身存在的种种问题，而且要克服其他一些不利的制约因素。笔者认为，需要从以下几个方面不断完善我国的社区矫正制度。

（一）构建非监禁刑执行和社区矫正的科学体制

1、建立专门的社区矫正机构

（1）明确社区矫正属于刑事司法体系，是非监禁刑和暂缓监禁的刑罚执行方式。行刑权就其本质而言，是一种司法权和行政权的统一，[4]由司法行政部门统一行使是较为合适的，这有利于解决目前行刑权主体过于分散及行刑权的非均衡性等问题，从而实现刑事司法权力资源的合理配置。矫正工作是一项执法活动，社区矫正工作者首先是执法人员，其次才是社会工作者，其地位与法院的法官、检察院的检察官同等重要。

（2）在司法部成立专门的社区矫正工作管理机构——社区矫正局，省、自治区、直辖市司法行政机关相应设立分支机构。作为社区矫正的法定执行主体，负责对缓刑、假释、暂予监外执行、管制、剥

夺政治权利等5种对象进行社区矫正。结合我国的具体国情来看，建议成立如下的社区矫正的组织体系。一是由市司法局负责社区矫正工作的组织实施。二是公、检、法各部门充分发挥工作职能。公安机关实施对矫正对象的监督管理，对重新违法犯罪的矫正对象依法及时处理，对违反有关规定脱离监控范围的矫正对象进行抓捕；人民法院依法加大对非监禁刑的适用力度，进一步规范罪犯假释，监外执行的适用条件和工作程序；人民检察院要充分行使法律监督职能，加强执法监督，完善监督程序，发现社区矫正工作中不符合法律，政策规定的问题，及时提出检察建议。

2、建立有关国家机关分工配合的运作制度

在非监禁刑执行过程中，国家机关之间的互相配合是使国家刑罚得以实际执行、实现刑罚目的的保障。在司法实践中，社区矫正对象处于失控状态，疏于管理，最主要的原因之一就是有关国家机关之间没有建立起互相联系、相互配合的制度。完善国家机关在社区矫正工作中的相互配合制度，至少应该包括以下内容：一是建立有关机关之间法律文书送达回执制度；二是建立和完善矫正对象交接回执制度；三是建立和完善司法机关执行情况通报制度；四是建立和完善相互之间的协作制度。

3、建立以专业人员为主、以志愿人员为辅的社区矫正工作者队伍

（1）社区矫正工作人员的队伍建设。由社会工作者和社会志愿者组成的社区矫正社团，具体负责社区矫正工作。志愿者是一个颇具

流动性的社会群体，构成稳定的志愿者队伍的形成需要大量的时间、精力和资金投入。按照志愿参与某项活动的时间长短，可以分为长期、短期、临时志愿者；按照参与志愿活动的空间，可以分为社区内、社区外志愿者；按照参与志愿活动的程度，可以分为全面参与、专题参与、暇时参与等不同类型。在市场经济条件下，志愿者的参与纯粹出于内心对某项事业的认同，其队伍的建设更需要摆脱计划经济的惯常模式。据悉，上海市有关街道还招募了一批社会志愿者协助帮教社区里的服刑人员。这些志愿者中，有原先就从事司法行政工作的退休干部、退休教师、企业主、厂长、经理及社区服务人员，也有在校的大学生等。[5]

（2）社区矫正工作人员的素质建设。从事社区矫正的工作人员是代表国家实施刑罚，社区矫正第一线工作人员的素质必须得到切实保证。从审判、检察、公安司法行政人员中组织一部分人“自愿转岗”是可行的。但是，自愿转岗者的人数不可能很多，即便是自愿转岗者也需要进行专业培训。上海虽然在全国率先试点社区矫正，但是，专业矫正人员队伍组建工作至今尚未完成，试点范围内的矫正人员在上岗前仅仅接受了上海理工大学社会工作专业一个半月的培训。矫正人员“应知应会”的具体内容，违反纪律的查处措施，如何防止矫正人员陷入腐败的行为准则，初任人员和任期晋升的专业培训年限、内容、考核办法等规则也尚未出台。目前，我国的法学高等职业教育已经起步，组织法学、社会工作专业的力量，在我国法学高等职业教育体系中增设社区矫正专业是必要且可行的。[6]

4、合理配置社区矫正权力

（1）关于社区矫正决定权的设置。社区矫正决定权是指对犯罪人员是否适用社区矫正，采取何种矫正方式的权力归属。从确保程序科学性的角度来看，社区矫正决定权设置应由法律授权给刑罚执行的主管机关——司法行政机关行使而不是由法院或其他部门行使。首先，社区矫正是刑罚的执行，并不涉及原判决的变更，因而这种权力并不属于司法权而是一种行政权，由司法行政机关行使决定权并不影响和侵犯法院的审判权。其次，司法行政机关担负着改造犯罪人的重任，理应享有与其职责相适应的权力，但我国司法行政机关只有改造犯罪人的责任，却无选择改造手段的决定权，这种责权分离的状况既不利于强化司法行政机关的监管功能，也难以使犯罪人与刑罚执行机关建立一种利益依赖关系，从而妨碍了激励功能的发挥，使刑罚实现的程度大打折扣；再次，行刑机关对于矫正犯罪工作有丰富的专业知识，能够根据犯罪人的表现判断其是否真正具有悔改决心，并可根据其表现，作出是否给一个服刑人员予以社区矫正或采取何种行之有效的矫正方式的较为科学的结论，从而有效地激励他们的改造积极性。

（2）关于社区矫正执行权的设置。社区矫正执行权是指矫正对象被交付执行后，矫正机关要对其进行教育、督导和考察的监管矫正权力。这种权力在本质上是一种行刑活动。行刑活动是一种具有相对独立性的司法活动，它要求各种刑罚制度的运行必须遵循共同的原则，具有相一致的价值目标。要实现这个目标，就必须改革刑罚执行“分而治之”的现状，实行刑事执行一体化。将性质相同或相似的国家职

能交由同一系统的机关负责，有利于资源的整合，提高工作效率。而国家权力分配的均匀合理，有利于扭转制约弱化的状况，使之既相互独立，又相互牵制，有利于防止权力的滥用。司法行政机关是我国矫正犯罪的主管部门，将矫正对象的监管矫正职能交给司法行政机关，有利于法律法规的统一规范调整和开展社区矫正，确保矫正犯罪工作的完整性和连续性，有利于犯罪人的再社会化。因此，建议国家修改法律，授予司法行政机关管理非监禁刑的职能，在各级司法行政机关设立管理社区矫正工作的内设职能机构，将社区矫正工作交给各街道乡镇司法所承担，并由其协调矫正对象所在地的基层组织和近亲属组成监督帮教小组配合帮教工作。要充分发挥街道乡镇司法所的作用，可根据各地矫正对象数量的多少，在每个街道乡镇司法所配备2～3名专职人员专司社区矫正之责。由于司法所负责社区矫正对象监管考察和刑释解教人员安置帮教工作专职人员的工作是代表国家执法，其编制应列入司法警察系列，接受上级司法行政机关和当地政府的双重领导，以保证执法主体的合法性。