农村人民调解制度的现状与完善

三农问题农家参谋-39-NONG JIA CAN MOU农村人民调解制度的现状与完善

季福田（中共菏泽市委党校，山东菏泽，274032）

【摘 要】人民调解，是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，在我国具有悠久的历史和文化传统，被国际社会誉为“东方之花”、“东方经验”。人民调解具有扎根基层、分布广泛，源头预防、及时便捷，止分息争、不伤感情、成本低廉、减少讼累等诸多特点，在解决纠纷中发挥着独特的、其他纠纷解决方式不可替代的作用。本文将研究的视域限定在农村人民调解，因为人民调解在城市与农村因为社会经济结构、文化理念、纠纷类型的差异等表现为各自不同的特征。农村人民调解对解决农村纠纷，减少社会矛盾，促进农村社会的和谐稳定具有重要意义。但随着社会的转型和农村的发展，农村矛盾纠纷的主体及类型呈现多元化，农村人民调解在开展过程中不可避免地遇到许多新情况、新问题、新困难，正视这些问题并提出改进构想，引导人民调解工作适应社会转型、走向工作常态，才能使人民调解更好地发挥作用，更好地保证基层民主和法制建设的顺利进行。【关键词】农村人民；制度；现状

1 农村人民调解制度的现状分析

1.1 农村人民调解制度运行现状《中华人民共和国人民调解法》的颁布实施，对规范人民调解工作，化解社会矛盾，维护社会稳定起到了积极的促进作用。据有关资料显示，全国共有人民调解组织81.7万个，各类人民调解员428万人；村(居)调委会68.1万个，乡镇(街道)调委会4.3万个，基本实现了村(居)、乡镇(街道)人民调解委员会全覆盖。全国人民调解组织调解矛盾纠纷数逐年增加，每年达八九百万件，调解成功率达96%以上。但需要说明的是，这些经过各级层层上报的数字并不能真实反映人民调解组织存在和运行情况。在农村地区，许多人民调解委员会组织建设不规范或不健全，一些调解组织有名无实，农村人民调解制度在运行中还存在着一些问题。1.1.1 农村人民调解组织机构不够健全《中华人民共和国人民调解法》第八条规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。据此，所有村民委员会应全部设立人民调解委员会。但依据笔者对鲁西南某县调查了解及查阅相关资料的情况看，并非所有的村委会全部依法设立了人民调解委员会，有的村实际上只有一名调解主任或调解员，人民调解组织虽然建立了但并不健全；不少村的人民调解组织有名无实，所谓的村人民调解委员会只是有组成人员名单挂在了墙上，写进了乡镇党委政府的文件中，名单上的人员可能从未参与过人民调解工作，也可能一直就不知道自己是人民调解员。一般情况下，是由村“两委”主要干部被动地对村民间的相关纠纷调解一下。由于村干部本身都是兼职的，工作积极性不高，调解效果也很难保证。相当一部分矛盾纠纷是通过上访、邻居或长辈调解、当事人和解、到公安机关报案、法院起诉等途径解决。经年累月，各乡镇都存在一些久拖不决的矛盾纠纷。乡镇人民调解委员会普遍由司法所代行其职能，作用的发挥也并不明显。有的村虽然设立了人民调解委员会，但调解委员会成员并非由村民会议或者村民代表会议推选产生，而是村干部指定的人员。这些都不符合《人民调解法》的规定，也不利于人民调解制度发挥其应有的作用。总之，在农村很多地方没有依法建立真正的、合法的人民调解组织。1.1.2 农村人民调解工作运作不够规范目前，鲁西南某县镇、村两级调解组织调解工作规范化程度还很欠缺。就该县23处乡镇，均是由镇司法所代行人民调解的职能，而且调解工作所必备的硬件设施和软件资料也非常缺乏。村级调解委员会普遍存在工作机制不健全，工作程序不规范的情况，满足于当时解决矛盾纠纷。有些调解员在调处矛盾纠纷的过程中，没有严格按照规范操作，文书不齐，调解协议书表述不清，要件遗漏等问题大量存在；有的重结果、重口头，轻程序、轻文书，口头调解根本就没有询问笔录，也没有制作调解协议书或登记造册，无法作为诉讼证据。村级调解委员会普遍存在无牌无章、无相对固定办公场所、文书案卷未归档等现象，与司法部要求的“五有”（工作场所、标牌、印章、调解文书、统计台帐）、“六落实”（组织、制度、工作、场所、经费、报酬）、“六统一”（标牌、印章、人民调解组织、程序、制度、文书）的规范化建设存在很大的差距，影响群众对人民调解工作的信任度和人民调解工作的权威性。1.1.3 农村人民调解经费和物质保障不足长期以来，人们理解的法治多为国家的正式法律、法律组织机构及司法人员，所有的财政经费支出都只是针对这些正式的国家司法机关及人员，发展的重点也是诉讼机制，对人民调解这类的群众性自治组织并没有太多的投入，特别在经济落后的广大农村，对于人民调解的投入更是微乎其微，农村人民调解因缺乏应有的保障而陷入尴尬困境。《中华人民共和国人民调解法》第六条规定：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”第十二条规定：“村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”这样以法律的形式将县级以上地方人民政府确定为人民调解工作经费的保障机构，相较于《人民调解委员会组织条例》有进步的地方。但是根据调查和掌握的情况，这项规定并没有真正落实，县级以上政府补助的经费远远无法维持人民调解的运作，僧多粥少的现状并没有得到太大的改善；大部分农村经济比较落后，乡镇财政困难，根本没有钱来支持人民调解。据调查，在目前经济条件较好的厦门市448个村（居）委员会中，相对拥有工作经费的人民调解委员会不到5％。在实践中，人民调解组织由于经费问题已经严重地影响到了正常工作的开展。1.2 农村人民调解制度运行中的问题分析1.2.1 对人民调解的重视程度不够基层领导干部对人民调解在新形势下的地位、作用认识不足，重视程度不够。主要表现在：1）各地普遍没有将人民调解工作经费、工作补贴、培训费、表彰费等列入政府预算。目前，只有少数地区，如广东惠州市、湖南长沙市等将基层人民调解工作的经费列入政府年度预算。但是，这些措施仅仅施行于有限地区，而且是尝试、探索性质的，在总体上，并没有根本改变全国人民调解经费不足的状况。2）认为人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，能不能发挥作用，取决于基层组织的自觉性和积极性，对农村人民调解引导和指导不力，制约了人民调解工作的发展。3）对人民调解的宣传力度不足，全社会普遍关心、认可、支持人民调解工作的氛围相对缺乏，人民调解的作用与社会大众的认知程度相差悬殊。由于宣传不够，导致一些群众认为调解没有强制力，出现矛盾纠纷时不是诉讼就是上访，或者干脆“用拳头说话”。4）一些部门没有共同参与、齐抓农家参谋三农问题

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共管的意识，以致调解组织、调解人员孤军作战，难以处理一些复杂的矛盾纠纷，影响了调解工作机制作用的发挥。1.2.2 调解队伍素质不适应工作需要随着社会的转型、经济的转轨，社会利益主体呈现多元化趋势，使得农村矛盾纠纷的主体和类型也呈现多元化、复杂化。纠纷的主体突破了传统的村民个人之间，村民与企(事)业组织、法人单位甚至与行政机关之间纠纷的数量在不断增多；纠纷类型不仅仅局限于家庭纠纷、邻里纠纷、损害赔偿等传统纠纷，土地承包、村务管理、征地拆迁、安置补偿、集资纠纷、拖欠工资、环境污染、医患纠纷、交通事故、劳动争议等新型矛盾纠纷不断出现。这些新型矛盾纠纷具有多样性、复杂性、群体性的特点，化解难度大，客观上要求调解人员必须具有一定的文化知识、法律知识、专业知识与调解工作业务技能。现实情况是，农村人民调解员普遍存在年龄偏大、文化低，法律法规和政策知识欠缺，调解工作方法、技巧掌握不多等问题。更有甚者，个别调解员违规穿着警服，对当事人说“不服调解就把你抓起来”，严重违背当事人的意志，也充分暴露了调解员个人法制观念淡薄。受经费因素制约，多数农村人民调解员缺少集中培训教育，只是采取以会代训的方法讲一下，时间短，内容讲解不系统。人民调解员队伍不稳定。村委会三年一次换届，其调解员往往也随之更换，致使调解业务存在一定程度上的脱节。当前，农村调解队伍在处理社会生活中的家庭、邻里等一般民间纠纷时，还能顺利进行，但面对复杂、疑难、大型的纠纷往往显得力不从心，影响了纠纷的调处质量和调解的社会威信。就鲁西南某县而言，全县在册的(名义上的)农村人民调解员3003名，其中大专以上71名、占2.4%，高中661人、占22%，初中及以下2271人、占75.6%，总体学历偏低，素质参差不齐。1.2.3 人民调解制度自身的局限1）农村人民调解组织设置的地域性阻碍其发挥作用。根据《人民调解法》规定，在村民委员会设立人民调解委员会，这样的调解组织设置限制了农村人民调解的地域范围，每一个农村人民调解组织只受理发生在本辖区或是本辖区内的人发生的纠纷，对于分属于两个辖区的纠纷当事人，调解无法解决，超出了人民调解的调解地域范围。对于跨辖区的纠纷，单一一个人民调解组织无法解决，这就限制了人民调解功能的发挥。尤其是随着农村居民流动性的增大，进城务工人员的增多，农村人民调解功能发挥的滞后性也愈加明显，农民工对于务工地的调解组织来说，不属于辖区内的，而对于外出务工人员的村庄来说，当涉及到这类人群的纠纷时，往往找不到当事人，这样的现状导致农村人民调解对于外出务工人员成了摆设，无法发挥作用。2）调解过程缺乏刚性，调处难度增大。调解的启动、实施以及协议的达成都取决于当事人的自愿，当事人任何一方在任何时间均可以拒绝调解，调解工作的刚性缺乏进一步增大了调解工作的难度。3）人民调解缺乏规范的程序保障。人民调解以灵活性著称，没有明确规范的程序。这虽然为调解机制的快速有效运行提供了条件，但同时也导致了调解过程中随意性较大，程序价值未能得到有效体现，给调解结果的公正性抹上一层浓厚的阴影。4）人民调解协议的权威性和法律效力有待提高。人民调解协议的效力关乎人民调解在百姓心目中的地位和认可度，也是人民调解能否良性发展的一个重要影响因素。《人民调解法》虽然规定经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，但同时又规定，只有经过司法确认的人民调解协议才可申请强制执行，且只有双方当事人自调解协议生效之日起三十日内共同申请，人民法院才会进行司法确认。如果仅有一方当事人同意而另一方不同意，就无法进行人民调解协议的司法确认，这样最终还需要通过诉讼途径来解决矛盾纠纷。所以，不经过司法确认就不具有强制力，使得人民调解协议的权威大打折扣。2 完善农村人民调解制度的对策建议

2.1 强化宣传，提高农村人民调解的知名度认识和宣传工作到位是推进农村人民调解制度规范运行的前提。首先，要提高领导干部的重视程度。人民调解制度需要基层领导干部的重视与支持才能够顺利推行，要把农村人民调解工作纳入基层党委政府目标考核，充分保障人力物力财力支持。司法行政机关要依据《人民调解法》的规定，研究制定人民调解工作的地方规章，明确本行政区域人民调解工作发展的方向、目标和规划；加强对人民调解工作的指引和规范。其次，要加强对基层群众的普法宣传。有关部门要充分利用各种媒体，采取多种形式，大力宣传《人民调解法》，宣传人民调解制度的特点和优点，宣传调解员无私奉献的精神，提高人民调解的知名度，使广大群众和社会各界认识、了解、理解调解工作，支持、参与、配合调解工作，使人民调解成为社会组织、农民群众解决矛盾纠纷、维护自身合法权益的首要选择。同时，要加强对村民的政策和法制教育，扩大普法的广度。农民群众政策法律常识的增强，不仅可以避免很多不必要的纠纷，而且即使发生纠纷，也比较容易调解。要在农村深入普及与农民生活、生产相关的有针对性的政策、法律知识；大力推广村务公开，动员广大村民积极参与村务管理；引导群众不断加强文化道德修养，遇事冷静对待，互相谦让，正确处理，减少各类矛盾纠纷的发生。2.2 整合力量，健全人民调解组织网络人民调解的组织建设是开展人民调解工作的基础。要建立健全农村人民调解组织，形成以乡镇（街道）调委会为主导，村调委会为基础，专业性调委会为补充，全社会力量共同参与矛盾纠纷大排查、大调解的工作格局，建立多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织网络体系。1）巩固和完善镇级人民调解组织。镇级人民调解委员会主要依托乡镇司法所，由相关职能部门工作人员组成，容易得到政府的支持，因此，镇级人民调解委员会要充分利用现有丰富的行政资源和物质资源完善其办公场所和办公设备，以便更好地发挥人民调解的作用。2）依法全面建立村级人民调解组织。按照“五有”（工作场所、标牌、印章、调解文书、统计台帐）、“六落实”（组织、制度、工作、场所、经费、报酬）、“六统一”（标牌、印章、人民调解组织、程序、制度、文书）的要求，规范村级调解组织建设，提高群众对调解的信任度，充分发挥人民调解委员会维护社会稳定“第一道防线”的作用。3）积极稳妥地发展行业性、区域性人民调解组织。根据医疗卫生、道路交通、劳动人事、环境保护、征地拆迁及大型集贸市场、行政接边地区等区域或行业化解矛盾纠纷的需要，积极发展企（事）业单位人民调解委员会和行业性、专业性人民调解委员会，健全和完善人民调解组织网络，扩大农村人民调解的覆盖面，最大范围地发挥人民调解的作用。为适应新形势下维护社会稳定的需要，2013年以来，鲁西南某县依托各主管部门，在县一级先后成立了医疗纠纷、学生意外伤害赔偿纠纷、土地征收补偿争议、房屋征收补偿和物业管理纠纷、环保纠纷、劳动争议、道路交通事故民事损害赔偿等7个专业性人民调解委员会，通过群众推荐、会议推选等方式选出专业技术强、熟悉法律知识、热心调解工作的46人任专职或兼职人民调解员。7个调委会成立来，坚持公平公正自愿的调处原则，积极发挥独立“第三方”的作用，已成功调处了4起医疗纠纷，3起学生意外伤害赔偿纠纷，2起环境保护纠纷，9起劳动争议纠纷，6起道路交通事故赔偿纠纷，6起房屋征收补偿和物业管理纠纷，调解成功率