我国公务员退出机制的类型_缺陷及其优化

第31卷 第3期 湖北广播电视大学学报 Vol.31, No.3 2011年3月 Journal of HuBei TV University March. 2011, 066～067

我国公务员退出机制的类型、缺陷及其优化 胡华琳 （湖北广播电视大学，湖北 武汉 430073） [内容提要] 本文在简述我国现行公务员退出机制主要类型的基础上，深入分析了该机制存在的缺陷，同时提供了一些机制优化的意见和建议。 [关键词] 公务员；退出机制；类型；缺陷；优化 [中图分类号] C93-0 [文献标识码] A [文章编号] 1008-7427（2011）03-0066-02

在我国公务员退出机制，明显滞后于日益完善的公务员录用、考核、培训、奖惩等机制。因此，深入探讨我国现行公务员退出机制，优化公务员队伍结构、促进公务员勤政廉政等方面，显得尤为重要。本文拟在简述我国公务员退出机制主要类型的基础上，对其存在的缺陷及相应的优化措施略作陈述。 一、主要类型 根据2006年1月1日正式生效的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）规定，我国公务员退出机制主要有退休、辞职、辞退、开除四种类型。 1. 退休 《公务员法》规定，公务员达到国家规定的退休年龄（男60岁，女55岁）或完全丧失工作能力的，应当退休。同时规定，公务员工作年限满30年，或距国家规定退休年龄不足5年且工作年限满20年，或符合国家规定的可提前退休的其他情形的，均可由本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休。公务员退休后，享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。 2. 辞职 公务员辞职，是指依照法律规定的程序，自愿申请辞去现有公务员职务，主动终止与国家行政机关用人关系的行为。根据《公务员法》，公务员本人不愿或不适宜继续在国家行政机关工作，可向其所在行政机关提出辞职，经任免机关批准后，离开国家行政机关。其中有下列情形之一的公务员不得辞职：在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职及调离上述职位未满解密期限的；重要公务尚未处理完毕且必须由本人继续完成的；正在接受审查的；未满最低服务年限的。公务员辞职后，两年内到与原机关有隶属关系的企业或营利性事业单位任职须经原任免机关批准。 3. 辞退 公务员辞退，是指国家行政机关依照法律规定解除与公务员的任用关系的行政行为。辞退是国家行政机关单方面的法律行为，只要符合法定事由，无须征得本人同意，即可按照法定程序实施。其“法定事由”主要包括以下情形：年度考核两年均为不称职的；不胜任现职工作又不接受其他安排的；所在机关因客观原因需要调整工作，本人拒绝合理安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作又不宜给予开除处分的；旷工或因公外出、请假期满而无正当理由逾期15天不归，或一年内累计逾30天的。 4. 开除 公务员开除是一种行政处分行为，指公务员被除名，直接解除与行政机关的一切法律关系，退出公务员队伍。我国

的行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职及开除六种，其实施对象是有违纪行为但尚未构成犯罪的公务员，或虽已构成犯罪但依法不追究刑事责任的公务员。最严厉的行政处分即为开除，公务员被开除后，一般不应被重新录用。 对公务员予以开除处分，必须由有权机关遵循法定的权限、条件和程序进行，并给予被处分的公务员陈述、申辩以及依法请求行政救济的机会和权利。 二、存在的缺陷 《公务员法》的颁布和实施，在法律层面上对公务员退出机制的相关规定初步解决了公务员管理的“出口”问题，从一定程度上打破了公务员这个所谓“铁饭碗”能进不能出的僵化状态，但在实践过程中，我国公务员退出机制仍然存在着一些缺陷，从而影响了其效能的充分发挥。 1.“官本位”观念浓厚，公务员队伍“进口”热，“出

口”冷 在中国，存在着浓厚的“官本位”观念。就目前而言，相对于一般企业或其他行业，公务员不仅在薪酬、福利、社会保险、社会地位和身份认同等方面仍然具有相当的优势，而且职业稳定，工作压力不大，再加上普遍存在的就业难，公务员热实际上已成为一种正常的现象，公务员考试更是持续升温。已经进入公务员系列的，一般会比较重视和珍惜已有的工作，从主观上不会轻易放弃。即使是正常退休，也因为往往造成公务员与一些实际权利的脱钩，而常为人所不能欣然接受。在这种情况下，公务员退出机制的冷清当是题中应有之意。 2. 公务员考核制度乏力 我国现行的公务员考核制度，主要是在行政机关内部进行考查、测评，缺乏社会化评价和公众评判，考核标准不够科学合理，考核方法也不够完善，考核结果也因此不够全面、准确、真实，缺乏权威性、公平性、客观性。“考核结果不能为辞退制度提供客观的事实依据，这就使公务员辞退制度在实施过程中难免会流于形式。”[1]

例如，公务员的年度考核结果只分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，且优秀的比例不得超过10%到15%，不称职的比例一般不超过1%，于是，绝大多数公务员实际上都集中在称职这一层次上。且公务员的“从众心理”也不支持在考核时评价他人为不称职。所有这些情况的存在，都使现行考核机制在很大程度上形同虚设。 3. 公务员退出机制形式单一，渠道不畅 《公务员法》虽然规定了公务员退出机制的四种类型——退休、辞职、辞退、开除，但这四种类型的关系是不平衡的。其中，只有退休的口径较宽，其余的辞职、辞退、开除的都是口径比较狭窄的公务员退出机制。

[收稿日期]2010-11-21 第3期 胡华琳：我国公务员退出机制的类型、缺陷及其优化 67即便如此，在公务员退出机制的实际操作中，也会遭遇多种阻碍。例如，辞职就往往受到各种各样的限制，使不愿继续在行政机关工作的公务员不能顺利及时的离开，从而影响了人力资源的合理配置。又如辞退，尽管法规俱在，但对那些工作无大错但能力不胜任职务的公务员，在公务员的管理实践中很难真正实行辞退。再如开除，也未明确规定开除的具体条件，这就增加了行政机关行使开除权力的难度。 退出渠道的不畅，也是导致行政机关机构臃肿、人浮于事、效能低下的重要原因之一。“‘吐故’方能‘纳新’，出口不畅已经成为公务员管理的‘瓶颈’，严重制约了公务员队伍的健康发展。在这种情况下，即使引进人才，也不能从根本上改善队伍的整体结构。”[2]

4. 公务员社会保障制度尚未完全建立 我国现行的公务员保障制度，基本上沿袭着计划经济时代的模式，一旦进入公务员队伍，其生老病死差不多都由国家包揽负责。这不仅增加了国家财政的负担，也制约了公务员的正常流动。同时，公务员保险的管理体制也不够完善，呈现出一种政出多门的局面：公务员的社会保险由人事部门负责，公费医疗由卫生部门负责，相当一部分福利又由各级工会负责。这不仅导致了费用的增加，也造成了效率的低下。 更为重要的是，我国目前还没有建立公务员失业保险制度。失业现象在我国传统的公务员管理中是不会出现的，国家在裁撤机构、精简人员时也会考虑到分流人员的就业问题，公务员失业保险几乎没有进入人们关注的视野。而只有当公务员的保障体制与社会、与市场顺利对接，才能形成公务员队伍与社会的顺畅流通[3]。反之，如果没有一套完善的

公务员失业保险制度，公务员的辞职、辞退等退出机制的运转就很难落到实处。 三、优化措施 2008年6月，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，该文明确提出要建立公务员正常退出机制。同年8月，人力资源和社会保障部发出《关于印发的通知》，更是将建立公务员正常退出机制提上了议事日程。可见，优化公务员退出机制已成为一种迫切的现实需要。基于上文对我国公务员退出机制缺陷的分析，下面简单谈谈公务员退出机制的优化措施。 1．建立健全公务员社会保障制度，是优化公务员退出机制至关重要的一个环节 首先，要改变目前国家统包公务员生老病死的做法，加快公务员保障的社会化进程，促进公务员保障从国家保障向社会保障的转变，实现公务员保障体制与社会和市场的顺利对接，从而形成公务员与社会的畅通流动。其次，建立新的公务员社会养老保险制度，由行政机关和公务员本人分摊缴纳养老费，记入新设置的与社会统筹相结合的公务员个人养老保险账户；同时，要变目前单一的退休金给付层次为多层次的养老保险金给付制度。再次，要建立健全公务员失业保险制度，根据公务员工资一定的比例缴纳保险基金，合理确定失业保险待遇，促进已退出的公务员实现再就业。同时，应按照行政管理和保险基金运营相分离的原则，建立社会化的基金管理机构管理养老保险基金和失业保险基金。公务员养老保险和失业保险制度的完善，使公务员在退出后在社会保障方面能有有效的衔接，可以解决公务员退出的后顾之忧，从而能够有效的促进公务员退出机制的优化。 2．制定硬性标准，强化公务员的监督、考核 正如上文所分析的那样，导致公务员退出机制虚化的一个重要原因就在于公务员监督、考核机制的虚设。为此，要建设一套以工作实绩为考核核心的指标体系，量化考核细则，细化考核标准，实行分类考核，建立日常业绩考核制度，对公务员平时的能力、绩效建册存档，作为年终考核的基本依据，认真对待考核结果，使之真正与公务员退出挂钩。同

时，还要建立严格的行政问责制度，强化对公务员的监督，走内部监督与社会监督相结合的路子，增强“第三方”（如公众、新闻媒体）对公务员监督和评判的话语权，正如美国学者登哈特夫妇所指出的那样：“责任要求公务员应该通过授权并且强化公民在民主治理中的作用来与公民互动并且倾听他们的声音。”[4]

3．完善激励机制、竞争机制和淘汰机制 公务员激励机制是激发公务员积极性和创造性，以谋求其工作效率最大化的一种手段。湖北省武汉市已经进行了有益的尝试。2004年，武汉市发布《关于建立健全公务员退出机制的意见》，这是我国首个综合运用鼓励、淘汰、惩戒等手段畅通公务员“出口”的地方性措施。引人注目的是，该文件将公务员赎买制度引入提前退休制度，鼓励符合一定条件的公务员申请提前退休，政府将给予其适当的经济补偿。这些机制扩大了公务员“出口”，有利于公务员退出机制的优化。 在采用激励机制的同时，还应把竞争机制和淘汰机制引入公务员的管理之中。在社会主义市场经济条件下，没有风险和竞争的职业是不符合经济社会发展规律的，是危险而没有朝气的。竞争机制和淘汰机制其实早就存在于我国公务员管理体系之中，只是绩效低下，没有发挥出应有的作用。现在的任务就是完善这些已经引入的机制，对不胜任现任职务、不适应竞争生态的公务员坚决予以淘汰。有竞争和淘汰，才会产生压力、动力和活力。这些机制的完善，有助于给公务员造成适度的压力，以增强其工作的责任感和危机感，从而激发其动力和活力。 4．拓宽公务员退出渠道，广泛引入公务员聘任制度 如前所述，现有公务员退出类型主要有退休、辞职、辞退、开除。从实际情况看，这些类型远远不能满足公务员退出机制的需要。因此，应在此之外建立诸如辞聘、解聘、引咎辞职、责令辞职等制度，以拓宽公务员的退出渠道。 辞聘和解聘是针对聘任制公务员设计的一种退出机制。公务员聘任制不仅可以满足行政机关的用人需求，降低用人成本、提高行政效率，还有利于健全用人机制，促进公务员制度的进一步改革。因此，有学者建议，在全国范围内广泛推行公务员的聘任、解聘、辞聘制度[5]。公务员聘任制有利于解决公务员能进不能出的封闭性问题，赋予了行政机关和公务员本身更多的选择自由，实际上是一种行政机关内部的市场化用人机制。 引咎辞职，是指担任领导职务的公务员因严重失误、失职造成重大损失或恶劣社会影响的，或对重大事故负有领导责任的，主动承担责任而提出辞职的一种自责自究行为。责令辞职，是指应当引咎辞职或因其他原因不宜继续担任领导职务的，本人不主动提出辞职，任免机关责令其辞职的措施。 公务员退出机制的优化，需要在多方面共同努力下，运用灵活多样的方式方法进行。而一个完善的公务员退出机制的有效运转，对于构建和谐社会，保持政治稳定，提高政府效能，促进经济发展，显然有着不可忽视的重要意义。