公共服务市场化
公共服务市场化
案例：
一天，纽约市出现了一场灾难性降雪，负责扫雪的市公共卫生部门只有一半时间在工作，其余时间则消耗在工间休息、取暖、喝咖啡、添加燃料、午餐和洗涤上。这件事引起了纽约市立大学管理系主任E.S.萨瓦斯的兴趣。经过研究，他发现私营承包商收集每吨垃圾的花费约为17美元，而市公共卫生部门却要花费49美元。1987年，萨瓦斯对美国、加拿大、瑞士、日本的公私垃圾收集业进行对比研究，得出的结论是：受合同约束的私营企业同公共企业一样负责，工作效率却要高得多。
一 公共服务项目市场化的利弊剖析
有选择地将部分公共服务项目进行市场化的改革，反映了政府职能在公共领域的退缩和市场价值的回归。随着经济社会的快速发展，现代政府面临着社会需求急剧增长与公共财力相对不足的困境。改革是顺应政府职能转变，顺应民众诉求的必然趋势。
(一)公共服务市场化的有利因素
1.实现政府职能与市场机制相结合。在公共服务领域采取市场化的手段和民营化的方式，实质上是引入了竞争机制，从而能有效降低公共服务成本和提高公共服务质量，实现市场对公共资源的优化配置；而政府通过制定标准和对服务效果进行评估和监督，则又发挥了政府宏观管理的作用。因此，市场化取向的公共服务项目的改革，有效地解决了政府动作缺乏效率，而市场动作缺乏政府公共支持的问题。
2.提升城市品位与服务普通民众相结合。公共服务领域的市场化、社会化程度是衡量城市现代化水平的重要尺度，传统的以政府“统包”的公共服务，虽然管理秩序井然，但却缺乏应有的活力，从而使广大民众的公共消费维持在较低的基点上。政府主动降低公共服务项目的市场准入门槛，构筑起多元化的公共服务项目投入机制，使公共服务领域在横向上不断扩展并在此基础上向纵深发展，有助于形成较为完善的公共服务网络。以社会的力量介入公共服务领域，既是对政府职能的承接和转移，也是公共管理领域对“小政府、大社会”的呼唤。私立医院高起点的规划建设和高规格的医疗服务，私立高中近年来教学质量的提高和社会影响的扩大，汇聚了城市人气，集聚起大批人才。一些私立医院运行以来先后引进了一批硕、博士生；私立高中的举办也从外省引进了大批本科生，这对提升城市的知名度进而打造城市品牌具有重要作用。提高城市品位的根本宗旨是服务民众，公共服务项目实行市场化运作，有效地缓解了公共服务供给与市场需求的矛盾。
3.节约行政资源与激发民间活力相结合。随着社会事业的地位凸现，柯桥城市空间的不断拉大，必然使公共服务的领域不断拓展，公共服务项目分工的细化。在这种背景下，政府有限的财政资金既要加大投入城市基础设施建设，又要不断充实到公共服务领域，从而使政府资金的支配与使用压力加重。因此，剥离政府的部分公共服务职能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量办大事、办难事。与此同时，一些公共服务项目采取市场化的手段，对化解不良资产，卸下财政包袱也确实起到了相当重要的作用。从历史的角度来分析，民营企业介入公共服务领域，确实是承担了政府想办而又无力兴办的某些项目，为推动县城的发展作出了贡献。在经济发达又藏富于民的绍兴县，实现公共服务的市场化、社会化有其现实的社会基础，特别是一大批规模以上企业，通过多年的市场拼搏和成功的企业运作，已积累了相当雄厚的经济实力，从而为企业实现多元化拓展及参与公共项目经营创造了重要条件。
4.转变政府职能与扩大民主参与相结合。公共服务市场化、社会化，能达到政府职能卸载和机构精简的目的。市场化取向的改革，厘定了政府与市场的职能关系：政府的职能主要
在于“掌舵”，而“划浆”的职能则更多地由市场来完成。公共服务采取民营化等形式，实现部分政府职能向市场和社会的转移，能有效地调整和优化部门职能，有助于建设“廉价政府”。一般而言，凡是可以由私营部门和非政府组织来完成且可以比政府完成得更好的职能，就不应保留在政府公共服务部门，这样做有助于实现政事分开，管养分离，从而达到精简机构的目的。公共服务的市场化还能扩大公民的民主参与，促进民主程度的提高。政府通过在公共服务领域引入市场、社会力量，实行多元化服务供给，实际上是政府向社会的“权力返还”和民众对行政的参与过程，这一过程的本质是社会民主过程的发展。政府与其他市场主体在公共服务市场化、社会化的过程中，充满着复杂的利益博弈关系，这有助于政府在未来的决策中做到更加科学有效。
5.转变执政理念与提高应对能力相结合。从更深层面上看，公共服务的市场化、社会化是一场观念层面的革命，它促使人们逐渐摆脱仅从政府自身来拓展公共服务资源的思维定势，逐步确立起社会良性互动运行的观念，辩证认识现代社会的三大支柱(政府、企业及社会组织)的功能和作用，真正使政府做到“有所为而有所不为”，促使政府从以权力中心向规则中心的运作方式转变，从全能政府向有限政府转变，从暗箱行政向透明行政转变。公共服务市场化、社会化的过程是一个充满矛盾的过程，尤其是在其发展的初期，由于政府本身在公共服务市场化运作的经验和体制监督方面的欠缺，容易造成大量优质的公共服务资源的闲置乃至浪费。这深度拷问着政府驾驭市场经济的能力，从而促使其提高应对复杂局面的能力。
(二)公共服务市场化存在的主要问题
在肯定公共服务市场化、社会化的正面效应的同时，也应如实寻找其负面因素。市场化不是万能的，其间出现的政府与投资商之间复杂的利益博弈，良好愿望与客观效果的现实反差，使人领悟到公共服务市场化之路的艰难与曲折。
1.公共责任的严重缺失。在公共服务市场化进程中，政府和投资者对公共产品上的价值目标的追求是不尽一致的。作为政府部门不仅要求其有效率，而且更注重社会责任；而私营部门可能在计较投入产出率下，忽略社会责任及公共利益。这始终是一个难以两全的矛盾。这样，在运作过程中就会出现“掠夺性”经营和欺诈问题。在实际运作中，一些投资者通过变更合同、欺诈等手段，造成了工程款拖欠、银行追讨贷款、法院查封土地、群众上访等问题，这是经营者公共责任的严重缺失。在一些私立学校的经营中，由于投资者追求利润最大化的内在冲动，在安插亲戚掌管财、物大权的同时，随意不履行自己的承诺，又直接干预日常教学管理工作，引发学校内部管理的混乱。因此，公共服务市场化、社会化实践中的“道德风险”的化解，从根本上说是不能寄希望于投资者的良心发现，而行政监管的失范和制度约束的脱离，使道德风险的机会加大。
2.社会资源闲置、亏损严重。从私营投入公共服务项目的实际运作情况来看，公共服务项目运作业绩令人堪忧。一些私立医院存在着设备闲置、经营亏损的情况。同时，由于业务不足，引进的高档次人才大量闲置，影响了人才队伍的稳定。而与此形成反差的是一些公立医院服务处于饱和状态。一些私立学校由于自身办学定位及内部管理问题，也出现连年亏损甚至停止办学。造成上述项目经营处于困境及亏损有其自身原因，但从客观上讲，在政府公共服务资源处于强势地位的发达县域，尤其是象教育、医疗这样的领域，私人承担公共服务项目，生存的空间本来已经不大。在现存体制和行政偏好下，政府直接经营公共服务项目的强力扶持也在情理之中。
3.公共服务市场化思路狭窄、形式单一。在推出公共服务项目市场化、社会化过程中，基本上是采取民营化这一形式，相当程度上是属于土地“一卖了之”的做法。因此，在产权
上割断了与政府的联系，从客观上削弱了政府介入这些服务项目的深度和力度。这显然是属于外部松散型的政府与市场结合模式。这种做法，看似比较彻底的公共服务的市场化，却反映了我们对市场化认识的不成熟。在推出项目的具体操作上也没有做到循序渐进，从而造成一些公共服务项目经营亏损和资源闲置。仅仅采用民营化这一模式，从长远来看也造成了政府优质资源(包括土地)的流失，一定程度上影响了政府对经济资源的调控和城市整体的规划；同时，由于私营部门公共服务项目经营的亏损，势必又会对政府提出利益补偿的要求，从而使政府的良好初衷化为泡影。其实，公共服务项目市场化，不仅可采取民营方式，还可以采取政府项目合同外包及政府与民间合作等模式。
4.引进项目监管不力，规划执行缺乏刚性。公共服务项目市场化中出现的问题常常与政府对项目监管与规划的执行有关。在引进该项目时，政府管理没有步步跟进，没有严格按合同实施，轻易地允许一些投资商调整规划，关键环节上政府职能的缺位，常常成为诱发钱权交易的温床。同时，这些项目建设中出现的问题也与城建、金融、工商部门等没有全方位的监管有关，从而使资金抽逃和违规运作有机可乘。从现实的经济发展阶段和投资者的职业操守来看，要使其自觉自愿地承担公共服务项目的社会责任，似乎为时还早，这也是公共服务项目的投资者总是要以“房产捆绑”等形式，向政府提出利益回报的原因。
5.政府后续管理缺乏，内部机制不全。在公共服务市场化的过程中，政府只注重公共服务市场化的前期管理，包括规划、建设等，而对其建成后的实际运作，往往缺乏后续管理制度和措施，常常是在出现问题或投资者提出要求后，以政策性的文件代替规范化的管理，从而不能有效地建立起政府和投资者之间经常性的对话和协商机制，造成政府和私营部门信息不畅与不对称。事实上，在市场化过程中，政府是不能与之完全脱离的，政府仍然负有绩效管理与评价的责任。公共服务领域在运作中出现的问题，也与私营部门自身缺乏健全的内部管理机制有关，投资者惯用对企业的那套“老板管理”模式来管理公共服务项目，以低薪聘用外地人才，不重实际效果，并急功近利要使公共项目早出效益。同时，公共服务领域是高知识人才集聚的地方，而这些被投资者聘用的管理者又是其中的佼佼者，尽管没有资产，但他们有思想和能力，投资者只有充分激发管理者的积极性，为其提供一个良好的创业环境，才能实现公共服务领域的可持续发展。
二、公共服务市场化的改革措施
1.提高理性认识，规范公共服务。公共服务项目实现适度市场化和社会化是一种必然趋势，尽管在实践中出现了这样那样的问题，然而其发展方向是不可逆转的。因此，作为政府既要坚定发展的信心，同时也要不断地总结经验，提高对公共服务市场化和社会化的科学认识，使我们少走和不走弯路。首先要加深认识市场化的限度问题。在市场经济的背景下，私人物品完全由市场来提供，这是没有异议的。而对那些公共性、公益性强又非营利性的纯公共服务产品，又必须掌握在政府手里。因此，公共服务市场化是“有限的市场化”。在此前提下，对既具有公共性质、又具有一定的竞争性的产品，部分公共设施，如给排水、燃气、教育等，就不必由政府来包揽，以市场方式提供，往往比政府垄断更有效。其次，加强对投资者的监管。即使是纯粹市场化的公共产品，也不是完全与政府脱钩，资本逐利的本性常常会使其偏离公共性的要求，亟需政府的全程监控和正确引导。再次，要正确认识公共服务的社会化。市场化是社会化的前提，社会化是市场化的内在要求。社会化的实质是公共产品提供者的多元性问题，既可以是政府，也可以是私营部门，还可以是社会其他组织等。这里特别要重视和发挥社会中介组织在公共服务市场化中连接政府和私营部门的桥梁和纽带作用。
2.加强市场预测，进行准确定位。公共服务项目市场化必须建立在准确的市场分析预测和科学定位的基础上。特别是对现有公共服务资源与社会需求之间要有正确的分析判断。要
正确处理完善市场功能、提升城市形象与有效利用资源三者关系。从医疗资源来看，目前，在发达县域，政府提供的公共医疗资源已经显示出某种过剩，特别是近几年来由于乡镇医院的快速发展，使一般的常见病均能在所在乡镇得到收治，因此，在县城盲目使私人资本进入公共服务领域，必然会带来资源的浪费。再从教育领域来看，在发达县域由于公立学校经过这几年的兴建和扩建，已具相当规模。在这样的形势下，一些私立学校如果对投资对象和办学内容缺乏科学定位，必然会在竞争中面临生存危机。因此，在未来一个时期内，政府考虑公共服务项目的市场化，要立足于向高端化和多样化发展，拓展科研、管理、咨询等新的领域，以利于推动经济结构的调整与产业结构的升级。
我国政府公共服务市场化的可行性研究
［ＳｈｅＨｕｉＪｉｎｇＷｅｉ］ 社会经纬 我国政府公共服务市场化的可行性研究 自上个世纪七十年代起，西方国家 以英美为首相继进行了行政改革，推进 公共服务的市场化并且取得了巨大的 成效。公共服务的市场化正在成为公共 服务方式创新的发展方向。如何为公众 提供更公正、更快捷、更有质量的公共 服务，是当今世界各国政府面临的共同 课题。在我国公共服务市场化已经具备 一些基本的条件，为我国公共服务领域 的市场化打下了坚实的基础。 一、我国公共服务领域的现状 及其问题 １．我国公共服务的现状 改革开放以来，我国各级政府在 公共服务市场化方面采取了多样化的 形式，如：通过竞争性投标签订合同的 方式，把一些公共服务工作承包出去； 对某些提供公共服务的公营部门进行 公司化改造，按市场方式运作，或者放 松管制，让私营部门直接参与公共服 务的供给；对一些公共服务采取收费 的方式；把价格机制引入公共服务中 来；实行政府采购制等。 ２．我国现阶段公共服务市场化中 存在的问题 我国的公共服务市场化在产生显 著效益的同时，也暴露出一些问题和缺 陷： 首先是国有资产大量流失。市场化 改革以提高效率为出发点和根本特色， 因此容易偏离最初的宗旨，其结果可能 是政府在市场化中暂时摆脱了财政危 机，企业却通过某些非正当手段取得了 相当可观的利润，而国有资产却在市场 口吴新莉王琦 化过程中不断流失。 其次是产生腐败和私人垄断。政府 在签订合同时实行公开招标的时候，会 有某些政府官员将对外招标视为以权 谋私和寻租的机会，通过收取贿赂来帮 助贿赂他们的竞标者排斥其他竞标对 手，有的政府部门甚至与部分投标者达 成幕后协议，使整个招标过程形同虚 设。 此外，由于私营部门在市场化中因 腐败问题留下的巨额利润空缺，使一些 私营部门去掘取垄断利润；同时，由于 我国的市场化没有形成真正的竞争局 面，使私营部门具有了取得垄断利润的 现实条件。于是，新的私人垄断就会产 生。 然后是社会公平和道德问题严重， 引发歧视等公共责任问题，影响社会稳 定。由于市场化的营利的取向，公共服 务的提供者容易在最高效率和最低成 本的指导下，忽略社会责任和公共利 益，出现“掠夺性”经营问题。对付费能 力低或者无能力付费的弱势群体，往往 只给予较低的服务，导致社会服务等级 化，不利于社会公平和道德建设。 二、我国政府的公共服务市场 化的可行性分析 １．市场经济体制基本确立 我国经过２０多年的改革开放和 经济体制改革，市场经济体制已基本 成形，具备了公共服务市场化的条件。 一个相对独立的提供资源和机会的社 会开始形成，市场成为提供资源和机 会的源泉。目前我国商品价格领域的 市场化程度己相当高，市场形成价格 的机制已经基本确立，要素市场的发 育相对较好，市场机制的基础作用正 在增强。 ２．民间社会组织出现 改革开放以来，我国经济社会快 速转型为民间社会组织的发展带来了 契机。经济体制和政治体制改革促使 政府职能发生重大转变。随着政府的 退出，经济领域和社会领域出现了一 些管理和服务的“真空”。所有制结构 的多元化也产生了许多政府控制之外 的社会资源，使这些新的组织有可能 不依赖政府而独立存在和发展。 ２０多年来我国民间组织发展较 快。１９６５年全国只有社团６０００多个， 而到２００１年底，全国共登记各类社 会团体１２．９万个，民办非企业单位 ８．２万个。据民政都统计显示，到２００１ 年底，全国设有居委会９．２万个，居委 会成员４６．４万人。如社区公共服务中 介组织这几年有一定的发展，除了原 有的居民区党组织和居委会、出现了 业主委员会，物业管理公司、社会团 体、经济组织和公益组织等不同性质 的组织，这些社会服务组织构成的社 会服务体系为公共服务市场化提供 了组织上的保障。此外，营利性的社 会中介组织也发展迅速，截止２００４ 年２月律师事务所从当初的２Ｏ多家 发展到现在的１．１万余家。 ３．政府有公共服务改革的意愿 在以往计划经济体制下，我国政 府几乎涉及了所有的经济和社会事 务，超出政府的能力范围，造成政府 ４７
论我国公共服务市场化的制约因素及对策
２００９．２（下） Ｌｅｇａｌ Ｓｙｓｔｅｍ Ａｎｄ Ｓｏｃｉｅｔｙ ｛Ｉ｝Ｉ占缸金
论我国公共服务市场亿的制约因素及对策
王 云
摘要随着计划经济向市场经济转变，公共服务市场化成为了我国经济发展中的一个必然趋势。 但是，公共服务市场化
在我国实施却受到诸多因素的制约，我们必须在借鉴西方国家公共服务市场化的经验的基础上，探索适合我国国情的公共
服务市场化道路。
关键词公共服务市场化制约因素对策
中图分类号：Ｄ６３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—０５９２（２００９）０２—１８４—０２
公共服务市场化就是在公共服务供给领域引入市场竞争机制，将
原有由政府承担的部分公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化配
置公共资源的作用，以达到有效改善和提升公共服务的目的 从本质
上，公共服务市场化反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场
价值的回归，即政府职能的市场化 ２０世纪８Ｏ年代以来，西方国家
普遍掀起了以公共服务市场化为核心的行政改革浪潮。西方公共服
务市场化改革对于探索我国国情的以市场为导向的公共服务改革无
疑具有重要意义。我国以市场化为取向的行政改革的正式标志是
１９９２年中国共产党召开的十四大。事实证明。公共服务市场化是我
国经济发展中的一个必然趋势。
一、我国公共服务市场化的必要性
长期以来，由于我国经济发展水平较低，市场处于供不应求的不
平衡状态，为防止市场混乱，产生私人垄断，危害公共利益，政府承担
了提供公共服务的全部职责，不可否认，国家对于公共服务的管理在
相当长的一段时间内，的确对保障人民生活、促进经济发展起到积极
作用。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，国家对于公共服务
管得过宽、统得过死，就不可避免的出现许多弊端。
首先，市场经济体制的建立是根本原因。市场经济体制的建立改
变了传统的所有制结果和分配方式。在这种情况下，如果继续依靠政
府提供服务，就不能满足投资多元化和消费多元化的需要，政府必须
我国公共服务市场化及其政府管理创新探析
改革研究 参与基础，使其更加体现公众的意愿 和需求、更加贴近实际、更加符合各地 的实际情况。唯此，才能真正发挥政府 绩效评估的激励性与改善性功能。这 就要求各级地方政府的绩效评估指标 体系在做到与中央的法律和政策相衔 接的同时，还必须与其自身的使命和 长期战略有机结合并将其作为绩效评 估指标体系构建的前提和价值判断标 准。至于如何使政府绩效评估指标具 有良好的公众参与基础，已于上述 “二、”中论之，在此不再赘述。 囝 参考文献： ［１］楚德江．我国地方政府绩效评估 指标体系研究现状与前瞻［Ｊ］．学 术界，２００８，（１）． ［２］陈敬良．上海市研究生教育创新 计划“公共管理开放案例库”［Ｚ］． ２００８，（１ １）． ［３］闰娟．论我国政府绩效管理制度 基础之构建［Ｊ］．理论导刊，２００８．（４）． ［４］黄欢．专家把脉我国政府绩效评 估指标体系［Ｊ］．中国人才，２００８， （２）． ［５］卓越．政府绩效评估指标设计的 类型和方法［Ｊ］．中国行政管理， ２００７。（２）． ［６］崔述强．中国地方政府绩效评 估指标体系探讨［Ｊ］．统计研究， ２００６。（３）． ［７］王良健，侯文力．地方政府绩效评 估指标体系及评估方法研究［Ｊ］． ２００５。（４）． ［８］钱德春，黄孟州．加入世贸组织后 我国政府绩效评估指标体系的构建 ［Ｊ］．成都行政学院学报，２００５，（４）． ［９］钟荣．政府绩效审计评价指标 体系设计［Ｊ］．陕西审计，２００５，（５）． ［１Ｏ］范柏乃．政府绩效评估理论与实 务［Ｈ］．北京：人民出版社，２００５． ［１ １］彭国甫．应用层次分析法确定 政府绩效评估指标权重研究［Ｊ］． 中国软科学，２００４，（６）． ［１２］倪星。李晓庆．试论政府绩效评估 的价值标准与指标体系［Ｊ］．科技 进步与对策，２００４。（９）． 【责任编辑：王润秋】 我国公共服务市场化及其 政府管理创新探析 王树文，魏文杰 （中国海洋大学法政学院，山东青岛２６６１Ｏ０） 摘要：公共服务市场化改革是世界各国行政改革的发展趋势，也是 我国行政管理改革的重要内容之一。近年来，我国对公共服务市场化改革 做出了许多有益的探索，但是仍暴露出很多问题，如国有资产流失、公共服 务不公正、公共责任缺失等，只有适时解决这些问题，才能推动并深化公共 服务市场化改革。 关键词：公共服务；市场化；政府管理创新 中图分类号：Ｇ６３０ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００２—７４０８（２０１０）０７—０ｏ１１－ｏ３ 公共服务市场化作为公共服务供给的新模式，是指打破政府对公共服务企业的垄 断，引入社会力量，开展市场竞争，改变政府直接供给公共服务产品的机制。一般认为， 公共服务市场化始于１９７９年英国撒切尔夫人执政时期的民营化改革。２０世纪８０年代以 来，以英国、新西兰、美国、澳大利亚为代表的西方发达国家掀起了行政改革的浪潮，其 基本思路是在公共服务供给领域引入市场竞争机制，打破传统的公共服务垄断供给模 式，实施公共服务市场化改革。与西方发达国家相比，我国的公共服务市场化改革仍处 于起步和探索阶段。如何根据我国国情，在充分吸收与借鉴发达国家经验的基础之上， 推动并深化公共服务市场化改革仍是学术界面临的一项重大课题。 一、我国公共服务市场化改革面临的困境 １９９２年，我国开始了以市场化为取向的行政体制改革。自此，国家先后出台了一系 列法规制度支持公共服务市场化改革：２００１年国家计委发出了《关于印发促进和引导民 间投资的若干意见的通知书》，２００２年建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程 的意见》，２００４年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，公共服务市场化进程 加快。在实践上也取得丰硕成果：１９９２年上海城市建设投资开发公司成立，投融资新模 式应运而生；１９９４年泉州市特大型公路桥梁涵洞大桥的建设，开创了以少量国有资产为 引导，让民间资本参与基础设施建设的先河。２００２年，深圳市政府宣布全面对外开放一 直由国家垄断经营的城市公共服务建设，包括城市水、电、气、公共交通等公共服务，这 是我国首次大范围推动公共服务市场化改革的举措。虽然我国公共服务市场化改革在 短时间内取得了丰富的成果，然而在世界发达国家公共服务市场化改革大发展的背景 下，我国公共服务市场化改革仍彰显起步晚、公共服务不公正、质量较差等问题。我国公 共服务市场化面临多个困境，主要体现在以下几个方面： １．政府“经济人角色”导致腐败和私人垄断问题，国有资产受到损失。公共服务市场 化并不必然导致腐败的产生，但由于政府公共部门在公共服务市场化过程中大多采取 公私合作的方式，公与私广泛接触，加之“经济人”角色的取向，增加了寻租的可能性。例 如，政府的承包合同、特许经营权和补贴有可能通过贿赂、窜谋和勒索来获得。公共服务 的承包商或代理人和政府官员都有可能利用市场化为自身谋利益而假公济私，公共服 务市场化为不法官商的勾结提供了便利条件。与公共服务市场化产生的寻租问题相随 而来的是私人垄断问题，形成私人垄断代替政府垄断的格局。由于市场化并未形成真正 基金项目：教育部人文社会科学研究项目“我国政府垄断下公共服务市场化改革研宛”（项目编号： ０９ＹＪＡ６３０１５１）。 作者简介：王树文（１９６３一），女，山东龙口人，中国海洋大学法政学院副院长、教授、ＭＰＡ教育中 副主 任，硕士研究生导师，主要研究方向：政府经济与管理、政府战略管理、公共政策分析；魏文杰（１９８６一），女， 山东单县人，中国海洋大学法政学院行政管理专业研究生．主要研究方向：公共政策分析。 竺 ：！丝堕 ！
我国公共服务市场化现状及其前景探析
２０１２年１月 第ｌ１卷第ｌ期（总第５５期） 安阳工学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ａｎｙａｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｊａｎ．２０１２ Ｖｏ１．１ １ Ｎｏ．１（Ｇｅｎ．Ｎｏ．５５）
我国公共服务市场化现状及其前景探析
薛冬梅
（中原工学院，郑州４５０００７）
摘要：公共服务市场化是当代各国行政改革的核心主题。近年来我国也开始了公共服务市场化改革步伐并取得了一
定的进展。但也存在着诸如市场化的广度和深度不够与政府责任缺失等问题。展望我国公共服务市场化改革前景方面，在强
调公共服务市场化改革要有中国特色、以人为本等原则的同时着重从发展适应我国国情的公共服务市场化理论、加强公共
服务市场化的制度建设等方面来解决我国公共服务市场化存在的现实问题。
关键词：公共服务；市场化；现状；前景探析
中图分类号：Ｃ９１３ 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３—２９２８（２０１２）Ｏ１—００４８—０６
公共服务市场化在西方国家行政改革中占有 重要地位。许多国家在行政改革实践中，都采用了
市场化治理的模式并取得了诸多积极成果。改革 开放以来．随着社会主义市场经济的建立和逐步
完善。我国的公共行政改革也在稳步推进。当前，
我国正着力于建设“公共服务型政府”强调公共服
务要以人为本并注重效率和公平原则，在此基础 上立足本国实际，应对和解决实践中的各种难题。 以市场化为价值取向，进一步转变政府职能，创新
公共服务供给模式，提升政府的公共服务能力。满
足社会公众的需求。
一、公共服务市场化理论阐释 公共服务市场化是２０世纪８０年代以来西方
各国行政改革的核心主题．也是倍受青睐的可选
择的改革策略之一，在各国改革实践中形成了多 样化的形式创新，取得了明显成效。探讨我国公共 服务市场化现状和未来首先必须弄清公共服务市
场化的含义及其理论基础。
（一）公共服务市场化的含义 所谓的公共服务市场化。是指政府“筹集各种
公共服务不可泛市场化
维普资讯 供求失衡的公共服务 虽然我国提供社会公共产品的条 件已经初具规模，但公共服务领域的 实际供给却严重不足，除了与政府财 政投入有关外，从根本上说是体制和 机制问题。即我国公共服务投入不足 与主体构建、运行机制、保障机制有很 强的关联。 公共服务供给不足的深层原因在 于体制机制不健全。具体表现为：一是 公共服务供给中没有形成规范的分工 和问责制，在事实上造成了公共服务 指标的软化。二是我国财政仍然是经 济建设型财政，没有形成可持续的财 政支持机制。三是政府转型的滞后，没 有强化自身的建设与约束，在公共服 务领域中错位、越位和缺位现象普遍 存在，没有真正实现从经济建设型政 府向公共服务型政府的转变。 公共服务体制与财政体制，既相 互促进又相互制约。在一定条件下，两 者可以相互促进：建立公共服务体制 有利于促进经济增长，从而增强财政 实力；同时，在某种情况下两者也存在 一定冲突，这主要取决于如何处理效 率与公平、发展与稳定之间的关系。理 论学术界认为，在现行财政体制约束 情况下，应尽快建立“低水平、广覆盖” 的公共服务体制，以需求来定位生产， 先定好“分蛋糕”的规则，在分“蛋糕” 的过程中进一步做大和做好“蛋糕”； 而政府官员则普遍认为，地方政府，尤 其是落后地区的政府，在财政资源有 限的情况下，需要保证最基本的财政 支出，往往无法满足公共服务方面的 支出。 公共服务水平取决于两个变量， 一是经济能力，二是制度安排。改革之 初，我国的财政收入只有３０００亿元， 我们寄希望于通过财政收入的增加来 解决公共服务矛盾与问题。但到２００５ 年，我国财政收入已经达到３万亿，但 公共服务供求矛盾甚至比以前更加突 出。这表明公共服务领域的问题，根源 并不在于没有提供公共服务的经济能 力，而在于缺乏合理的公共服务制度 安排。要解决这些问题，并非增加财政 服务供给的趋势。而对部分竞争性、经 营性强的公共产品，可以由企业或非 营利组织提供，同时允许外资和民间 资本进入，实现总量增长和效率提高。 另一方面，也要注意防止公共服务领 域的过度市场化。最近几年公共服务
加快市政公用事业市场化改革提高公共服务水平
新视角
加＇ｌ：４ｅ市政公用事业市场化改革
提高公共服务水平
李文水
（莱芜市委党校，山东莱芜２７１１００）
摘要：市政公用事业是城市的重要基础设施，是城市经济和社会发展的主要栽体。市政公用事业改革的基本思路是
推进市政公用事业市场化，推进市政公用事业市场化改革的主要措施有转变观念，统一思想，引入竞争，加强监管，建
立合理的价格补偿机制等，以达到最终提高公共服务水平的目的。
关键词：市政公用事业；市场化改革
市政公用行业被称为计划经济的最后一个堡垒。所谓。
市政公用事业，是指包括城市供水、排水和污水处理、集中供
热、供气、公共交通、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处理以
及城市园林绿化等在内，由城市建设部门主管，为城镇居民
生产、生活提供必需的普遍服务的行业。市政公用事业是城
市的重要基础设施，是城市经济和社会发展的主要载体，直
接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量。本文就
维护公共利益和公共安全的基础上，如何进行改革作初步
研究。
第一，市政公用事业改革的基本思路
按照党的十七大精神，根据市政公用事业的特点现状及
发展方向，我国市政公用事业改革的思路是：按照建立社会
主义市场经济体制的要求，以市场化为主线，以投资多元化、
运作市场化、经营企业化、服务规范化为目标，引入竞争机
制，加强政府监管和社会监督，全面推进市政公用事业改革，
以推动政府职能的转变和企业机制的转换，促进市政公用事
业的可持续发展。
市政公用事业市场化，其目的在于在政府部门不放弃公
共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一
切可以利用的资源来提高市政公用事业产品的供给能力和
生产效率。市政公用事业市场化，一方面有利于筹集和调动
社会资源，用于市政公用事业建设，满足城镇化进程中不断
增长的对市政公用事业产品的需要；另一方面，将市场机制
引入市政公用事业领域，有利于解决该领域长期存在的经营
管理不善、生产效益低下、资源浪费严重等问题；而且，市政
论我国公共服务市场化改革的制约因素及对策
南方论刊・２００８年第９期 南方论坛
论我国公共服务市场化改革的制约因素及对策
郑迎春 （武汉大学政治与公共管理学院／中南民族大学思想政治教育学院湖北武汉４３００７２） 【摘要】公共服务市场化是指通过发挥市场优化资源配置的作用，承担部分政府公共 职能，而达到有效改善与提升公共服务的目的。现阶段应该从完善市场机制、转变政府职 能、规范法律制度等方面推动我国公共服务市场化改革。 【关键词】公共服务；市场化；政府职能；市场机制 公共服务市场化是指通过发 挥市场优化资源配置的作用，承 担部分政府公共职能，而达到有 效改善与提升公共服务的目的。 公共服务市场化改革对我国政府 公共服务绩效的提ｌ丁｝效用不言而 喻，但冷静分析我国公共服务市 场化改革的制约因素，对于探索 适合我国国情公共服务改革具有 重要意义。 １．公共服务市场化的基本内涵 公共服务市场化，是指通过 政府与市场之间的合作，利用竞 争机制、价格机制、供求机制与 约束机制，调动社会资源参与政 府公共服务的供给过程，从而实 现政府以较少的资源与较低的成 本来实现提供数量更多、质量更 高的公共服务之目的。它主要包 括三个方面的内容：政府对公共 服务决策与公共服务具体的供给 执行过程分开；在公共服务的具 体供给过程中引入竞争机制；消 费者具有选择的权利与选择的机 会。 公共服务市场化的基本理念 是在公共服务领域引入竞争机 制，实现公共服务的最佳供给和 公共资源的有效配置。公共服务 引人市场化竞争主要集中在三个 层面上：公与公之间的竞争、公 与私之间的竞争、私与私之间的 竞争。公与公之间的竞争是指在 政府内部引入竞争机制，或者可 以称之为强化内部市场。传统的 公共服务提供方式是将服务对象 按地域或其它标准进行分割，通 过政府给他们提供垄断性的集中 配置服务。而政府内部引人竞争 机制是指改变传统的集中配置做 ３０ 法，缩小服务供给机构的规模使 其更加专业化，给客户自由选择 服务机构的权力，迫使服务部门 不得不为赢得“顾客”而展开竞 争。公与私之间的竞争是指政府 与企业之间的竞争。通过将政府 垄断的服务部门，如交通、电 信、邮政、水电等推向市场，打 破政府垄断格局，形成多家市场 主体竞争的局面。政府的主要职 能是扶持行业协会，制定市场准 入规则、竞争规则，维护市场竞 争环境。这样做避免了国家对企 业经营活动的直接干预，同时还 可以引导企业，使之与国家政策 计划协调统一。私与私之间的竞 争指企业之间的竞争。政府通过 招标的方式将一些后勤业务，如 环卫清扫、医疗卫生、消防救 护、职业培训等出租或承包给不 同企业，形成不同企业之间的竞 争，以提高公共服务的供给质量 和供给效率。 ２．我国公共服务市场化改革 的制约因素 西方公共服务市场化改革的 事实充分说明了公共服务市场化 有效推行必须具备成熟完备的条 件。成熟完善的市场机制是市场 化的首要前提，规范的政府职能 是市场化的必要条件，完善的法 律制度为市场化提供了有效保 障，正确的观念构筑了市场化的 重要支持。当前，我国公共服务 市场化改革虽已初见端倪，但尚 存在诸多条件的制约。 ２．１市场机制不完善 完善市场机制是公共服务市 场化有效推行的首要前提。公共 服务市场化的推行不但要以市场 机制作为依托，而且市场化推行 的效果最终要依赖于市场机制的 完善程度。公共服务市场化改革 将以市场机制作为政府资源配置 的有力补充，只有市场竞争机制 的引人才能实现多元化的公共服 务供给，也只有在市场机制中孕 育的发达的中介组织和私营企 业，才能承担起提供公共服务的 职能，才能与政府开展广泛的公 私合作。目前，我国市场机制还 不完善，缺乏具备有效承载由政 府转移出来的公共服务的能力， 其桥梁纽带作用尚未有效发挥。 企业主动适应市场能力和技术创 新能力不强，企业界也还未成熟 到主动向政府部门输送先进管理 技术和运作方式的地步，政府与 企业缺乏持续性的良陛互动。 ２．２政府定位不准确 规范化的政府职能是市场化 的必要条件。 “掌舵而非划 桨”，是公共服务市场化时代对 政府职能的形象性表述，即政府 主要是制定政策和规范标准，而 把具体的执行职能交给市场完 成。在市场化过程中，政府职能 的合理定位既不意味着政府垄断 公共服务大权，限制公共服务多 元供给局面的形成，也不意味着 政府放手不管，任凭市场自发调 控。实际上，政府职能要定位在 有利于发挥市场化有效运行的合 理的制度安排上，这要求合理界 定政府与市场、政府与企业以及 政府与社会的职能关系，谋求公 共服务的多中心治理之道。 ２．３规章制度不完善 市场化的运作过程是一个系
公共部门市场化运营的效率分析
公共部门市场化运营的效率分析
公共部门是指政府机构或与政府相关的组织，其主要职责是提供基础设施、公共服务和公共产品等社会公益事务，以满足人们的基本需求。然而，随着市场经济的不断发展，公共部门已经开始尝试运用市场化的运营方式来提高效率和实现更好的服务。本文将分析公共部门市场化运营对效率的影响。
一、公共部门市场化运营的概念
公共部门市场化运营实际上是指政府利用市场机制来实现公共服务的目的。市场化运营的方式包括公私合作、特许经营、竞争性招标等形式，通过引入市场竞争机制，使得公共服务企业更加有效率和经济效益。
二、公共部门市场化运营的优势
1. 提高效率
公共部门市场化运营所依靠的机制是市场化竞争，这意味着服务企业将不再像传统的公共企业那样容易滋生浪费和效率低下的问题。因为企业将被激励去追求利润最大化，提高自身的竞争力和创造力，进而提高整个服务行业的效率水平。这样就可以达到公共服务的效率和经济效益的最大化。
2. 降低成本
要提高效率不仅要提高生产力，还要降低成本。在公共部门市场化运营中，企业倾向于采取更加有效率的生产方式，使得成本降低。此外，政府还可以通过引入多种市场机制来实现公共服务的降低成本。例如，公共服务企业可以通过公私合作、多元化出资、特许经营等方式来筹集资金，降低政府的负担。
3. 提高服务质量 由于市场竞争的压力，公共服务企业必须致力于提高自身的服务质量，以吸引更多的消费者。同时，政府也可以主动监管和评估公共企业的服务质量，引导企业做出更加优秀的表现。
三、公共部门市场化运营的问题
1. 监管不足
公共部门市场化运营涉及到政府与企业之间的合作与协商，监管上可能存在难以把握的难题。如果政府监管不到位，就可能会导致市场秩序紊乱，良莠不齐。
2. 公共服务的品质下降
从历史上看，公共服务的品质往往伴随着市场化竞争的增强而下降。这是因为，在竞争的环境下，公共服务企业可能会追求经济效益的最大化，而政府监管力度不足也会导致服务短缺、标准降低等问题。
公共服务市场化模式的反思——基于不完全契约与交易成本理论的视角
公共服务
公共服务市场化模式的反思
基于不完全契约与交易成本理论的视角
魏伟 芦少云
内容提要：２０世纪７０年代末兴起的新公
共管理运动至今仍方兴未艾，作为新公共管理
的核心——公共服务市场化，在理论界继续占
据公共服务供给方式的研究的主导地位。但近
年来出现的公共服务市场化失灵与公共服务
逆市场化现象引起了人们的广泛关注。在此背
景下，本文应用了不完全契约与交易成本理论
从公共服务市场化的理论假设入手，分析影响
公共服务市场化绩效的相关因素，由于外部不
利因素存在的可能性，公共服务市场化模式并
不必然能提高公共服务的绩效，市场化改革模
式能否取得良好绩效，关键取决于其理论假设
能否在实践中得以实现，应对公共服务市场化
失灵的策略必须紧紧结合其理论假设来思考。
引言
１９９２年党的十四大确立了社会主义市场经济体制
的建设目标后，我国在公共服务市场化方面进行了积
极的尝试，并取得初步成效：一是在公共基础设施建
设和投融资体制方面，逐步放宽了外商以及国内民营
企业直接投资基础项目的限制。二是在科技、教育、卫
生、文化、体育、环境保护等领域也部分引进市场机
制。三是实行政企分开，推行公司制改造，打破垄断，
促进竞争。但随着公共服务市场化改革的深入，我国
也出现了公共服务市场化的失灵和公共服务逆市场化
的现象。例如，２００５年，国务院发展研究中心“中国医
疗卫生体制改革”课题组得出了“医改不成功”的研究
结论，并指出现在医疗卫生体制出现商业化、市场化 倾向是完全错误的，违背了医疗卫生事业的基本规律。
２００８年４月因公交民营化五年的四次罢运影响了市民
日常出行和社会稳定，湖北十堰市政府强制决定收回
公交特许经营权。一年后，重庆市政府基于公共安全
的考虑，宣布２００９年５月３１日前，所有的私人资本全
部退出公交系统，重庆公交开始了全部国营化的历史，
公私兼营的公交混合时代结束。另外，在公共服务市
场化过程中也出现了大量公共工程质量低劣、政府官
公共服务在市场化过程中的公共性流失
…政经视点
公共服务在市场化过程中的公共性流失
祁晨
（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉４３００７２）
【摘要】公共服务是政府的主要职能，随着新公共管理运动的兴起而逐渐出现了公共服务市场化。在公共服务市场化过程
中导致了公共服务的供给者的公共责任缺失、公共服务对象公共性流失等现象，应从加强政府责任、努力构建多元主体的社会分
担机制和建立保证民意表达和利益实现机制等方面克服公共性的流失。
【关键词】公共服务；市场化；公共性流失
一、公共服务的内涵和分类
公共服务是政府的主要职能之一。马庆钰等认为公共服务
是指根据公法授权的政府、非政府公共组织和非营利组织以及
工商企业，在公共规制的规范下向社会共体提供所需的具有纯
公共性、半公益半私益以及特殊无私益性的产品和服务。公共
服务可分为治理型公共服务和公益型公共服务。治理型公共服
务是由政府通过运用参政资源向一国的全体公民提供的安全、
秩序和公平产品，基本上属于纯公共性产品。公益性公共服务
是指那些具有非排他性却有竞争性的或具有非竞争性却有排
他性的半公益半私益的混合型消费产品，包括那些通过公共化
网络方式提供的具有弱竞争性、弱选择性和成本弱增性服务。
二、公共服务市场化
２０世纪７０年代以来，随着西方政府不断扩张，带来了一系
列的管理危机和财政危机。为了改观这种状况，２０世纪８０年
代起，以公共选择理论、新制度经济学和政治学理论为依托，以
美国等为主的西方国家出现了一系列的行政改革和实践。８Ｏ年
代开始，首先显现出对市场的回归，它们多采用了管理主义的
模式，在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制。９０
年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退
却，市场的边界不断扩展，即公共服务市场化。公共服务市场化
又可称为公共服务民营化，是指政府用市场或私人部门来执行
公共项目，参与公共服务的生产及提供，移植私营企业的管理
经验，用市场标准来配置公共资源，并利用市场标准去评估公