失能老人家庭照护者社会支持研究
失能老人家庭照护者社会支持研究
摘 要：家庭照护对失能老人的长期照护具有基础性作用。但随着人口老龄化的加剧，失能老人的家庭照护资源正面临危机，失能老人的养老问题令人担忧。但现有的社会支持系统无法起到激励与扶持失能老人家庭照护者的作用。政府和社会应当尽可能地利用各种社会资源，构建完备的失能老人家庭照护者的社会支持体系，为失能老人家庭成员构建一个照护平台。
关键词：失能老人；家庭照护；社会支持
据民政部统计，全国“失能老人”已达940万人，其中城市194万人，农村746万人。而且随着我国老龄化的加剧，到“十二五”期末，我国部分失能和完全失能老年人将达4000万人，占总体老年人口的19.5%，失能老年人占总人口的比重进一步提高。其中完全失能老年人达1240万人左右，占总体老年人口的6.05%。完全失能老年人规模不断增加，农村高于城市。城市完全失能老年人中，有照料需求的占77.1%；农村完全失能老人中，有照料需求的占61.8%。失能老年群体数量庞大，他们需要社会提供大量的照料资源。然而，随着我国工业化、城镇化的推进，劳动力逐渐迁移，计划生育政策的深入贯彻，使得家庭规模日益小型化与核心化，家庭的照护功能逐步得到弱化。但在我国经济社会发展不够的前提下，绝大多数失能老人还很难在养老机构安度余生，家庭长期内都将充当着失能老人长期照护的主要角色。如何通过强化家庭成员照护老人能力，使老人体面、有尊严地走完人生中的最后一段时光，已经
成为一个亟待解决的社会问题。
一、失能老人家庭照护面临的困境
1.经济与精神双重压力：家庭照护者不堪承受
长期家庭照料的提供者们面临着三方面的压力：一是沉重的经济负担。经济负担包括直接费用与间接费用。如照料者的基本生活及医疗费用等是直接费用。有些照护者因为承担失能老人的照料工作，而无法从事有酬劳动，有些照护者因为承担照料的责任而不得不经常请假、旷工等，从而造成收入损失或失去晋升机会，这些费用是间接费用。对于一些上有老、下有小的青壮年家属而言，间接费用对照护者影响更大。二是照护者身体方面的影响。长期的、高强度的照料会直接影响到照料者的健康，从事照护工作的家庭成员大多不同程度患有筋疲力尽、身体不适等疾病，从而，影响了照料提供者的生活质量。三是精神方面的影响。长期与生活不能自理老人的紧密接触，会给照护者心理上带来许多负面的影响。受老人影响，照护者也会产生孤独、失落、无望、沮丧等不良情绪，同时，在照料的过程中，双方也常常会发生一些冲突和矛盾，这些都会给照料提供者带来情感上的压力。
2.传统孝道式微：一些家庭成员刻意回避照护责任
支撑子女照护老人的伦理道德来源于两个方面，一是子女对亲代的孝；二是宗法制度和公众舆论约束。前者使得子女对亲代具有发自内心的、宁愿付出任何代价也要照护好老人的意愿；而后者使得子代如果不履行对亲代的精心照护，将受到宗族与社区舆论的处罚
与制裁。因此，一些子女即使不想或没有能力尽赡养义务，但迫于严格的封建宗法制度和强大的公众舆论也会尽力赡养老人。但随着城市化与现代化的快速发展，传统的孝道文化逐步被个人主义、消费主义和享乐主义文化所侵蚀。传统的“尽其所能赡养老人、直至终老”的孝道标准逐步演变成为“给老人吃饱”的最低标准。更有甚者，即使这种较低层次的赡养标准在一些家庭也无法达到。尤其是一些农村地区，打骂老人是常事。这就更别说照护失能老人。另一方面，宗法制度和公众舆论约束减弱。随着人口的快速与频繁流动，无论是农村还是城市传统的“熟人社会”正逐步瓦解，更具现代性的“各人自扫门前雪”的心理使得家庭内部矛盾已不再是外人的关注焦点，传统的舆论压力对子代的赡养行为漠不关心，宗族的约束力也逐渐减弱。因此，子代对失能老人的照护责任也就缺少了必要的监护，代际关系疏远现象必然也会越来越普遍。
3.照护技能缺乏：家庭照护者照护效率事倍功半
失能老人（尤其是完全失能老人）对长期照料护理有着较高的专业化、规范化要求，这对于大多数毫无准备的家庭，是一个挑战。同时，家庭也不具备长期照护失能老人的专业设施，对于相当多的失能老人家庭而言，失能老人的照护超过了一般家庭的能力，即便一些家属愿意照护老人，也是高成本、低效果。技术上的难题使得子女对于承担家庭长期照料护理力不从心，难以为继。
4.家庭结构空间分离：家庭照护者鞭长莫及
近几年来，打工经济对农村与城市家庭结构以及老年人赡养带来
巨大的负面影响，大规模的人口流动的最大后果是空巢家庭和老人家庭不断涌现。迫于生活上的压力，在家中照护老人与外出谋生之间，绝大多数子代不得不选择后者。空间上的分隔，使得一些子代即使有心照护，但也只能是鞭长莫及。
二、失能老人家庭照护的社会扶持
当前，在发挥社会化服务对失能老人的照护之外，更应当注重家庭照护的基础性作用。简言之，社会服务应当建立在充分发挥家庭照护的作用基础上，从以下几个方面对家庭照护者实行扶持。
1.从经济上对家庭照护者进行补偿
随着经济社会发展，需要对照料提供者的家庭照料责任给予充分的承认并进行适当的经济补偿。借鉴德国、英国、日本等早已实行的“家庭照料补贴”政策，对家庭成员因家庭照料责任而导致的养老金损失进行补贴。北京、上海等地虽然试行了高龄老人补贴制度，但这一制度没有针对失能老人。以后，这一政策还应面向失能老人家庭照护者，为长期从事家庭照料者按月提供照料津贴，缓解其因承担家庭照料责任而不得不放弃工作或收入减少或陷入贫困而产生的压力。
2.从舆论上弘扬孝道文化，从法律上明确子代对亲代的照护责任与义务
孝文化的核心就是善待父母，要求子女不仅给予父母经济上的支持，还要给他们生活上的照料，甚至当父母完全失能之后，这种责任与义务也不能有丝毫减弱。但如果不在舆论上大力弘扬这种养老
文化，在法律上明确子代的养老职责，这种文化也可能逐渐消散。尤其是在西方伦理文化冲击下，作为中华民族的一种流传数千年的生活与养老模式，就可能失传。从而，使得家庭养老的伦理基础得以消退。
3.从制度上建立长期护理保险
长期照护服务体系的建立需要失能老年人经济支付能力的支撑，因此它强烈呼吁失能老年人长期护理保险制度的建立与健全。我国应从现在开始加紧研究和探索强制性的长期护理保险制度，并在沿海发达地区或一线城市先行做一些试点，摸索经验。当然也可以先从商业保险起步，待成熟后再逐步向社会保险转型，成为社会保险涵盖的一个重要险种。
4.鼓励培育家庭服务市场，为失能老人家庭提供灵活多样的服务
各级政府应当支持各种社会力量创办民办非企业单位和个体经济组织，面向失能老人提供的家庭服务类公共产品，要按照市场机制向社会购买。同时，鼓励高校毕业生、农民工、有劳动能力的残疾人和城镇就业困难人员在家庭服务业领域就业、创业，对从事家庭服务业的各类自主创业人员，相关部门要提供开业指导、创业培训、小额担保贷款和跟踪服务等“一条龙”服务。在政策扶持方面，除落实扶持中小企业发展的税收优惠政策之外，还应对纳税确有困难的中小型家庭服务企业，在城镇土地使用税和房产税方面实行适当减免。
5.加强服务队伍专业化建设
加快养老服务机构对失能老年人护理服务知识和技能的培训，各地要通过专门院校培养、在职培训、岗位训练等多种途径，把养老服务人员训练成掌握专业社会工作知识和养护服务技能的专门人才。加快培育发展养老服务行业的中介组织和社会团体，承担起失能老年人长期照护的服务功能。对高校毕业生、农民工、残疾人和城镇就业困难人员创办家庭服务业企业的，应在政策上给予相应照顾。
6.推动社区卫生服务与长期照护服务体系相结合，为家庭照护者提供技术支持与暂替服务
社区助老服务对于缓解家庭长期照料护理的困难是非常有效的途径，可以为长期照料者提供短期照料帮助和精神支持，有助于改善照料提供者的身心健康，提高其福利水平。这也是《联合国老龄问题宣言》当中所推荐的老年养老服务方式。另一方面，还要推进社区卫生服务与长期照护体系相结合。长期照料服务的完善有助于提高整个医疗服务特别是社区卫生服务体系的效率和效果，而长期照料体系的发展也离不开医疗服务尤其是社区卫生服务的有力支持，两者是相辅相成，不可分割的。但是，长期以来，医疗服务和社会服务被严格分离开来，很难整合到一起，影响了社区老人的照护。要加强各类健康服务机构特别是社区卫生服务机构和社会机构彼此之间要更紧密协作，为老年人群提供跨专业的服务，建立一个无缝的长期照料系统。并定期或者不定期为家庭照护者提供暂替服
务。
7.转变机构养老理念，重点收治失能老人（尤其是晚期失能老人）
无论是公办养老机构还是民营机构，大多以收养健康老人为前提，最需要照护的失能老人却被排斥在外。而国家对养老机构的补贴又是以床位数量作为标准。这造成了一些机构空床率较多，而有入住需求的失能老人却无法入住。应当转变机构养老理念，把收治失能老人（尤其是晚期失能老人）作为养老院的照护理念，为家庭无力照护（或者确已没有照护价值）的失能老人家庭进行最终的替代照护。
8.改革户籍和住房制度，缩短亲代与子代之间的空间距离
空巢与留守现象是城市化进程中的必然过程。为方便外出工作子女照护老人，应当改革现有的户籍制度与住房制度，实行亲随子（女）走的户籍制度，并鼓励子女与父母就近居住，为子代照护老人提供便利。
参考文献：
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（责任编辑/李 慧）
收稿日期：2011-11-23
基金项目：武汉科技大学教学研究项目（2009096）
失能老人机构照护的问题与对策研究——以宝鸡市为例
失能老人机构照护的问题与对策研究 王 薇 （湖南农业大学４１０１２８） 【摘要】鉴于失能老人照护问题的日益严峻，本研究通过对陕西省 宝鸡市所有权不同的养老机构进行调研，分析其实际运行中存在的 问题，从公共管理学视角提出促进养老机构在失能老人长期照护问 题上的改进策略与方向，以期对失能老人机构长期照护方面相关的 理论研究和实践探索提供一些有益的参考。 【关键词】失能老人；照护机构；对策 随着我国老龄化、高龄化的不断加剧，失能老年人规模也在 不断扩大。庞大的失能老人群体，特别是完全失能老人的日常生 活活动需要长时间甚至是２４小时的全天照料，仅仅依靠子女或 配偶进行长期照料已经显得力不从心。传统的家庭照护在失能 老人要求专业护理和良好医疗条件的情况下，显然是规模不经 济，而机构养老在一定程度上可以弥补家庭对于失能老人长期照 护方面的不足。 １、失能老人机构照护的现状及问题分析——基于陕西宝鸡 的分析 １．１陕西宝鸡市失能老人现状 １、轻度失能老人占失能老人总数的八成。 我市目前失能老人中８４＿３％为轻度失能、５．１％为中度失能、 １０．６％为重度失能。（ｊ安照国际通行惯例日常生活活动能量表“吃 饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动和洗澡”六项指标，一到两项 做不了为“轻度失能”；三到四项为中度失ｔｔ；五到六项为重度 失能。） ２、城市失能老人的失能程度高于农村 可能由于农村老年人常年参与田间劳作活动频繁，生存压力 思想负担相对城市老人都要小，调查数据显示出农村失能老年人 中轻度失能人数比城市高出了２个百分点，城市中度和重度失能 老人比重又分别比农村高出３个百分点和８个百分点。 ３、城乡失能老人心理健康状况令人担忧 调查中发现，无论城市还是农村的老人在身体机能受损、生 活质量大打折扣的同时从社会与家庭中承受到的精神压力都不 小，从心理健康角度来看这些老人的身心状况都不容乐观。自评 状态“较差”的老人占到了七成以上，八成老人自己陈述患有慢 性病；常感到孤独的比例，失能老人达到４１．１％、半失能老人反而 更高达５０－９％；４５９％的老人有抑郁症状，中、重度失能老人的心理 抑郁状况更为严重。 ２、加强失能老人机构照护的对策 根据宝鸡市社会失能老人照护发展的现状和面临的形势，借 鉴国外及国内机构照护发展经验，我认为，加快宝鸡市失能老人 照护事业发展，充分发挥政府、社会、社区、机构、家庭各方面的作 用，推进失能老人照护服务从社会救助型向适度普惠型转变是比 较适合的途径。在加强失能老人机构照护上，可以采取以下一些 以宝鸡市为例 措施： ２．１明确政府职能，统筹规划照护机构 失能老人机构照护作为专业化、规范化的失能老人照护服 务，主要面向政府供养的特困老人、高龄空巢老人、家庭无力照顾 且生活不能自理或半自理老人，以及有经济支付能力愿意到机构 生活的老人服务，是失能老人照护服务体系的重要组成部分，也 是对家庭照护和社区居家照护的重要补充。各级政府应对失能 老人机构和社区失能老人服务设施等的建设和发展统筹考虑、整 体规划。市政府应制订全市总体规划，确定建设目标和主要任 务，制定优惠政策，支持重点领域建设。县区政府制订本地规划。 市、县区政府承担主要建设任务，落实优惠政策，推动形成基层网 络，保障其可持续发展。 ２２加大政府投入，完善照护机构 必要的财政投入是失能老人照护服务事业发展的重要保证， 也是体现失能老人照护服务公益性质的标志。要确保公办失能 老人照护服务机构建设与运营经费，保障城镇三无人员和农村五 保对象失能老人照护需求，同时对民办失能老人照护服务机构和 城乡社区居家失能老人照护服务网点给予适当补助。将乡镇敬 老院工作人员工资和运营经费纳入县级财政预算，省级财政给予 一定补助。积极探索失能老人照护服务机构公建民营形式，提高 公办机构资金使用效益。把老龄事业工作经费列入各级财政预 算。积极探索“政府购买服务、发放服务券、市场提供服务”的失 能老人照护服务模式，服务券发放范围和服务标准根据财政承受 能力确定。 ２３建立多层次的长期照护保障制度 配套的制度保障是失能老人长期照护服务的立足点。在这 一领域，政府应建立失能老人照护服务准入、退出、监管制度，加 大执法力度，规范失能老人照护服务市场行为。制订和完善居家 失能老人照护、社区失能老人照护和机构失能老人照护服务的相 关标准，建立相应的认证体系，大力推动失能老人照护服务标准 化建设，促进失能老人照护服务示范活动深入开展。建立失能老 人照护机构等级评定制度。在此基础上，还应建立失能老人人院 评估、失能老人照护服务需求评估等制度。 【参考文献】 ［１］王静，吴明．北京市某城区居家失能老年人长期护理方式选择的影 响因素分析［Ｊ］冲国全科医学，２００８（１２） ［２］宁宏．照顾失能老人需建立社会长期服务体系［Ｊ］．民主与法制时 报．２００９（１￣ ［３］杨莲秀．城市社区照顾在失能老年人口中的作用［Ｊ］．中国名城．老 年社会与城市更新特刊 １１（０１） ［４］叶芳．浅析失能老人的社会保障［Ｊ］．改革与开放２ｃ０６ Ｄ６） ８４．－
失能老年人生活质量及社会支持体系应对分析
教学参考 卫生职业教育 Ｖ０ｌ－３５ ２０１７ Ｎｏ．８
失能老年人生活质量及社会支持体系应对分析
郑培培，汤魏佳，王莹莹，蔡安娜，潘一楠
（绍兴文理学院，浙江绍兴３１２０００）
摘要：我国失能老年人占总人口的比例逐年提高，同时由于失能而引起的躯体活动受限、认知和心理障碍已经严重影响到
老年人的日常生活及其生活质量。构建良好的社会支持体系，能够给失能老年人提供全面照护，进而提升其生存质量。
关键词：失能老年人；生活质量；社会支持
中图分类号：Ｃ９１３．６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—１２４６（２０１７）０８—０１５７—０２
失能老年人是指生活不能完全自理，并且需要依赖他人照
料的老年人。根据２０１６年全国老龄办、民政部、财政部发布的
第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失
能、半失能老年人大约有４ ０６３万人，占老年人口总数的
１８．３％，同时失能是直接导致老年人生活质量下降、家庭和社会
负担加重的主要原因。
１目前失能老年人生活质量的现况 １．１失能比率增高，社会支持体系的负担加重
中华老年医学会流行病学组将老年人生活质量暂定义为
６０岁及以上人群对自己身体、精神、家庭和社会生活满意的程
度和对老年生活的全面评价ｆ１】，随着年龄的增长，人体各器官功
能不断退化，感觉、视觉以及中枢平衡等方面逐渐出现功能障
碍。不同失能程度的老年人在生理功能、生理职能、生命活力和
情感职能方面有较为显著的差异，同时随着老年人失能程度的 加重随之带来的是社会医疗资源大量的占用，老年人自我照顾
能力的进一步减退，老年人社会支持体系的负担也进一步加
重。 １．２生活自理能力低，老年人的持续性照顾和支持面临考验
日常生活活动是指为了维持生存和发展每天反复进行的
最基本的活动，体现在进食、洗漱、穿脱衣服、上下床、洗澡、室
内走动、上厕所等多个方面，失能老年人由于躯体活动能力的
下降以及悲观、焦虑的心理，生活自理能力低，且随着失能老年
完全失能老人长期照护保险研究_唐钧
完全失能老人长期照护保险研究
近年来，党和国家领导人一再强调民生问题要“保基本、托底线、救急难”。从老年服务的角度
看，目前中国的2亿老年人口中，处境最为艰难的是完全失能老人。有研究表明，在中国，完全失能的
老人有1200万之多[1]，正在加速的老龄化的进程会使这个困难群体的规模进一步扩大。当一个老人
日常生活完全不能自理而时刻需要别人照料服侍时，其生活情境的窘迫是可想而知的。加上人力资
源配置的市场化，劳动力流动成为经济常态；家庭规模的小型化，又使“核心家庭”乃至“空巢家庭”成
为社会常态。这样的经济社会发展趋势，更进一步加剧完全失能老人长期照护的困境。所以，当务
之急，是立即考虑制定对完全失能老人提供社会化长期照护的政策乃至形成稳定的制度。2014年8月，国务院颁布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，目标是要让现代保险服
务业真正成为中国社会应对社会经济风险的有效保障机制[2]。同年10月出台的《国务院关于加快发
展养老服务业的若干意见》，更是直接提出：“鼓励老年人投保……长期护理保险……鼓励和引导商完全失能老人长期照护保险研究
唐钧冯凌
内容提要近年来，党和国家领导人一再强调民生问题要“保基本、托底线、救急难”。
目前中国的2亿老年人口中，处境最为艰难的是1200万之多完全失能老人。如今的当务之
急，是立即考虑制定对完全失能老人提供社会化长期照护的政策乃至形成稳定的制度。中
国社科院社会政策研究中心联合部分大学和老年服务机构为此做了题为“完全失能老人长
期护理保险研究”的课题，并以调研成果为基础，设计一个将市场化的保险项目和准市场化
的老年服务结合起来的实施方案。
关键词失能老人完全失能老人长期照护完全失能老人长期照护保险
唐钧，中国社科院社会政策研究中心秘书长，研究员100732
冯凌，华民慈善基金会华民现代慈善研究院副院长100732
本文为“完全失能老人长期照护保险研究”课题组的集体成果，并由唐钧、冯凌执笔完成。[1]中国老龄科学研究中心课题组：《全国城乡失能老年人状况研究》，〔北京〕《残疾人研究》2011年第2期。[2]《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，中央人民政府网站（/zhengce/content/2014-08/13/content_8977.htm）
服务失能老年人的现实意义
服务失能老年人的现实意义
摘要：
一、引言
二、服务失能老年人的重要性
1.失能老年人的界定与现状
2.服务失能老年人的社会责任感
3.我国相关政策与措施
三、服务失能老年人的方法与策略
1.家庭关爱与支持
2.社区养老服务
3.专业化养老机构
4.志愿者服务
四、服务失能老年人的创新与发展
1.科技助老：智能养老设备与应用
2.医养结合：健康管理与康复治疗
3.跨学科研究与国际合作
五、结论
正文：
随着我国人口老龄化程度的加深，失能老年人的照护问题日益引起广泛关注。服务失能老年人，不仅关乎每个家庭的幸福，更是一个亟待全社会共同面对和解决的现实问题。 一、引言
在老龄化背景下，失能老年人这一特殊群体日益凸显。据统计，我国失能老年人口已达千万级别，而这一数字还在不断增长。面对这一严峻形势，如何关爱和照护失能老年人，提高他们的生活质量，已成为社会各界关注的焦点。
二、服务失能老年人的重要性
1.失能老年人的界定与现状
失能老年人是指由于自身原因，在生活自理方面存在严重困难，需要他人帮助的老年人。他们由于身体机能的衰退，往往面临生活、心理、医疗等多方面的压力。
2.服务失能老年人的社会责任感
作为社会的一份子，我们有责任关注和帮助失能老年人。这不仅关乎家庭的和谐，社会的稳定，更体现了人类文明的进步。
3.我国相关政策与措施
为应对失能老年人照护问题，我国政府制定了一系列政策和措施。如：不断完善养老保障制度、加大对社区养老服务的支持力度、鼓励专业化养老机构发展等。
三、服务失能老年人的方法与策略
1.家庭关爱与支持
家庭是失能老年人最重要的依靠。子女和亲属应关爱失能老年人，给予精神慰藉和生活照顾。
2.社区养老服务
社区养老服务为失能老年人提供了家门口的便利。包括日间照料、家政服务、康复训练等。
3.专业化养老机构
专业化养老机构为失能老年人提供全方位、高品质的照护服务。在选择养老机构时，要注重其资质、管理水平和服务质量。
国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告
国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告
文章属性
• 【公布机关】国务院,国务院,国务院
• 【公布日期】2024.09.10
• 【分 类】国务院政府工作报告
正文
国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告
——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
民政部部长 陆治原
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况，请审议。
发展养老服务事关亿万百姓福祉、事关社会和谐稳定，是落实积极应对人口老龄化国家战略的重要任务。党的二十届三中全会明确提出，积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。习近平总书记高度重视养老服务工作，多次研究部署、作出重要指示批示，深刻指明了养老服务工作的形势趋势、目标任务、重要意义，为新时代养老服务体系建设提供了根本遵循。李强总理多次作出部署，要求重点解决好老年人居家养老、就医用药、康养照护等急难愁盼问题。谌贻琴国务委员多次研究、提出明确要求。
全国人大常委会十分关心养老服务工作，通过立法修法、执法检查、重点督办建议、听取审议报告、专题调研等方式，持续给予养老服务工作精心指导和大力支持。
民政部会同有关部门认真抓好落实，不断推动我国养老服务从服务特殊困难老年人为主向服务全体老年人转变，从机构养老为主向居家社区机构相协调、医养康养相结合转变，从政府供给为主向政府、市场、社会多元供给转变，中国特色养老服务体系建设取得明显成效，老年人获得感、幸福感、安全感不断增强。
一、养老服务体系建设情况
（一）制度体系更加完备。全国人大常委会一次修订、三次修正《中华人民共和国老年人权益保障法》。养老服务法已列入中央全面依法治国委员会《重点领域、新兴领域立法规划》以及《十四届全国人大常委会立法规划》第二类“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”项目。民法典以及公共卫生、无障碍环境建设等领域法律，增加了涉老条款。党中央、国务院层面出台养老服务政策文件11件，部门层面出台政策90余件，各地出台地方性法规或政府规章近90部，上下贯通的养老服务制度体系“四梁八柱”基本建立。
失能半失能老人居家养老的社会支持体系研究
社会治理Social Governance【摘要】随着老龄化加剧和失能半失能老人增多，居家养老成为养老服务中的一种优先选择。居家养老面临政府支持的缺位错位、社区组织作用不到位、社会支持主体不成熟的困境，因此要从正式支持和非正式支持两个维度构建居家养老的社会支持体系。【关键词】失能半失能 居家养老 社会支持 【中图分类号】C913 【文献标识码】A失能半失能老人居家养老的社会支持体系研究杨建海 敬老养老助老是中华民族的传统风尚，做好养老服务工作是提升老年人幸福感和获得感的重要举措，也是积极应对老龄化和改善民生的具体体现。随着老龄化程度的加深，我国失能半失能老人的数量也逐步上升，截至2018年底已达4400万人。失能半失能老人有较高的照料护理需求，需要一种合适的养老方式，而居家养老兼具机构养老的照料条件和家庭养老的亲情优势，其重要性逐步凸显出来。近年来，各级政府也开始重视居家养老的发展建设，并在政策和财政方面给予了大力支持。但是，作为一个特殊群体，失能半失能老人的居家养老涉及医疗服务、家庭照护、精神慰藉等多方面工作，除政府大力支持之外，还需要企业、社会、家庭等多元主体参与，共同构筑老有所养的社会支持体系。居家养老具有不可比拟的优势“十三五”规划把我国的养老服务定位在“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”，和“十二五”规划的“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”有所区别，把“机构为支撑”转变为“机构为补充”，其中一个词语的改变折射出我国养老政策的新思路、新方向，也可以看出政策的关注重点逐步从“机构”转向为“居家”和“社区”。本文研究的居家养老就是介于家庭和社区之间，一种以家庭为核心、社区为依托、专业机构为后援的养老服务模式。居家养老源于英国政府为使老人留在家中和社区，鼓励家庭和社会共同为有需要的老人提供帮助的一种政策措施。1982年维也纳老龄问题国际行动计划和1992年联合国《老龄问题宣言》，都提倡和鼓励老年人尽可能留在家中养老。一方面从养老地点上看，老年人是在自己家中而不是在养老院、老年公寓等养老机构养老。另一方面从养老资源的供给来看，除家庭成员提供照料之外，还有来自社区、专业机构、志愿部门等提供的日间照料、生活护理、家政服务、精神慰藉等较为专业的照护服务。和机构养老相比，居家养老有着不可比拟的优势：第一，在养老资金需求方面，居家养老的成本相对低廉。与机构养老需要入住养老院不同，居家养老可以节约住房成本，失能半失能老人的护理服务也是由多元主体提供，节约了大量养老支出。第二，在精神慰藉方面，居家养老更利于家属和社区熟人的关爱。失能半失能老人由于居住在家，甚至有的还和子女生活在一起，比较方便子女探望，加上社区的熟人社会，在精神安慰方面会得到极大满足。第三，在社会资源整合利用方面，更方便社区组织等多元主体的参与。借助于地利的优势，居家养老有利于社区、邻里、家政等政府、企业、社区资源的帮助，为多元主体的介入和社会支持体系的形成提供便利。居家养老面临政府支持的缺位错位、社区组织作用不到位、社会支持主体不成熟的困境首先，政府支持的缺位和错位并存。居家养老属于典型的准公共产品，政府在准公共产品供给中有着不可推卸的责任，包括政策制定、组织监管、财政支持等诸多方面。但是，在现实中政府的支持作用还存在许多不够到位的地方，缺位和错位同时存在。在缺位方面，存在政策指导匮乏、财政支持力度不够、监督评价缺乏统一标准等问题，致使居家养老服务供给在数量和质量上都难以满足现实需求。在错位方面，主要体现在政府投入不够精准，导致老百姓对居家养老的认识不足。比如在调研中发现，目前政府重点支持的养老助餐和巡视探访等措施，受益对象大多是身体状况相对较好的老年人，而对长期照护服务、康复护理服务具有较高需求的重残、失能和特困老年人群体，却并未得到足够的支持。其次，社区组织的作用发挥不够到位。社区作为居家养人民论坛 / 2019年07月上65老服务的中坚力量，是联结家庭、政府、养老服务机构、志愿组织等主体的纽带，其作用发挥到位与否事关居家养老的成败。根据学界研究和笔者调研，目前社区组织在居家养老中所能发挥的作用十分有限。具体表现在：作为居家养老的组织者，除个别先进典型或老年协会之外，社区还没能充分发挥居家养老的组织领导作用；作为养老服务配套设施的提供者，也没能建设充足的养老设施供居民使用；作为居家养老服务的协调者，社区尚未形成规范化的模式或体系，来对接社会多元主体所提供的养老服务资源，比如邻里互助的宣传、志愿组织的衔接等。最后，社会支持主体尚未成熟。社会支持是指来自社会各方面的养老资源供给，包括家庭成员、邻里互助、志愿组织、养老专业机构、社会公益等。当前，在政府大力倡导和社会自发力量的推动下，各养老服务供给主体都在逐步发展壮大，但是也存在许多值得重视和关注的问题。比如有些养老机构反映，愿意奉献爱心的人士不少，但是由于缺乏成熟的激励机制和组织机构，致使爱心行为往往流于形式，未能真正对失能半失能老人形成帮助。再如专业的养老服务机构，由于行业认同度和工资福利偏低，普遍存在人才匮乏的问题，难以招聘到足够的人才，更难以招揽优秀而专业的养老服务人才，养老服务质量一时难以提高。构建居家养老的社会支持体系总体而言，由于失能半失能老人群体的特殊性和居家养老本身的复杂性，在政府负起重要责任的同时，也亟需其他服务供给主体的参与，共同构成居家养老服务的社会支持体系。笔者把社会支持体系分为正式支持和非正式支持。正式支持是指必要的、不可或缺的、由政府部门提供的支持，比如居家养老服务政策的制定、对低收入失能半失能老人购买服务的财政支持、对养老服务机构的监督管理等。而非正式支持是指除政府支持之外的、其他可以选择的支持。比如家庭成员的照料和资金支持、养老服务机构的专业护理等。在正式社会支持方面，居家养老作为一种准公共产品，毫无疑问地需要政府的主导和支持。首先，借助各地在居家养老方面的探索实践，尽快出台全国性的政策文件和具体的发展规划或指导意见，为居家养老的发展指明方向；其次，加大财政、税收对居家养老的支持，比如对低收入失能半失能老人的兜底保障、对居家养老从业人员的技能培训、对居家养老机构或企业的税收减免等；最后，制定统一的监督、评估细则。在非正式社会支持方面，重点是发挥市场、家庭和社会的作用。第一，家庭的经济支持和生活照顾是居家养老的基础，政府需要大力弘扬孝道，并且辅以支持家庭照料的政策来配套；第二，社区是居家养老的组织者、协调者、联络者，政府要发挥和利用好社区这一平台，夯实居家养老的组织基础；第三，作为居家养老的后援力量，邻里互助和社会志愿行动也需要有效激励，比如居家养老的主管机关可以和国家征信体系合作，探索类似“时间储蓄银行”的运行模式，为互助养老和志愿活动提供支持；第四，厘清政府和市场的关系，留出居家养老从业机构的发展空间，激发居家养老市场潜力，比如大力支持智慧养老的发展，为失能半失能老人提供质优价廉的养老产品。总之，居家养老要在政府的主导和支持下，形成养老服务多元供给的合力，为失能半失能老人提供全面而优质的服务，实现老有所养、老有所依和老有所乐的理想目标。（作者为北京工商大学经济学院讲师）【参考文献】①陆杰华、沙迪：《老龄化背景下失能老人照护政策的探索实践与改革方略》，《中国特色社会主义研究》，2018年第2期。②唐钧：《社区服务支持下的居家养老》，《中国人力资源社会保障》，2014年第3期。责编/潘丽莉 美编/杨玲玲