农村劳动力转移与社会保障问题研究

农村劳动力转移与社会保障问题研究

2011-01-29李旭辉

党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》提出了“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法有偿自愿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”自此，农村土地流转走向正轨，越来越多的企业、业主、种植大户大面积集中成片租赁农地、接包农民，农业产业化经营开始发展，同时促进了农村劳动力的转移。在推进城乡经济社会发展一体化的新时期，研究土地流转之下农村劳动力的转移与社会保障问题尤为重要。

一、土地流转与农村劳动力转移

我国农村人口多，农业劳动力基数大、增长快，与此相对的却是农村土地人均占有量不足，并且逐年减少，长此以来在农村积累了大量的富余劳动力，当前农村约有2亿多富余劳动力。农村人多地少，而且近年来农业收入相对下降，农村和城市的收入差距明显加大，农村劳动力的转移成为了必然的发展。随着农村土地流转政策的正式出台，各地大力推进土地流转，以形成规模经营、发展现代农业。与此同时，农村劳动力的转移也为之加快，土地流转与劳动力转移成为了两个必然的发展。

1.土地流转的条件是农村剩余劳动力大量向非农产业转移。土地流转的条件是第二、三产业发达，农民能够实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入。如果农民在第二、三产业就业困难，农村劳动力的转移空间就会有限。现在的土地已是农民的社会保障，成为了农民的基本生产资料，与农民的长期结合，构成了个微观市场经济主体，演变成了农民的就业岗位。在城市工商业不能提供足够的就业机会前，土地的保障功能不会自动消失，所以实现非农就业，农村剩余劳动力大量有效进行产业转移，才能促进农村的土地流转。

2.农村劳动力转移推进了土地流转。20世纪80年代以来，农村人口开始发生大规模的迁移和流动，主要是从农村流向城市，从欠发达地区流向发达地区。农村出现了部分土地承包经营管理不善或无人经营管理，甚至撂荒的现象，作为平衡土地经营收益的自发实践，小规模的土地经营流转开始出现。近年来，农民工受到了关注，其权益得到逐步保护，他们在比较预期收益和转移成本之后流转了土地。在土地流转中，逐渐发展出了企业投资、土地投资入股组建农村合作社等比较成熟的模式，实现了土地收益和社会收益的最大化。

3.农村劳动力转移规模与土地流转的规模应对等。劳动力转移带动土地流转，以土地流转拉动劳动力向外转移，土地流转和农村劳动力转移这两个历史必然性的关系彼此影响、互为制约。目前农村土地流转总量偏小、规模化经营程度不高、土地流转行为不规范，没有达到良好的预期的效果，农民从中收益不多，对农民转移就业也没有起到很大带动作用。农民外出流动就业多处于暂时用工状态，并没有稳定地融入城镇。在土地流转方面要在扩大规模的同时提高土地的流转效益。以大农业的理念发展农业经济，延长农业产业链，产业化发展，尤其是做好农产品深加工。把劳动力不仅转移到二三产业与农村区域外，也把劳动力不仅转移在农村区域内、大农业之中，以多渠道全方位扩大劳动力转移对等土地流转的规模化。

二、农村劳动力转移的意义与现状

1.农村劳动力转移的意义

农村劳动力的转移对于城乡经济的统筹协调发展起着积极的促进作用，在城乡一体化的进程中具有重要的战略性意义。首先，农村劳动力转移到城市，增加了城市劳动力资源总量，尤其是大量体力劳动力满足着城市建设的用工需求，一定程度上降低生产成本，加之劳动密

集型企业的用工，使得我国产品的劳动附加值相对低，多种商品在国际市场中有很强的价格竞争优势。其次，劳动力转移有效的促进了农村经济的发展。在以前农村发展的不同阶段，国家支扶少，发展缓慢。许多农村学子毕业之后选择了在城市工作生活，遍布于乡镇的储蓄银行吸纳存款后却汇成巨额资金支持城市建设。农村劳动力根植于农村，虽然会使得物资财富和非物质财富在城市和农村间的流动，大多数会聚于农村，增加农村消费、有效拉动内需，技术、信息等也会服务于家乡经济发展。最后，劳动力转移会加快我国深化体制改革的步伐。农村劳动力向城市转移，必然会遇到户籍、子女教育以及社会公共福利等问题，尤其是社会保障方面的问题。我国城乡二元结构的壁垒消除首先要在经济保障上突破，应以农村转移的劳动力为实现对象，依据社会发展水平做到养老保险等科学的衔接与转换，使得在待遇和福利上统一。

2.农村劳动力转移的现状

农村劳动力的转移是社会经济发展的必然。经济学原理与一些发达国家的实践表明：随着人均收入的提高，劳动力在三次产业间渐次转移，第一产业就业人员逐步减少，第二三产业就业人员不断增加。所以，研究农村劳动力转移的现状、预测其发展趋势并适时规引很是重要。

2.1 农村劳动力转移由自发无序向组织有序发展。以前农村劳动力转移过程中，外出务工有很大的盲目性，自发无序性较强，导致了农村劳动力工作的不稳定性以及收入的无保障，同时其合法权益难以得到维护。农村土地流转后，农业机械化程度提高，农村劳动力相对过剩状况日益突出，大力发展劳务经济势在必行。各地根据当地的人文特点和劳务输出方向、市场需求，对农村转移的劳动力开展培训、组织输出、有序转移，由自发分散转移向组织集中转移转变，推进农村劳动力转移就业。

2.2 农村劳动力转移由数量扩张转向质量提升。农村劳动力转移，起初的目的是增加农民收入，各地都在以输出数量、赚取收入为主。城乡统筹发展的过程中，各地农村劳动力转移已由数量扩张进入质量提升的新阶段。劳动力转移呈现出了人员技能化、数量规模化、发展稳态化的特点。劳动力转移的输出层次上由单纯体力型向技能型转变，转移时间上由临时性向常年性转变。一些地区已经开始形成了劳务品牌，使得农村劳动力转移就业率提升。农村劳动力质量的提高不仅能够增加农村劳动力的价值，而且对于我国经济结构的转变有积极的意义，特别是促进第三产业的发展。

当前，劳动力转移已不仅仅是农业富余劳动力的问题了，而是产业结构调整下的劳动力资源的再配置。二、三产业需求人力资源对劳动力转移产生拉力作用，反过来劳动力转移会对产业结构调整起推力作用，彼此相互作用、关系互动、效应依存。劳动力转移应遵循自身的规律，依据经济发展的需求，科学合理的流动劳动力资源。在城市努力就业，同时也可在农村积极创业。农村也有二、三产业，区域内也可以完成劳动力转移。城市支持农村、工业反哺农业会使得大农业在农村发展的更加壮大，同时吸纳很多的农村劳动力。

三、农村劳动力的社会保障

1.农民的社会保障

农村劳动力是农民的主体。在上世纪农民几乎没有社会保障。八十年代之前，农民没有养老保险，只是贫困农民才有社会救济。八十年代后期曾提出过建立农保，随后只在个别县市进行农村养老保险试点。1998年，国家整顿保险业，农村养老保险暂停整顿。2002年，中共十六大提出了“在有条件的地区探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2003年，江苏省苏州市在全国率先建立试行农村基本养老保险制度，以低水平、广覆盖为特点。同年，成都市开始建立完备的社保体系，并且为农民工专门推出“农民工综合社会保

险”。随后，一些城市也开始鼓励在企业的农民工参加城镇职工基本养老保险。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）提出了“低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接”。农民工参加养老保险和跨地区流动关系转移接续的问题得到了社会的热切关注，实施办法不断改善，力求从根本上保护农民的养老保险权益。截至2008年，全国已经有464个县开展了由地方财政支持的新型农村养老保险试点，参保农民达到1168万人。与此同时，而全国参加城保的农民工仅2416万人，只占在城镇就业农民工的17%。

目前我国的社会保障体制整体割裂，城市居民与职工、农民工、农村居民各个群体的标准不一、差别很大，其效能被弱化。现在我国农民工总数已近2.3亿人，其中进入城市就业约1.3亿人，在本地乡镇就业约0.9亿人。而且，随着农村劳动力的大量转移，城乡互动增强，人力资源的要素流动必然要求社会保障体制的完整统一性，尤其是城乡体系之间相互衔接要顺通。当前社会养老保险城乡间的衔接和转换上受到了制度内和制度外的双重制约。尤其是农村劳动力转移后，当长期稳定时身份发生转变，社保的衔接问题要妥善解决。农村社会保险是一项重大惠农政策，建立的初始就单独施行很是不妥，应充分考虑制度的接口，否则会抑制人员的流动，对社会来说会加大管理成本，也不符合社会发展的趋势。探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系是一项紧迫的任务。

2.新型农村社会养老保险

2009年，全国10％的县（市、区）开展了新型农村社会养老保险试点。新型农村社会养老保险，称为“新农保”，采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政对地方进行补助，直接补贴农民。新型农村社会养老保险从农村的实际出发，低水平起步，“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，筹资和待遇标准考虑了经济发展及各方面承受力，可以说是对确保农村居民基本生活、实现农民基本权利、推动农村减贫和逐步缩小城乡差距、维护农村社会稳定意义重大。

建立新型农村社会养老保险制度是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，其重点应集中于体系间的衔接。新农保由地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理，一般的是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式。个人缴费以当地县级行政区上一年农民人均收入为缴费基数，原则上费率为4%~8%，农民自愿多缴不超过15%。支付结构上分基础养老金和个人账户养老金两部分，基础养老金由国家财政全部保证支付，底线为55元，而且上不封顶，根据地方财力而定。按照测算，如果依最低费率4%，最低缴费年限15年计算，一年可以拿到当年农民人均纯收入的25%。当前，城乡居民收入差别是3比1之多，如果考虑城镇居民的财产性收入、农村居民的生产性支出，其实际差距大概在4倍以上。农民的养老金是人均年收入的25%，其与城乡居民则应是16倍的概念。年满60

周岁以后，城乡居民生活的经济来源差距甚大，不能不令人忧心。其中有产业劳动差异的因素，但制度安排的作用不能忽视。既要考虑当前的实际状况，但又要为未来的城乡统筹发展科学设计，不可产生新的分割。农村转移的劳动力对于城市经济的发展做出了很大的贡献，自身却承担了过多的生存成本，而且年龄偏大后可能返回家乡。如此以来，只是低保障的农村社会养老保险对于农民工而言有失公允。所以，要以农村转移的劳动力的社会养老保险为突破口，做好养老关系的转移接续，设计好接口问题。

3.农村转移劳动力的社会保险

社会养老保险支付的养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。个人账户养老金等于个人账户储存额除以计发月数；基础养老金取决于上年度劳动者月平均收入、本人指

数化月平均缴费额与缴费时限。以城镇企业员工养老金计算为例：养老金=基础养老金+个人账户养老金；个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数；基础养老金=（全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%=全省上年度在岗职工月平均工资×（1+本人平均缴费指数）÷2×缴费年限×1%（注：本人指数化月平均缴费工资=全省上年度在岗职工月平均工资×本人平均缴费指数）。农村社会养老保险的养老金与城镇的大体一致，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金标准为每人每月55元（对于长期缴费的可适当加发），个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。关键的问题是农村的社保是低水平的，而且劳动力转移时能够做到的是账户资金的转接，很可能仅仅只是个人账户养老金。切实保障农村转移劳动力的合法权益，确保其在城镇参保与新农保之间的科学合理的衔接，应使用指数化加权的计算方法。以实际的缴费基数与当时当地的平均收入之比的加权平均作为个人的平均缴费指数，个人的平均缴费指数决定账户资金。农村劳动力转移的养老保险关系衔接时，遵循城市支持农村、工业反哺农业的原则，参考两地的社会经济发展水平、个人的劳动经历，以转移个人的平均缴费指数为主，以国家财政补贴的形式，加大其账户资金。使农村劳动力在城镇养老后生活水平不下降（相对城市居民），而回到农村生活水平有提高。

4.全国统一的社会保障

社会养老保险是重要的社会保障。我国提出了“十二五”期间要把社会保障卡的发行量增加到8 亿张以上，而在有条件的城市，社保卡还将成为“市民卡”。社会保障卡推行后，全国社保信息查询系统将建立，我国的社会保障体制会整合统一。社会保障卡将以个人身份证号码作为其本人全国通用、终身不变的社会保障号码。值得商榷的是，我国的身份证管理处于低水平状态。身份证号码唯一不变，如果身份证丢失，只是重新补办，其风险显然易见。国家应采用电子身份卡，身份卡号码与肖像、住址信息标示，其余诸如职业、收入、财产状况、社会保障等数据存储于国家公民信息系统。电子身份卡应由卡的序列号与系统中的信息对应，当卡丢失后补办，只是更改序列号，身份卡号码不变，而且又能保护公民的基本信息。社会保障卡应与身份卡同时使用，当公民死亡后电子身份卡失效，社会保障卡则失去功能。当电子身份卡与国家公民信息系统应用后，社会保障卡会发挥更大的作用。例如，农民的流动转移、身份转换、工作生活状况等会在国家公民信息系统中查到，社会保障卡在使用时会参考其信息进行社会保障的对接。

结束语

在新的形势下，农村劳动力的转移已关乎到了国民经济结构的调整和城乡发展的大局。劳动力转移后的社会保障问题值得关注，其不仅仅是自身的权益保护，更关系到我国社会保障体系的完善。农村土地流转后，当前劳动力的规模性转移尚处于起始阶段，其将逐步加大，城乡互动加快。建立健全转移劳动力社会保障制度将成为统筹城乡发展的突破口，所以要认真研究、科学设计、合理安排，使农村转移的劳动力成为我国经济建设的一个重要力量，也使得经济发展的成果惠及农民，城乡协调、共同发展。