我国防灾减灾法律调控机制的构建
杨永芳 徐肖男:我国防灾减灾法律调控机制的构建
2012-07-02 16:51:13 来源: 作者: 【大 中 小】 浏览:150次 评论:0条
可持续发展·环境保护·防灾减灾
——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集
中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 1273
China Environmental and Resources Law Society, CERLS
我国防灾减灾法律调控机制的构建
杨永芳 徐肖男 （河南大学环境与规划学院，河南 开封 475004）
摘要：我国自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，尽快建立健全自然灾害防灾减灾法律体系，调整和规范灾前预防、灾中处置、灾后恢复重建中的各种关系，是一项十分紧迫而重要的任务。本文对自然灾害的法律属性、法理学基础以及防灾减灾法律体系目标模式、存在问题、对策建议等进行了阐述，以期对自然灾害防灾减灾法律法规体系的建立健全有所启示。
关键词：自然灾害；防灾减灾；法律体系
一、引言
进入上世纪九十年代以来，我国乃至世界其他国家的重、特大自然灾害频繁发生，直接威胁着人们的生存环境，严重影响着经济社会的可持续发展。专家预言，21世纪人类在追求经济发展的同时，会面临许多自然灾害的威胁。面对日益严峻的灾害形势，如何有序应对灾害威胁，有效将灾害损失降低到最低限度，尽快恢复灾区的生产生活，是我国各级政府及其职能部门必须认真思考和解决的现实问题，也是全社会共同关注的焦点问题，其中尽快建立健全防灾减灾法律体系，从源头做好防灾减灾立法工作，通过法律法规调整和规范灾前预防、灾中处置、灾后恢复重建中的各种社会关系，更是防灾减灾的根本要求和现实需要。
二、自然灾害的法律属性分析
从社会减灾对策理论来看，自然灾害本身是一种自然规律活动现象，但灾害的动因却往往是人类强加于自然的意志和人们的懈怠或者不作为而引起的。从灾害的形成机理看不外有两个方面，一是自然界本身的变化规律所致，二是人类的能动性运用不当所致；前者是自然界能量流、信息流的突然失衡，导致物质流的瞬间紊乱变化，是人力不及或不能控制的，其危害和影响也是人类所不能完全预测的，但人类可以通过技术手段的不断改进，深刻认识自然规律，及早采取预防性措施；而对于后者则是人类长期对自然界的无度利用、破坏、排放等累积过程中的突然崩溃，人们可以通过调整自身行为，减少生态损失和破坏，以避免自然或减少自然灾害的发生。
从灾害的社会属性看，不论是大灾还是小灾，突发性灾害还是缓发性灾害，其后果往往导致社会关系的受损和复杂化，甚至是秩序的紊乱。对于灾区的人们来说不得不承受灾害带来的损害，用以往财富积累竭尽全力去弥补灾害所造成的物质损失，而精神损害更是巨大的、持续的；而对于非灾区的其他社会成员来说，通过赈灾、救济、帮扶、关爱等活动，使灾区和非灾区之间的社会关系发生深刻变化，在弘扬一方有难八方支援精神的同时，也付出了事实上的间接物质损失，在一定程度上承受了灾害损害的后果。
从灾害的法律属性看，灾害的发生，使人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，经济与社会发展停滞，各种社会关系受到冲击，导致人与财产、秩序等大量法律关系的发生、变更和消失，这就涉及到大量的行政、民事、经济法的适用和效力问题。具体体现为：一是自然灾害对法律关系的干预作用。表现在成灾的瞬间法律关系主体的伤残、消灭或变化，法律关系客体的毁损、灭失或变化，进一步必然表现为法律关系内容的灭失或变更。二是自然灾害对法律效力的制约。灾害使法律这种社会关系的调整器在灾后的失序和大乱中突然失灵，造成无法运行与发挥作用的后果。三是法律对自然灾害的态度是认可和承受。承认自然灾害的后果，说明人们受自然灾害制约的窘态，在承受灾难的同时，要采取积极主动的救济措施，也表明立法者想避免灾害损失的立法愿望，并把这种愿望转变为防止和减轻灾害损失的立法义务和责任。
三、防灾减灾法的法理学基础和法律对自然灾害的作用
防灾减灾法是在灾害问题达到相当程度，已经对人类生存和发展构成严重威胁的情况下，人类为解决灾害问题，实行减灾活动而产生的一类新型法律规范。自然灾害的多发性、损害的严重性、防灾减灾的系统性和复杂性，要求必须有一套系统完整的法律法规来规范和调整人类自身行为和与此相关的各类社会关系，建立健全防灾减灾法律体系将得到社会绝大多数成员的认同和支持，并要求以国家意志的形式表现出来。
2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集
防灾减灾法通过对人的行为和相关社会关系的规范，将实现防灾减灾的目的。防灾减灾法的规范作用主要表现五个方面：一是宣示作用。可以向整个社会传达国家在防灾减灾方面的目标、策略和价值取向，从而用法律的权威来确立防灾减灾在国民经济和社会发展中的重要地位。二是指引作用。法律通过规定人们的权利义务和法律责任的方式来指引整个社会群体持续不断的普遍的行为。防灾减灾应成为政府统一协调和组织管理下，全体社会成员积极参与的规范的常设行为。三是评价作用。可以使人们判断防灾减灾中的政府行为、社团行为和大众行为是否正当、明智，从而自觉地将自己的行为和防灾减灾法律法规的评价协调一致。四是教育作用。通过把科学的、行之有效的减灾措施，按法律的要求固定为人们的行为模式，可以向人们灌输防灾减灾意识，使防灾减灾观念内化于人们心中，并借助人们的行为进一步传播，达到对防灾减灾法律、法规的内心认同。五是强制作用。通过法律对违反防灾减灾法律、法规的各种行为予以严厉制裁，不仅可以加强防灾减灾法律、法规的权威性，保护人民在灾害面前的正当权利，还能使人们在心理上获得安全感。
四、当前我国防灾减灾法制建设存在的问题
（一）缺乏一部统领全局的灾害管理基本法，难以应对日益复杂的自然灾害风险
目前，我国应对自然灾害主要是“一事一法”的立法模式，比如像《防震减灾法》、《防洪减灾法》等。这种“一事一法”的模式已无法适应复合型灾害的应对，一方面，一旦出现新灾种，其应对工作将面临无法可依的局面；另一方面，过度强调部门应对、专业分工，与灾害管理的统一领导、综合协调原则背道而驰，在应对复合型巨灾时尤其如此。如果发生类似日本的大地震伴随海啸、火山、核泄漏等复合型灾害时，就没有相应的法律来应对。而且，这种一事一法的滞后性，使政府在采取救灾措施的时候，也有可能出现缺乏法律支持的问题。虽然2007年出台了《突发事件应对法》，但由于此法不仅适用于自然灾害，也适用于应对事故灾难、公共卫生事件和食品安全事件，且以事故性突发事件为主，它的性质和应对方法与自然灾害的性质和应对方法有很大的差别，所以实施几年来，在应对自然灾害，特别是复杂的自然灾害风险防范方面没有收到良好的效果。
（二）各项单行法之间存在冲突，缺乏协调性和系统性
我国的《突发事件应对法》于2007年11月1日实施以后，很快迎来2008年的冰雪灾害、汶川特大地震、舟曲泥石流和玉树大地震的连续大考，暴露出重重问题。比如，组织体系不够健全，无法整合各类应急资源；社会和市场力量参与突发事件应对的制度保障不够；对应急预案的编制和演练要求不够明确；应急资金、救援队伍、物资储备、宣教演练等事前准备工作缺乏保障性措施；事后恢复与重建缺乏系统的制度安排等。此外，由于目前我国应急管理的法制化在制度层面基本上是两条腿走路的模式，一是以应急预案体系为基础来组织和协调各项突发事件应对工作；二是以《突发事件应对法》以及有关的调整突发事件应对的法律、法规的规定来规范突发事件应对中的各种组织管理和法律问题。导致在实践中，具体负责突发事件应对工作的机构和人员很难判断究竟是应当依据应急预案来采取措施，还是应当严格依法办事，出现了突发事件应对工作中“双重依据”问题。
（三）现有体系存在一定的法律空白，法律结构还不够完善
我国灾害法律法规上的问题体现出“三多三少”问题，具体表现是：单项立法多，综合性立法少；灾前预防限制的法律较多，灾后责任方面的法律较少；部门规章或政策性文件多，高层次的立法少。
（四）防灾减灾工作体制存在问题，法律职责分配还不明确
现在我国城市一旦发生大的自然灾害，各城市所需的救灾资金和救灾物资均向中央要，造成中央财政吃紧。同时，中央政府、城市政府、社会团体及个人在防灾工作中的职责还不明确，对各方面应承担的义务也没有详细的规定，造成一些城市和部门存在“等、靠、要”的思想，这样既不利于调动各方面的积极性，也延误了防灾工作的及时性，必须依靠防灾立法来解决。
（五）城乡基本建设没有充分考虑防灾减灾因素，埋下安全隐患
许多建筑物建在危险地段上，还有的建筑占用了蓄洪、滞洪区段，一旦发生灾害，不但这些建筑本身有危险，而且还将严重妨碍整个防灾工作的顺利开展。这说明建筑规范的制定、实施和检查还缺少有力的法律保护。
五、我国防灾减灾法律法规体系的目标模式
我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，自20世纪初至今，中国占全球因地震死亡人数比例高达50%以上。近20年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，直接经济损失达2000多亿元人民币，占国民生产总值的2%~6%。加强法制建设、健全防灾减灾法规体系是一项迫在眉睫的工作。为了有效应对自然灾害，从上世纪80年代后期开始，我国先后颁布了
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可持续发展·环境保护·防灾减灾
一些有关灾害防治的法律、法规及规章，初步建立了以宪法为依据，以《突发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套的灾害风险管理法律法规体系，但与重、特大自然灾害的严重性、持续性、复杂性相比，与国外先进发达国家相比，我国的防灾减灾法律法规体系急待进一步修订和完善。根据国情，我国的防灾减灾法律体系应包括综合防灾减灾基本法、部门防灾减灾法、防灾减灾行政法规和规章、地方性防灾减灾法规和政策等4个层次。
（一）《灾害基本法》
它是以我国宪法为基础制定的有关防灾减灾工作责任和义务的基本法律，对灾害管理的基本内容、原则及大政方针予以明确，对灾害管理的目的、范围、方针、政策、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等作出原则性规定。《灾害基本法》中最重要的部分是有关灾害管理组织和灾害防御预算方面的内容。从长远来看，我国的税收法应当确定全部税收中的一定比例为减灾资金，由中央政府的相应机构管理，以解决目前我国城市普遍存在的减灾资金不足的问题。
（二）《防灾减灾行政法规和规章》
主要是为实施《灾害基本法》而制定的规范性文件。此外，对较具体的基本法中未予规范的问题，也由防灾减灾行政法规加以规定。这一层次的法规，从数量上来说，应是我国防灾减灾法律法规的主体。
（三）《部门减灾法》法规体系
根据规范内容的不同，部门减灾法可包括地震法、消防法、防洪法、气象法、保险法、地质灾害法、灾害救助法、防灾基本计划、传染病防治法、人民防空法等内容。
（四）《地方性防灾减灾法规》及配套政策是防灾减灾法律法规体系的第四层次
它是为执行国家有关防灾减灾的法律、行政法规及根据本行政区域的实际需要而制定的规范性文件。由于各地实际情况的差异，这一层次的法规应因地而异。
六、完善我国防灾减灾法律法规体系的建议和对策
健全完善的自然灾害风险管理法律体系应当包括综合性的基本法、各项单行法、针对具体灾害的法规和规章，三者之间只有相互配合，相互协调，才能体现其科学性和有效性。因此，尽快解决目前我国自然灾害风险管理法律体系方面存在的问题十分必要。
浅析社会稳定风险评估工作推进中存在的问题及对策
浅析社会稳定风险评估工作推进中存在的问题及对策
第一篇：浅析社会稳定风险评估工作推进中存在的问题及对策
浅析社会稳定风险评估工作推进中存在的问题及对策
[提要]近年来，**先后实施社会稳定风险评估的重大事项115个。其中：重点工程项目评估109个，重大决策评估5个，重大活动评估1个，可实施的111个，可部分实施2个，暂缓实施1个，不予实施1个，有力地维护了**社会秩序，促进了和谐。在工作中的主要做法：
一是实行稳定风险评
近年来，**先后实施社会稳定风险评估的重大事项115个。其中：重点工程项目评估109个，重大决策评估5个，重大活动评估1个，可实施的111个，可部分实施2个，暂缓实施1个，不予实施1个，有力地维护了**社会秩序，促进了和谐。在工作中的主要做法：
一是实行稳定风险评估工作目标管理双管齐下。**县委、县政府高度重视稳定风险评估工作，将其纳入对乡镇、县级部门年度工作目标管理，与全县经济社会发展 工作同安排、同部署、同考核。县委维稳办将社会稳定风险评估工作作为乡镇、县级部门稳定工作重要内容之一，年初签订稳定工作目标责任书，明确职责，细分任 务，制定考核办法，年底严格考评。
二是完善稳定风险评估工作三大机制。建立重大事项社会稳定风险评估工作机制，与群众利益密切相关、社会关注度大的重大政策、重大决策、重大改革、重大项 目、重大活动等事项必须实施稳定风险评估；建立稳定风险评估工作责任机制，将评估工作作为社会管理创新工作重要任务来抓，明确县委维稳办、县发改局为牵头 责任单位，各乡镇、县级重点部门为主要责任单位；建立稳定风险评估工作考核奖惩机制，实行风险评估专项考核和年度稳定工作综合考核相结合，今年全县通报批 评有问题责任单位17个，有4人因疏忽评估致稳定工作严重失误受到行政处理。
三是狠抓稳定风险评估工作四个重点。责任上，着力强化稳定风险评估责任意识，特别是领导干部的责任意识，将稳定风险评估纳入了领导干部抓维稳工作一岗双 责内容。部署上，重点围绕全县重大工程建设项目适时下达稳定风险评估任务通知书，限时评估。评估上，主要通过业务指导和业务培训，督促责任单位严格按要 求对重大事项实施评估，防止走过场。2012年要求评估的59个工程项目已完成风险评估为切实加强社会不稳定因素源头预防，减少涉稳问题和事件发生，近年 来，**县按照上级要求，认真探索并逐步建立重大社会事项稳定风险评估机制，对涉及群众切身利益的重大事项全面实施社会稳定风险评估，对评估分析可能出现 的不稳定隐患，早介入、早防范、早化解，在维护辖区社会稳定中发挥了积极作用，取得了明显成效。
夯实基层基础 推动体系能力建设——河南省加强基层防灾减灾工作纪实
1820214夯实基层基础 推动体系能力建设——河南省加强基层防灾减灾工作纪实■ 王林刚 赵鹏璞 郭义伟九层之台，起于累土。基层减灾能力建设是做好防灾减灾救灾工作、推进应急管理体系和能力现代化的基础。2020年，河南省重视加强基层防灾减灾工作，积极推进自然灾害综合风险普查、开展宣传教育活动、打造安全发展示范城市、创建综合减灾示范单位等，不断夯实基层防灾减灾基础，全面推进自然灾害防治体系和防治能力现代化。独家策划
2020年，河南加强防灾减灾制度建设，强化技术保障，夯实基层基础，提升体系化、系统化、信息化水平，积极推进自然灾害综合风险普查，实施自然灾害风险监测预警信息化工程，统筹推进自然灾害防治各项重点工程，深入开展自然灾害综合风险会商研判工作，广泛开展防灾减灾科普宣传教育活动，深入开展安全发展示范城市和综合减灾示范社区创建，全面推进自然灾害防治体系和防治能力现代化。以点带面 开展风险普查工作为推进自然灾害综合风险普查，河南成立第一次全国自然灾害综合风险普查工作领导小组，研究制定普查方案，新郑、邓州、灵宝、平桥、博爱5个县（市、区）作为国家普查试点，先行先试，研究制定实施方案、探索工作方式方法。截至目前，5个国家试点按照整体安排部署，已圆满完成了前期清查任务。在普查过程中，河南省自然灾害综合风险普查领导小组办公室多次组织普查业务培训，积极与气象、地震、住房城乡建设、交通运输、自然资源、林业等涉灾部门对接，召开普查工作推进会，研究解决普查工作中遇到的实际问题。以灵宝市为例，作为全国自然灾害综合风险普查试点之一，从2020年4月开始，灵宝市针对辖区内灾害频发、灾种多样、普查任务重、经费保障不足、经验欠缺等问题，念响“四字诀”，下好“先手棋”，发动基层，依靠群众，织牢织密自然灾害普查网。2020年10月28—29日，河南省自然灾害综合风险普查领导小组办公室在灵宝市召开普查工作现场推进会。在普查中，灵宝市聘请专业人员深入一线，从数据调查、系统填写、台账上报等流程，进行普查工作指导培训，组成5个协调督导组，每周对全市专项部门、配合部门及乡镇开展全面督导。该市通过乡镇和单位一级审查、督导组二级审查、技术组三级审查，对各类纸质版和电子版数据进行统计、审核，确保数据完整、准确，将全市排查数据、工作信息、调查数据等分门别类，建立基础数据档案90余个。按照国家试点工作要求，该市制作张贴了普查工作推进表，用红、黄、蓝三色标注工作进度，制作悬挂了地震、水旱、地质等重点风险示意图，对普查工作实行量化和动态管理。在普查工作推进过程中，遇到行政区划现状与实际管理区划不一致等问题，灵宝市及时上报，进一步明确了相关县市普查工作范围。1942021针对区划代码及村名不相符问题，依据民政部门提供的信息，对系统中乡镇、村和社区的区划代码及名称逐一进行了更正确认。其中，有18个社区居委会的区划代码不明确，及时协调民政部门报告市政府进行了专题研究，最终完成区划代码确认工作。针对乡镇边界问题，该市普查办牵头，协调民政、自然资源部门深入乡镇，逐一进行核对核定，完成15个乡镇、18个社区边界和373个行政村行政驻地的确认工作。 科普宣教 提升防灾意识防灾减灾需要靠全社会共同努力。河南省减灾委员会办公室充分利用“全国防灾减灾日”和“国际减灾日”等节点，通过广播、电视、网络等媒体和发短信等方式，大力宣传开展第一次全国自然灾害综合风险普查工程的实施情况，包括普查范围、对象、内容、时间、工作要求等内容，增强基层灾害风险意识，确保普查工作顺利推进。同时，全省各地加强防灾减灾知识的公益宣传，组织群众开展常态化应急疏散演练，全面提升基层防灾减灾意识和自救互救能力；及时准确发布灾害预警信息，积极回应社会关切，努力营造全民防灾减灾的良好氛围。在千年古都洛阳，以安全宣传“五进”为载体，编创《枯木逢春》曲剧，“演”活“唱”响防灾减灾知识；举办“我是安全明白人”抖音创作大赛寓教于乐；全市382个文明实践站设置防灾减灾板块，165座城市书房配置安全减灾书刊；150余万市民参加安全大讲堂、防灾减灾公开课、“心连心”“大手拉小手”等主题活动。全市199个乡镇（办），3176个行政村（社区）均设立了防灾减灾宣传文化墙。各县、区通过修建安全主题公园、安全体验场馆，成立安全宣传小分队等形式，开展了丰富多彩的安全文化宣传活动，普及群众达500多万人次，全市乡村、社区初步形成了讲安全、唱安全的良好氛围。2020年，洛阳还组织了941场应急演练、安全技能比赛等活动，利用网上展厅、安全体验场馆让市民在互动体验中接受安全防灾教育，提高风险应对能力。在郑州市新郑市，为普及灾害应急知识，增强公众防灾减灾能力，全市共设立15个防灾减灾宣传阵地。新郑市还召开“提升基层应急能力”技能培训会和新郑市灾害信息员培训会，联合新郑市神鹰救援队、蓝天救援队开展防灾减灾知识现场展示，采用网络竞赛答题等方式，吸引群众广泛参与。全市累计印制宣传海报6000余份、宣传标语3000余条，利用户外大屏、LED显示屏播放宣传视频、宣传标语2万余次，发放应急知识手册、防灾减灾知识手册、宣传彩页、宣传扑克牌、宣传扇子等各类宣传资料3万余份；还在当地电视媒体滚动播放防灾减灾视频12次，并利用电视飞播不间断滚动播放宣传标语，营造浓厚的防灾减灾宣传氛围。安全发展 建设示范城市河南省应急管理厅积极指导郑州、洛阳、
农业生产防灾减灾七个提升工程推进要求
农业生产防灾减灾七个提升工程推进要求
今年上半年，在市委市政府坚强领导下，在各级各部门的共同努力下,“三农”工作推进有力、态势良好、亮点纷呈，充分体现了高质量发展。打赢应对“烂场雨”的双抢大会战，夏粮应收尽收，总产达*万吨，高于过去*年夏粮平均总产（*万吨），属丰收年；夏播应播尽播，完成播种*万亩，较往年增加*万亩（在田秋粮*万亩），夯实了全年增产丰收基础。农民收入增速跑赢全市GDP和城镇居民收入，高于全省*个百分点、全市城镇*个百分点，位居全省第*,城乡收入差距不断缩小。重大水利基础建设快速推进，巩固拓展成果常态化督帮持续开展，“七个提升工程”有序实施，四个示范引领作用不断放大，九条现代农业全产业链优化提升，农业农村发展基础进一步夯实。全面完成中亚峰会气象、农产品安全保障等专项任务，成功举办上合组z减贫和可持续发展论坛、全省脱贫地区帮扶产业现场推进会、国际茶日中国主场活动，充分展示了良好发展形象。成绩来之不易，任务仍然艰巨，还需继续努力。下面，我就抓好下阶段工作再讲几点意见。
一、健全防灾减灾体系，筑牢农业生产安全防线
加快构建全方位全过程多层次的防治体系，全力抓好农业防灾减灾工作，是“三农”工作的重要任务，是保障粮食安全和农民增收的重要防线。为常态化推进农业防灾减灾工作、积极有效应对各类灾情，市上即将出台农业生产防灾减灾十条措施，今天将征求意见稿提交会议讨论，目的就是进一步完善政策措施。大家要高度重视，认真对待，深入研究，把文件修改好、出台好，为健全我市农业防灾减灾体系奠定坚实基础。
一要提高思想认识，准确把握抓好农业防灾减灾的重大意义。抓好农业防灾减灾工作，是统筹发展与安全、推动农业农村高质量发展的重大举措，事关大局、影响深远、意义重大。
从中央决策部署来看，*高度重视，多次作出重要指示批示，明确指出，要“加强动植物防疫检疫体系、防灾减灾体系等建设”，“增强粮食生产能力和防灾减灾能力"，”未雨绸缪做好农业防灾工作”，为我们做好农业防灾减灾工作指明了方向、提供了基本遵循。党中央、国务院把这项工作摆在重要位置，作出专门部署。
对我国城市综合防灾的见解
我国城市综合防灾与城市规划
中国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，我国目前已经成为继日本和美国之后，世界上第三个受灾极为严重的国家。2003 年的非典疫情，2004 年的北京暴雨，2005 年的哈尔滨水污染，2006 年的重庆大旱，2007 年的重庆济南大雨，2008年初，我国南方出现罕见的持续大范围低温雨雪和冰冻天气，造成了大面积的交通阻塞和城市停水断电事件¨。2008年5月12日，四川省汶川县发生8级地震，北川县城几乎被夷为平地以及2009 年正在全世界范围内蔓延的甲型 H1N1流感„„地震造成了巨大的人员伤亡和惨重的经济损失。
城市是人口和财富集中的地域。随着经济、技术的进步，城市系统越来越来越复杂，城市遭受的灾害种类增加，一旦发生灾害损失也越大，所以城市防灾规划就越来越重要。而过去的防灾规划只关注防震、防洪、消防、防空四项，为了保证城市健康、稳定发展，我们需要更宽广的视野来做好城市防灾规划。城市灾害是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。简言之，所谓城市灾害就是承灾体为城市的灾害。城市灾害是从灾害的分布空间考虑，灾害发生的地点或灾害的影响范围涉及城市，就称其为城市灾害。目前，影响范围较大的城市灾害，多数是自然事物本身发展与演化叠加人类开发活动带来的负面作用而形成的灾害。
城市综合防灾总体规划的作用是分析城市综合防灾工作中的问题和不足，通过调整土地利用、空间和设施布局，形成良好的城市防灾设施网络，制定工程性和非工程性防灾措施，提升城市的综合防灾能力。城市综合防灾的目的是通过收集大量城市灾害的资料和防灾资料，评价城市现状用地的安全和适宜性，分析城市现状综合防灾能力的问题与不足。所谓城市灾害就是承载体为城市的灾害。城市灾害的内容非常的广泛，包括自然灾害、人为灾害及人为与自灾害是由自然因素、人为因素或者两者兼有的原因所引发的对人类生命、财产和人类生存发展环境造成破坏损失的现象或过程。灾害不是单纯的社会现象或自然现象，而是自然与社会因素共同作用的结果，是自然系统和人类物质文化系统相互作用的产物。然混合灾害，如水灾、火灾、旱灾、地震、台风、交通事故、化学品泄露、爆炸、恐怖袭击等等。据统计数字表明，城市灾害造成的人员伤亡已占全部灾害死亡人数的60%，占财产损失的80%以上。
水利部办公厅关于印发《关于加快构建水旱灾害防御工作体系的指导意见》的通知
水利部办公厅关于印发《关于加快构建水旱灾害防御工作体系的指导意见》的通知
文章属性
• 【制定机关】水利部
• 【公布日期】2024.02.28
• 【文 号】办防〔2024〕69号
• 【施行日期】2024.02.28
• 【效力等级】部门规范性文件
• 【时效性】现行有效
• 【主题分类】防汛抗旱
正文
水利部办公厅关于印发《关于加快构建水旱灾害防御工作体系的指导意见》的通知
办防〔2024〕69号
部机关各司局，部直属各单位，各省、自治区、直辖市水利（水务）厅（局），各计划单列市水利（水务）局，新疆生产建设兵团水利局：
《关于加快构建水旱灾害防御工作体系的指导意见》已经部务会审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
水利部办公厅
2024年2月28日
关于加快构建水旱灾害防御工作体系的指导意见
为深入贯彻党的二十大精神和“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，全面落实中央经济工作会议、中央农村工作会议部署，统筹高质量发展和高水平安全，着力提升水旱灾害防御能力，确保水旱灾害防御工作始终沿着习近平总书记指引的方向前进，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力的水安全保障，按照全国水利工作会议精神，制定本指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述、防汛抗旱减灾重要指示批示精神，积极践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，统筹高质量发展和高水平安全，坚持人民至上、生命至上，防范化解水旱灾害领域重大安全风险，尽最大努力确保人民群众生命财产安全。
（二）工作目标
人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击；确保城乡供水安全；最大限度减轻水旱灾害损失。
（三）基本原则
1.坚持问题导向。增强问题意识，立足国情水情，聚焦水旱灾害防御，奔着问题去、对准问题干，不断提出真正解决问题的新思路新举措，在解决问题中推动水旱灾害防御高质量发展、实现高水平安全。
自然灾害、极端天气的巨灾救助国际经验借鉴及对我国的启示
自然灾害、极端天气的巨灾救助国际经验借鉴及对我国的启示
摘要：近年来，我国自然灾害和极端天气频发，作者对自然灾害、极端天气的巨灾救助国际经验做法进行了整理，认为我国应从完善国家巨灾保险制度建设、建立完善的自然灾害法律体系、建立救灾资金多元投入体制、加强灾前教育与培训等方面学习借鉴。
关键词：极端天气救助启示
一、各国自然灾害、极端天气的巨灾救助做法
（一）通过成熟的巨灾保险体系应对巨灾损失并进行有效风险转移。根据慕尼黑再保险梳理，2020年全球自然灾害损失达2100亿美元，保险损失为820亿美元，全球保险业在减轻巨灾风险方面作用显著。在保险产品运营方面，各国均根据当地不同情况设计相宜的保险产品。英国规定将包含洪水在内的各种自然灾害风险捆绑到一个保单中，业主只有购买住宅保险才能获得抵押贷款担保。新西兰居民在向保险公司及其房屋或房屋内财产投保保险时，则会被要求投保家庭财产强制地震保险，家庭财产强制地震保险不足部分以及其它标的物的地震风险则自愿投保。美国1956年，美国国会通过了《联邦洪水保险法》，1968又通过了《全国洪水保险法》，建立洪水保险基金。1969年又制定了《国家洪水保险计划》（简称NFIP），规定全体居民可自愿参加洪水保险计划。1973年的《洪水灾害防御法》将洪水保险计划由“自愿性”修改为“强制性”。此外，一些国家还在不同程度上采取了“强引导”措施，以提高投保覆盖面。如，日本居民在购买住宅火灾保险时，除非投保人特别提出声明不附加地震保险并签字确认，否则保险公司原则上会自动予以附加地震保险。美国加州则要求经营住宅保险的保险人必须向投保人发出地震保险邀约，否则不得经营住宅保险，以确保居民能够获得地震保险产品。
（二）通过专项贷款、贷款延期还本付息、发行巨灾债券等方式提供金融支持。一是货币当局专项贷款。1999年我国台湾地区“9·21”大地震后，台湾货币当局提供专款供银行办理灾民重建家园所需长期低利无息紧急融资，融资办法由台湾“中央银行”予以规定并管理。二是贷款延展本金及利息，包括对到期本息进行延展和对利息摊还期限进行重组。美国在灾后对于那些不动产灭失但贷款仍在的人，采取诸如延期付款、暂时放弃逾期罚款和不对延期付款者进行不良信用登记等措施，延迟还贷期为30-90天不等。三是提供低息或无息贷款。日本在阪神地震后，曾向灾民提供建/购房低息贷款，规定住房半损的，每户可贷款170万；住房全损的，每户可贷款250万，3年内还清免息。四是创设发行巨灾债券。2017年，在埃博拉病毒在西非地区肆虐的背景下，世界银行连续推出2期疫情防控债，募集资金主要用于防控埃博拉病毒。根据发行条款，如果没有疫情爆发，则投资人可以获得高票息收益；但如果疫情一旦发生，投资资金的80%将被用于救助灾区，相应的投资收益也将停止，而投资者只能收到剩余20%的投资本金。
“十二五”时期中国的减灾行动
“十二五”时期中国的减灾行动
文章属性
• 【制定机关】国家减灾委员会
• 【公布日期】2016.10
• 【文 号】
• 【施行日期】2016.10
• 【效力等级】部门规范性文件
• 【时效性】现行有效
• 【主题分类】扶贫、救灾、慈善
正文
“十二五”时期中国的减灾行动
（国家减灾委员会办公室 2016年10月）
目录
前言
一、自然灾害状况
二、减灾法律法规和体制机制建设
三、减灾的能力建设
四、减灾的社会参与
五、减灾的国际合作
结束语
前言
中国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。近年来，伴随着全球气候变化日益显著，以及国内工业化和城镇化不断推进，中国的资源、环境和生态压力加剧，各类自然灾害呈多发频发态势，自然灾害防范形势更加严峻复杂。“十二五”时期（2011－2015年），相继发生了长江中下游严重夏伏旱、京津冀特大洪涝、四川芦山地震、甘肃岷县漳县地震、黑龙江松花江嫩江流域性大洪水、“威马逊”超强台风、云南鲁甸地震等重特大自然灾害，给人民群众生命财产造成较大损失。
中国坚持以人为本，将综合减灾工作作为公共安全和社会治理的重要组成部分，纳入经济社会发展规划，进一步健全完善防灾减灾救灾法制、体制和机制，全面加强综合减灾能力建设，有力有序有效应对处置各类自然灾害，切实维护人民群众生命财产安全，为经济社会全面协调可持续发展提供了有力保障。同时，中国务实开展了综合减灾领域国际交流与合作，取得了积极成果。
一、自然灾害状况
中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。“十二五”时期，全球气候变化日益显著、地震呈活跃态势，中国各类自然灾害多发频发，年均造成3.1亿人次受灾，因灾死亡失踪1500余人，紧急转移安置900多万人次，倒塌房屋近70万间，农作物受灾面积2700多万公顷，直接经济损失3800多亿元。与2001－2010年均值相比，“十二五”时期中国年均因灾死亡失踪人口、紧急转移安置人口、倒塌房屋数量、农作物受灾面积、直接经济损失占国内生产总值比重分别减少86.7%、22.6%、75.6%、38.8%、13.2%。总体看，中国自然灾害呈现以下特点：
支持建立黄河流域生态保护以防洪治理、水沙调控为重点方向的灾害防治保障机制实施方案
支持建立黄河流域生态保护以防洪治理、水沙调控为重点方向的灾害
防治保障机制实施方案
一、支持建立以传承弘扬、协同发展为重要目标的黄河文化投入机 制推进黄河文化遗产系统保护
利用国家文物保护、非物质文化遗产保护等资金，加强黄河流域 相关文化遗产保护和国家级文化生态保护区建设。利用投资，支持重 点文化遗产保护设施和黄河国家文化公园建设。支持黄河博物馆改造 提升，推动沿黄河省区共建黄河文化遗产廊道，支持实施黄河文化遗 产系统保护工程，加强数字化保护与传承弘扬，延续历史文脉。
支持传承弘扬黄河文化
深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，利用文化产业发展专项资金 等，积极传承弘扬黄河文化，支持符合条件的重大题材影视剧生产创 作和文化服务出口，培育壮大数字创意产业，推动文化产业转型升级、 融合发展。利用投资，支持黄河流域重大旅游基础设施建设。促进黄 河流域与共建“一带一路”国家加强黄河文化交流，支持办好中国一 阿拉伯国家博览会、丝绸之路国际博览会、丝绸之路（敦煌）国际文 化博览会等国际性重大活动，打造具有国际影响力的黄河文化和旅游 带。 二、支持建立以整体治理、分段施策为基本思路的生态保护补偿机 制促进全流域生态环境保护
各级财政加大支持力度，着力打好黄河生态保护治理攻坚战。利 用重点生态功能区转移支付等，增加对沿黄河省区的综合生态补偿。 利用水污染防治资金等，支持黄河全流域建立横向生态保护补偿机制, 加强黄河水生态保护修复，推进汾河等污染严重、生态脆弱河湖治理, 调动沿黄河省区参与生态保护修复和污染治理的积极性。利用投资， 支持黄河流域城镇污水垃圾处理设施建设。统筹对地方资源枯竭城市 转移支付等资金，支持黄河流域自然保护地内矿业权退出。支持实施 生物多样性保护重大工程，完善野生动植物保护和监测网络，加大对 珍稀濒危鸟类、鱼类及其栖息地保护力度，加强重大有害外来入侵物 种防控和治理。
支持加快提升上游水源涵养能力
2020年专业技术人员公需课试题答案
1 1我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用（B）应对风险挑战的冲击。[单选题：2分 ]
A理论威力B制度威力C群众威力D党建威力
2制度执行力和治理能力是（B）选拔任用、考核评价的重要依据。[单选题：2分 ]
A党员B干部C教师D青年
3在当代中国，党是（A）政治领导力量。[单选题：2分 ]
A最高B最大C最强D最全面
4（D）指金融部门在投融资决策中要考虑潜在的环境影响，把与环境条件相关的潜在的回报、风险和成本都要融合进银行的日常业务中，在金融经营活动中注重对生态环境的保护以及环境污染的治理，通过对社会经济资源的引导，促进社会的可持续发展。[单选题：2分 ]
A国际金融B网络金融C绿色基金D绿色金融
5三次分配理论是指市场经济条件下的收入分配包括三次分配：第一次是由市场按照效率原则进行的分配；第二次是由政府按照兼顾公平和效率的原则、侧重公平原则，通过税收、社会保障支出等这一收一支所进行的再分配；第三次是在（）的推动下，通过个人自愿捐赠而进行的分配。[单选题：2分 ]
A道德力量B理想信念C榜样力量D雷锋精神
6依法治国首先要坚持（D）治国。[单选题：2分 ]
A依党B依规C依人D依宪
7党脱离群众的危险必须要（C）[单选题：2分 ]
A冷淡处理B大惊小怪C着力防范D领导注意
8我们必须坚决（A）外部势力干预港澳事务和进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动，确保香港、澳门长治久安。[单选题：2分 ]
A防范和遏制B坚决打击C有力回应D激烈抗议
9（B）是指技术人员对自己的产品精雕细琢、精益求精、更完美的精神理念。[单选题：2分 ]A科学精神B工匠精神C白求恩精神D爱国精神
10改进和创新正面宣传，完善舆论监督制度，健全重大舆情和突发事件（C）机制。[单选题：2分 ]
A群众教育B追究刑事责任C舆论引导D舆论处罚
11我国维护联合国在全球治理中的（D）地位，支持上海合作组织、金砖国家、二十国集团等平台机制化建设，推动构建更加公正合理的国际治理体系。[单选题：2分 ]
2022年北京市公务员考试申论真题及参考答案
2022年北京公务员考试申论真题及答案
一、给定资料
资料1
应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命，我国始终高度重视应急管理工作，从推进安全生产领域改革发展、推进城市安全发展、强化地方党政领导干部履行“促一方发展、保一方平安”的政治责任，到组建应急管理部、积极推进我国应急管理体系和能力现代化……一项项强有力的改革举措，彰显了全面加强应急管理工作的决心。
《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“健全公共安全体制机制。完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”
中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，将增强乡镇（街道）应急管理能力作为加强基层治理体系和治理能力现代化的重要措施，明确提出要健全基层应急管理组织体系，构建多方参与的社会动员响应体系，为基层应急管理工作制定了任务书和路线图。
资料2
自2009年开始，我国将每年的5月12日确定为全国防灾减灾日，目的是要唤起全民防灾减灾意识，不断增强全社会防灾减灾能力。同时要求，各地要针对潜在灾害风险和区域灾害特点，开展应急演练活动。2021年5月12日是我国第13个全国防灾减灾日，主题是“防范化解灾害风险，筑牢安全发展基础”。
近年来，我国地震灾害风险调查覆盖范围不断扩大，四川、江苏、河南等省的城市活断层探测全面铺开，吉林延吉、海南海口等几十个城市活断层探测进展顺利，福建省开展了陆地与海洋地震风险基础探测，全国完成了一百多项区域性地震安全评价，国家地震烈度速报与预警工程启动。
有专家认为，我们可以把城市比作一个有机生命体，如果城市出现安全问题就好比是生了病。我国传统中医理论强调“治未病”思想，同样，城市的应急管理也应当将重心前移，注重灾害的预防。“防范胜于救灾”，通过采取有效措施，让原本可能发生的灾害不再发生，将可能发生的大灾害调控为小灾害，或在灾害发生后防止灾害再次发生。