关于农村最低生活保障制度的若干法律思考
关于农村最低生活保障制度的若干法律思考
[摘要]通过对农村最低生活保障制度历史沿革的回顾,从现状、问题和对策这三个方面对农村最低生活保障制度进行分析,使得农村最低生活保障制度可以在立法、执法和司法的角度上加以完善,发挥其作为社会救助法中重要制度的功能。
[关键词]农村最低生活保障;法律制度建设;社会救助;城乡统筹;地区平衡
2009年8月15日出台的《社会救助法(征求意见稿)》将宪法第45条规定的物质帮助权予以制度化和法律化,分章规定了居民生活最低保障、专项救助、自然灾害救助和临时救助。虽然这只是《社会救助法》出台之前的一个征求意见稿,但是立法者的立法意图可见一斑,那就是最低生活保障制度是我国现今也是以后很长时间之内社会保障乃至社会救助的一项基本制度。我国的最低生活保障制度,对于城市居民的保障已经较为完善,基本上实现了制度化,而关于农村的最低生活保障制度,目前的一些制度规范尚不能完全满足实际生活的需要,可以商讨的余地较多。
一、农村最低生活保障制度的发展历程
农村最低生活保障制度,简称农村低保,是指政府对于家庭年人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困家庭,以户为单位,实行差额救助的社会保障制度。长期以来,我国对于农村的社会救济一直是采用传统的对五保户和特困户实行不定期、不定量的临时救济的方式。从20世纪80年代开始,我国开始在农村实行定期、定量的制度化救济和乡镇统筹的困难补助经费,这是我国对于农村社会保障制度的初步改革,也为随后制定的农村最低生活保障制度提供了启发。我国农村最低生活保障制度的演进过程大致可以分为以下三个阶段:
(一)试点阶段
从20世纪90年代初期,我国就开始了农村最低生活保障的试点工作。1992年和1994年先后在山西省左云县和上海市进行农村低保制度的试点工作。1996年民政部制定了《关于加快农村社会保障体系的意见》,明确提出了“农村最低生活保障制度”这一概念,并颁布了《农村社会保障体系建设指导方案》。在同年召开的民政部关于农村最低生活保障制度建设经验交流会上,通过对山东烟台、河北平泉、四川彭州、甘肃永昌等试点地区的研究,对发达、中等发达和欠发达三种不同类型的试点市县的制度建设经验交流,总结了阳泉模式、烟台模式和平泉模式。阳泉模式并没有设定一个统一的保障标准,而是着眼于制度本身的建设;烟
台模式的特点在于执法的力度大,各项保障项目较为齐全;平泉模式则侧重于党政结合,以量力而为为宗旨。
(二)停滞阶段
伴随着20世纪90年代我国的经济体制从计划经济向市场经济转轨以及国企改革过程中大量城市失业人口的出现,我国居民最低生活保障制度的工作中心开始大规模的向城市转移,对农村最低社会保障制度的管理也由民政部在全国范围内统一行为转变为地方政府的自治行为,制度的执行与否在很大程度上取决于地方政府的经济实力。因此在这一时期,执行这一制度的地区主要分布在经济发达的沿海省份和各个省会城市所在地,经济欠发达的中西部地区的农村最低社会保障制度基本上处于停滞状态。
(三)重建阶段
进入新世纪以来,建设社会主义新农村、构建和谐社会等执政理念的提出,使得农村最低生活保障重新受到了政府和社会的重视,中共中央、国务院及其相关职能部门基于此出台了一系列的政策性文件,如2005年12月《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、2007年7月《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、2008年《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》、2009年4月《国家人权行动计划(2009—2010年)》等,都从不同角度和程度对于农村最低生活保障做出了规制。特别是2009年4月《国家人权行动计划(2009—2010年)》中规定:“推进《农村最低生活保障条例》的制定工作,规范农村最低保障标准、对象审核、分类分档救助等环节,实现应保尽保,逐步提高保障水平。”这一规定可以说是我国农村最低生活保障走上制度化和法律化开始的标志。
从20世纪90年代初期开始建立的农村最低生活保障制度已经走过了近20年的时间,在这20年中这项制度取得的成绩是有目共睹的。截止2010年2月,我国农村最低生活保障人数达4840.4万人,户数达2328万户,相较于去年同期增长1409.4万人,1109.3万户,农村最低生活保障制度正向着应保尽保的目标迈进,数以万计的农民也从这项制度之中解决了最基本的生活问题,有些甚至迈入了小康的队伍之中。虽然农村低保制度取得了一些好的成果,但是仍然不能掩盖其一些弊端的存在,只有解决好其中的不足之处,才能更好地发挥这项制度的功能。
二、农村最低生活保障制度的主要问题
(一)法律法规缺失,现有规章及其他规范性文件效力较低
农村最低生活保障制度在《宪法》中主要体现在两个方面:第一,2004年《宪
法修正案》第14条增加第4款:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,即宪法明确将社会保障制度作为自己的一项重要内容;第二,《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”2004年《宪法修正案》第33条增加第3款:“国家尊重和保障人权”,即宪法明确保护公民的人权,也就当然地保护物质帮助权和最低生活保障权。
农村最低生活保障制度在法律这一效力位阶之上,迄今为止还没有一部统一的规范农村最低生活保障制度的专门法律,在行政法规方面也尚无专门规制农村最低生活保障工作的法规出台。这一制度在现阶段还是主要以政策性的其他规范性文件为主,例如国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、民政部《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》等等。
农村最低生活保障制度的立法成果最多见于地方政府规章和其他规范性文件,而且在31个已经颁布的省级人民政府的农村最低生活保障制度立法中,以地方政府规章形式立法的也只有8件,其他均是以其他规范性文件的形式颁布。同时,全国大部分的市、县一级的人民政府也都根据自身的实际情况和客观需要,出台了相关的具体实施办法,如大连、武汉、无锡、苏州、哈尔滨、合肥等。
目前,就居民最低生活保障制度的立法情况来说,在城市居民方面已经有了全国统一的行政法规(即《城市居民最低生活保障条例》),但是却没有出台一部专门针对占我们人口总数三分之二以上的农村居民的最低生活保障制度的条例,使得农村贫困居民因为制度上的不健全和法律上的模糊而无法获得应有的保障。我国现阶段关于农村最低生活保障制度没有颁布专门的法律或者行政法规,对于这一制度的建设主要是以地方政府的规章和其他规范性文件为主,立法层次较低,法律效力不高,随意性较大,规范性不强,这一立法状况导致的直接结果就是农村居民的最低生活保障权法律支撑的缺失,保障的强制性与权威性难以体现。同时,由于农村最低生活保障制度没有全国统一的立法,表现出以省、市、县为单位各自为政、各行其是的局面,各地分散的立法不利于农村最低生活保障制度在全国范围内的“制度化”和“法律化”的统一构建。
(二)城乡分野的立法现状,造成了实质上的不平等
在居民最低生活保障制度的构建上,绝大多数的省份实行的是城乡二元体制,目前只有浙江和广东两省实行的是城乡统筹的立法模式。所谓城乡二元,就是对于城市居民与农村居民按照农业户口和非农业户口的区别进行分别立法,不在一部法律法规中对其进行规制。而城乡统筹仅有的两个省份浙江与广东就在《浙江省最低生活保障办法》与《广东省城乡居(村)民最低生活保障制度实施办法》中对于农村居民与城市居民不作区分,统一规制。城市居民最低生活保障制度开始于1997年,发展至今已经相对完善、成熟,而农村最低生活保障制度尚处于探索阶段,与传统的救济制度和城市居民最低生活保障制度的衔接与整合还存在很多问题。农村最低生活保障制度与城市居民最低生活保障制度并不是两种不同的制度,
只是同一制度针对不同公民的施行。虽然农村最低生活保障制度尚不完善,但是终究会与城市居民最低生活保障制度合二为一。现今实行的二元体制,不仅违背了法律面前人人平等的原则,而且在实际操作中也存在着问题。例如,城市的建设使得大量农民涌入城市,并长期在城市定居,但依然是农业户口,就不可能享受到城市居民的最低生活保障,同样由于长期不在农村生活,也无法申请到农村居民最低生活保障,这就使得这部分公民无法行使宪法规定的获得物质帮助权。
(三)地域失衡的低保标准,无法将改革开放的成果惠及全民
从农村最低生活保障制度建立的实施情况来看,存在着明显的区域发展不平衡状况,即经济越发达的地区,农村最低社会保障制度覆盖率越高,保障水平与保障标准也越高,反之越低。农村最低生活保障制度乃至最低生活保障制度由于资金来源的问题,在很大程度上受制于各个地区的经济发展水平,东部发达地区与中西部欠发达地区在最低生活保障制度的各个方面都有着较大的差距。一方面,已建立农村最低生活保障制度的地区集中在东部发达地区,而中西部特别是西部欠发达地区则明显滞后甚至缺失;另一方面,保障的水平和标准也是东高西低,因地方经济发展水平的差异造成保障水平和标准的较大差别。经济越发达的地区,其贫困人口越少,保障水平越高;而经济越不发达的地区,其贫困人口越多,保障水平越低。这种地域不平衡现象无疑是有悖于农村最低生活保障制度的公平性要求,也同样违背了法律面前人人平等的原则。
(四)“应保不保,不应保却保”
“应保不保”主要表现为对部分特殊对象的收入认定上,将一部分没有收入的人视为有收入,从而排除了一部分应该享受低保的对象。在一些地区,为了防止“养懒汉”现象的出现,将那些在就业年龄之内并且有劳动能力的居民视为达到居民最低生活水平线,排除在低保对象之外。“不应保却保”主要表现为照顾亲友的现象,有些家庭的实际收入明显高于居民最低生活水平线,但由于与低保工作人员存在亲友关系,而被认定为低保户。
之所以在现实生活中频频出现“应保不保,不应保却保”的现象,主要原因是在于农村最低生活保障管理体系不健全,缺乏法律保障和有效的监督机制,使得低保资金的功用没有真正落到实处。同时,由于资金和机构设置的限制,缺乏专业的低保工作人员。最低生活保障的管理只要是由各级民政部门负责,现今部分城市已经设立了专门的低保管理机构,但是在广大的农村,主要还是由乡、镇、村这些基层政府负责,在一定程度上就不可避免地会出现“优亲厚友”的现象。
(五)“只保进不保出”
农村最低生活保障在申请审批阶段会进行相对严格的调查,但是一旦被纳入到低保体系之后即缺乏事后的监管和跟踪调查,让部分家庭在家庭收入已经高于最低生活保障线时仍旧领取低保金。最低生活保障制度的覆盖范围持续扩大,待遇水平不断提高,所以收入达到最低生活保障线的家庭往往不愿意退保。在这种情况之下,现行的最低生活保障制度又没有完善退出机制,对于低保家庭不能做到
新型农村养老保险立法规制思考
新型农村养老保险立法规制思考
[摘 要]新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”制度）是我国社会保障体系的重要组成部分，对于保障农民利益，和谐社会建设，具有重要而深远的意义。然而长期以来，占全国总人口近70%的农民几乎被排斥在正式的养老保险体系之外，理论建设也不是很多。新农保试点工作以来，取得了一定成绩，但由于多方面的原因，使得新农保在实践运行中出现资金短缺等一系列问题，阻碍农村经济的可持续发展和农民收入水平的提高，影响社会稳定。因此，发展和完善新农保法律制度势在必行。
[关键词]新型农村养老保险；立法规制；可持续发展
引言
社会保障是社会公平的底线和保证国家长治久安的根本性制度，这一本质使其成为国内外都非常关注的议题。我国是一个农业大国，农民占人口的绝大多数，农民养老问题成为我国面临的一个重要难题。然而，长期以来，我国农村养老基本上依靠的是家庭养老和土地养老，长期被政府所忽视，随着农村家庭养老和土地养老的弱化，农民的养老问题再次引起国家和政府的高度重视。2002年我国开始探索建立新型农村社会养老保险制度，迄今为止，试点工作己开展十年有余，取得了一定的成绩，也积累了一定的实践经验。然而，实践中，现在的农村养老保险主要靠行政力量和政治力量推进，与其相适应的法律规范却未能跟上，我国仍没有一部针对农村社会养老保险的立法。由于缺乏法律规制，试点中也出现了一系列问题没办法很好地解决。如资金来源不稳定，贫困家庭及贫困县筹资压力大，现有体制管理机构设置不科学，人员配备不足，经费不到位，编制定位不明，管理手段落后；这一系列问题严重影响了我国农村养老保障制度的可持续发展，也阻碍我国和谐社会的实现。因此，加强对新型农村社会养老保险立法问题的研究具有重大的理论与实践意义。
一、新型农村养老保险制度的简介
农村社会养老保险制度是一项关乎民心、影响深远、涉及多种复杂社会关系的大事。长期以来，我国政府进行了积极的探索。从上世纪50年代开始实行的农村“五保户”制度，再到“老农保”的发展和停滞阶段，农村养老保险没有取得十分理想的成绩。面对传统老农保的停滞，2002年我国政府再次高度关注和探索农民养老保险发展之路。在2003年党的十六大之后，北京、江苏、浙江等地率先建立试点，对新型农村社会养老保险制度进行探索。这标志着我国农村社会养老保险工作进入了新的阶段。截止2008年底，该制度的探索工作取得了初步成效，共有1955个县（市、区、旗）开展了养老保险试点工作，参保人数达到5595万人，比上年末增加424万人，另外，2008年农村养老保险基金共支付56.8亿元，结余499亿元。①随着2009年9月1日国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，“新农保”制度正式在国家层面得以确立，标志着我国农村社会养老保险工作迈上了新台阶。2009 年9月1日国务院公布《关
行政管理毕业论文题目选题
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试论网络时代的政府公关危机 农村医疗保障制度研究 非政府组织个案研究
外来文化对我国大学生价值观的影响的调查与研究 中国腐败的原因与治理 中外公务员制度的比较
基层自治制度的建设——论民主政治之推进和完善 促进民主政治 加强党内民主和多党合作 基层民主选举制度的建设与完善
浅析网络对政府公权力使用监督与制约作用 浅论中国传统政治文化对于当前中国政府执政理念的影响 浅论古训“乱世当用重典”对于当今法治与德治的借鉴意义
论腐败的根源及其治理 农民工市民化问题研究 论推进社会主义新农村建设过程中的农村基层组织建设
探究城镇型社区管理 城中村治理问题 城管执法的约束机制研究
新经济转型期基层政府职能的转变 服务型政府框架下行政服务中心的建设 苏北农村地区公众参与环境保护的现状与发展
社会中介组织研究 农村合作医疗制度研究 大学生价值观研究
从农民工职业病防治看农民工权益的维护 大学扩招政策探究 房地产业发展的利益链
如何在城市行政管理中切实有效的突出城市规划思想 城市规划在城市行政管理中的具体行政行为 城市行政管理与城市规划
中国农村城镇化过程中所面临的问题研究 对中国农村建设用地制度改革的研究 对政府允许农民土地流转的研究
房地产腐败对国家宏观调控的影响和制约 一站式服务在在建设服务型政府中的地位和作用 户籍制度对新生代农民工市民化制约分析
浅析医院和学校等事业单位越发趋利性的影响 论加强对城管等基层行政机关的监督与制约 浅析“公务员热”问题
推进新生代农民工市民化 提升乡镇政府公信力 树立公仆意识，打造服务型政府
浅析中国农民工城市化 中国农民工城市化研究 中国政府在农民工城市化过程中的角色与作用
农民主体地位法律思考
农民主体地位的法律思考
摘要：中国发展的关键在于农业，农民是农村、农业的主体，“三农”问题的关键是农民。法律确立和保障农民主体地位是现代法治国家的必然要求；是发挥政府主导作用的必要保证；同时，有利于消除社会不公，实现城乡统筹，构建和谐社会。在现代法治进程中，确保农民主体地位，就要使政府主导和农民主体在法律范围内得到确认；使农民主体地位和农民权益在重构的法律体系内得到保证；尊重农民主体地位，培养农民的主体意识，使“以人为本”的原则在法律范围内得以体现和提升。
关键词：农民主体地位法律思考
马克思所说：“农业劳动是其他一切劳动得以存在的自然基础和前提” [1]。任何时候农业都是基础，尤其是在农村人口占了2/3的中国，农业的基础地位更加突出。中国发展的关键在于农业，农民是农村、农业的主体，“三农”问题的关键是农民。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设的目标，最终得通过农民主体权利的行使、义务的履行以及责任的承担来实现，在于通过制度创新，把农村、农民、农业重新植入一个新的法律环境和制度环境中，并以法律和制度保障“三农”获得更多的发展空间与发展动力。通过法律制度保障农民在建设社会主义新农村中的主体地位，是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求；农民主体地位的确立，有利于发挥政府的主导作用，激发农民建设家园的积极性主动性；有利于消除社会不公，实现统筹发展，构建
和谐社会。
法律确立和保障农民主体地位的必要性
1、是现代法治国家的必然要求
在法治国家中，必然要求在法律制度的合理性和合法性的框架内，对权利和义务合理分配，以体现公平、正义、效益的原则，确立法律关系的主体，明确主体的权利义务，规范、激励主体的行为，使主体的权益、行为意愿、存在形式以及社会效应得到法律的确认和保障。明确和突出农民主体，可以激发农民建设新农村的积极性和主动性，在正确行使权利和履行义务的基础上使新农村建设获得内在的发展动力。同时法律的权威性、稳定性、公正性为主体的活动的合法性和有效性提供了可靠的保证。法律的权威性能够巩固新农村建设的成果，保障农业的基础地位真正加强，农村能够实现可持续发展；法的稳定性较强的特点能保证新农村建设工作不会因情势变更而中断、变化和放弃，能够保证新农村建设这个长期历史任务的实现。把建设社会主义新农村作为一个国家或政府所应担负的一项重要法律义务和社会职责规定下来，既符合法律的安全和共同福利价值目标的需要，也是法律正义宗旨的必然要求，是农民基本人权的保护与法律的正义宗旨相统一。建设新农村实践中仅靠政府和道德不能克服和解决诸如新农村建设资金的来源、运用和管理上而产生的问题，这需要法律手段的运用，法律机制的引入。在当今世界，政府干预和法治化已成为时代的主流。“工业反哺农业，城市支援农村”，实现城乡统筹的发展战略，其措施的采取、行使均
关于农民工权益保护问题的法律思考
关于农民工权益保护问题的法律思考
口马涛
由于自身经济状况、文化水平、法
律素养等因素的影响，以及现有农民
工权益保护体制中客观存在问题的制
约，农民工权利受到限制和遭受侵害的现象比较普遍和突出，给我国的经
济发展和社会稳定带来了不可忽视的
负面影响，农民工权益保护问题已成
为社会各界关注的焦点，是亟待研究
和解决的重要课题。
一、农民工权益法律保护方
面存在的问题
劳动合同制度不落实，合法权益
难以维护。农民工和用人单位应当签
订劳动合同，但是，由于受固有生活方
式和淡漠的法律观念影响，农民工很少和用人单位签订劳动合同。许多用
人单位为了免除义务和麻烦，也拒绝
和农民工签订合同。这样，一旦发生纠
纷或合法权益受到用人单位的侵害，
由于劳动者拿不出合法的劳动合同，
就使自己的合法权益得不到有效维
护。
劳动报酬得不到保障。具体表现：
拖欠工资严重，几乎在所有的行业都
存在拖欠农民工工资的问题，尤其建
筑行业，拖欠农民工工资已到了触目
惊心的程度，许多农民工辛苦劳动一年，到头来得到的仅仅是一张无法兑
现的白条；克扣工资现象突出，农民工
所干的往往是既脏又累的工作，有时
为了完成工作量，又不得不没日没夜地加班加点工作，按照法律规定，理应
获得相关加班报酬，但用人单位却从
来不考虑农民工的加班工资问题，事
实上是克扣了农民工的工资；不能按
劳取酬。农民工虽然干的是既脏又累
的工作，但却不能和当地人享受一样
的工资待遇，存在严重的同工不同酬
现象。
安全防护措施差，生命健康难以
保障。农民工从事的是脏、累、差、苦、
险的工作，工作条件艰苦，工作环境恶
劣，即便是在这样艰苦的环境下，许多
不良用工方为了自身利益的最大化，
不顾农民工的生命健康，一些必要的
安全配套设施不配套、安全措施不采
取，甚至不对农民工进行最基本的安
三、县域金融支持经济发展
的对策建议
发展壮大县域经济。一是以市场
为导向，加快县域经济结构和产业结
构的调整步伐；二是充实自有资金，降
低企业资产负债率；三是降低中小企
业融资成本，金融部门对效益好、产品
对低保人员做义工的法理学思考
2006年第
5期
(总第
56期)黑龙江省政法管理干部学院学报
JournalofHeilongjiangAdministrativeCadreInstituteofPoliticsAndLawNo.5
2006
(
SumNo.56)
对低保人员做义工的法理学思考
周 林
(
浙江工商大学法学院,杭州310035)
[摘 要
]在现代社会保障制度下
,提供低保是政府无条件的责任
,而享受低保是受助者无义务的权利。权
利义务对等或权利义务相结合的观点并不能为低保人员应该参加公益劳动之规定提供法理依据。地方政府在实
施最低生活保障制度时不能走偏
,应充分贯彻中央“应保尽保”的低保政策。
[关键词
]最低生活保障
;权利
;义务
;公益劳动
[中图分类号
]DF01
[文献标志码
]A
[文章编号
]1008-7966(
2006)
05-0024-04
[收稿日期
]65
[作者简介
]周林
(),男
,浙江衢州人
,讲师
,法学硕士。 一、问题的提出
据媒体报道
,《广州城镇最低生活保障救济人员参加
公益劳动规定》在
2006年开始实施
,按照规定
,有能力但未
就业的低保障救济人员
,须参加社区环境卫生的清洁、社区
治安巡逻、社区居家养老服务等公益劳动
,每人每周公益劳
动时间不少于
3个半天(
10.5小时)。每月两次不参加公
益劳动者
,经批评教育无效
,将受到包括不批准低保等处
罚。广州市民政局官员表示
,《规定》突出了权利和义务对
等
,低保人员在得到基本生活保障的同时
,对社会也有责任
和义务
,“作为社会的一分子
,也应该回报社会。其实要的
只是一份心
,尽力了就行了”[1]
。一时间引起了社会各界
的广泛争议
,叫好者有之
,表示忧虑者有之。
其实广州的这一做法并非孤例
,早在
1999年
,大连市
就在社区组织低保对象参加社区公益劳动的尝试。
2000
年
,中国社科院社会政策研究中心与大连市民政局联合进
一步研究
,将社区组织低保人员参加社区公益劳动用一种
组织方式固定下来
,命名为“社区公共服务社”。其法理依
据与广州同出一辙,也是认定权利与义务是相辅相成
贵州农村扶贫开发与最低生活保障制度衔接研究
贵州农村扶贫开发与最低生活保障制度衔接研究
摘要 本文结合贵州省两项制度实施现状分析了衔接过程中存在的问题，提出了相关对策思考。
关键词 农村扶贫开发 农村最低生活保障制度
中图分类号：f327.9 文献标识码：a
农村扶贫开发与农村最低生活保障制度是缓解我国农村贫困两种手段，二者既相互区别又相互促进，农村最低生活保障制度是“输血式”救济，更多关注人的生存权；农村扶贫开发是“造血式”扶贫，更多关注人的发展权，二者的衔接实质上是生存与发展的衔接。贵州省目前有50个国家扶贫重点县，是全国扶贫攻坚的主战场。 实现两项制度的有效衔接不仅能使贵州省贫困人数和返贫人数绝对减少，促进国家扶贫开发与农村低保工作迈上新台阶，而且对贵州省两项制度实施及解决存在的问题，进一步缩小贫富差距，实现和谐社会意义重大。
一、制度实施的现状
2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》颁布，新阶段扶贫开发启动。贵州省作出《关于切实做好新阶段扶贫开发工作的决定》，对象包括农村未解决温饱贫困人口和低收入贫困人口。2007年7月，贵州省率先建立农村最低生活保障制度，将全省现有纯收入700元的255万绝对贫困人口全部纳入低保范围，从制度上开创了扶贫开发新格局。2008年，贵州省对农村低收入以下贫困人口全面实施扶贫政策，标志着扶贫工作进入开发扶贫和救助扶贫
“两轮驱动”的新阶段。2009年，国家实施1196元的新扶贫标准后，贵州省贫困人口增加到585.38万人，贫困人数剧增，占全国贫困人口的14.6%，按照新扶贫标准，贵州省开展了农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作，2010年4月起，贵州省逐步在50个国家扶贫重点县乃至有扶贫任务的87个县（区、市、特区）推开。
试点过程中，部分因素导致两项制度衔接不能有效施行。一是对象识别机制不够完善。贵州省农村贫困人口中的扶贫对象、低保对象、残疾人口相当程度上是交叉的，而当前享受两项制度的贫困人口的区分标准，即单纯的扶贫对象、单纯的低保对象以及享受低保和扶贫政策的对象并未完全建立。二是政策衔接的权威性不足。目前，国务院各部委、贵州省政府及有关部门都已经陆续的颁布了农村扶贫开发和农村最低生活保障的有关政策，而相关政策都是以“决定”、“通知”、“意见”的形式出现，缺乏足够的权威性和强制性，有关两者衔接的政策显得十分欠缺。三是缺乏有效的退出机制。贫困现象本身是一个动态的发展过程，而动态管理机制的缺失、退出机制的不完善导致已脱贫的农村居民不能及时退出帮扶政策的覆盖范围，而应保者却未保。当前贵州省一些地区不愿摘下贫困帽的奇怪现象与退出机制不完善有极大的关系。
关于深化农村改革问题的思考与建议
关于深化农村改革问题的思考与建议
宋洪远 赵长保 张海阳
农村改革30年的历程、成就和经验做了初步的回顾和总结，对今后深化农村改革的主要任务和措施提出了初步的看法和建议。
一、农村改革的主要成就和基本经验
（一）农村改革的光辉历程
发端于1978年的中国农村改革，已经走过了30多年的光辉历程。1978－1984年，农村改革首先从农村基本经营制度入手，通过实行家庭联产承包责任制，废除人民公社体制，初步形成和基本确立了家庭承包经营制度，农村改革取得突破。1985－1991年，随着家庭承包经营制度的确立，以改革农产品购销体制、发展乡镇企业、实行村民自治等为重点，农村改革全面推进。1992－2001年，按照建立社会主义市场经济体制的要求，稳定和完善农村基本经营制度、深化农产品流通体制改革、推进乡镇企业体制创新、调整农村产业结构、促进农村劳动力转移，农村改革进一步深化。2002年以来，稳定和完善农村土地制度、全面改革农村税费制度、深化粮棉流通体制改革、建立农业补贴制度、扩大农业对外开放、改善农村劳动力就业环境、推进新农村建设，农村改革进入了城乡统筹发展的新阶段。
（二）农村改革的重要进展
中国的农村改革已经取得了重要进展。一是确立了农户的生产经营主体地位，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制初步形成；二是废除了统购统销制度，发育了农产品流通体系和农村市场体系；三是破除了高度集中的计划经济体制，市场机制在资源配置中开始发挥基础性作用；四是终结了农业封闭半封闭状态，农业对外开放日益扩大；五是废除了人民公社体制，农村基层民主政治制度逐步推行；六是实行统筹城乡发展方略，初步打破了城乡分割的二元经济社会结构。 （三）农村改革的主要成效
农村改革取得的巨大成就，带来了农村经济社会的历史性变化。一是农业生产持续增长，粮食和其他主要农产品大幅度增长，农业综合生产能力大大增强，创造了用世界9％左右耕地养活世界20％人口的奇迹。二是农林牧渔全面发展，优质化生产、区域化布局、产业化经营、标准化管理的现代农业格局初步形成，农村非农产业发展带动了农村就业结构变革和小城镇发展，开创了一条有中国特色的农村现代化道路。三是农民收入大幅度增长，农民生活质量明显改善，农村贫困人口迅速减少，农村已进入由温饱不足发展到总体小康并向全面小康迈进的阶段。四是农村基础设施建设逐步加强，农村生活条件明显改善，为农村经济社会的持续发展奠定了坚实的物质基础。五是农村义务教育事业发展加快，新型农村合作医疗全面推行，农村最低生活保障制度初步建立，促进了农村社会事业的全面进步。农村改革不仅带来了农村经济社会面貌的巨大变化，而且有力地支持了城市经济体制改革的展开和整个国民经济的持续快速发展。
对农村社会救济问题的几点思考
１４ 安徽农学通报。Ａｎｈｕｉ Ａｇｒｉ．Ｓｅｉ．Ｂｕｌ１．２００６，１２（４）：１４—１５
对农村社会救济问题的几点思考
张俊武 陶恩前 （安徽师范大学政法学院。安徽芜湖２４１０００） 摘要：本文分析了农村社会救济过程中存在的问题，论述了建立农村社会救济体系的必要性，提出了构建农村社会 救济体系的思路。 关键词：农村社会救济；问题；必要性；对策 中图分类号Ｆ０４７ 文献标识码Ｂ 文章编号１００７—７７３１（２００６）０４一ｌ４—０２ 社会救济是国家通过国民收入的再分配，对由于自然 灾害或其它原因而无法维持最低生活水平的社会成员给 予救助，以保障其最低生活水平的制度。我国的社会救 济内容大体上包括城乡贫困居民社会救济、灾害救济和贫 困地区救济三部分。社会救济作为社会保障的最后一道 屏障，是社会保障体系的重要组成部分，是克服贫困、缩 小贫富差距与保持社会稳定的重要途径。改革开放以来， 我国的社会救济事业有了长足的发展。但大部分的农村 地区社会救济制度化进程却仍较为滞后，有许多急需解决 的困难和问题，这需要我们在理论上进一步研究和探讨， 在实践中进一步地深化改革。 １农村社会救济过程中出现的问题 １．１农村扶贫工作制度化不健全２００１年１２月，《中国农 村扶贫开发纲要》的发布，标志着国家对农村扶贫开发的 又一轮启动。进入“八七”扶贫攻坚阶段以来，党中央和 各级政府实施了很多有助于扶贫开发的政策措施，但制 度层面的建设仍然落后。比较突出的表现是：（１）国家推 行以区域性扶贫为主，针对性不强，“扶贫到户”制度落实 不到位，导致实际扶贫资金覆盖率低，扶贫对象出现大面 积遗漏。（２）农村的扶贫管理缺乏制度化、规范化，导致 很多的反贫困资金利用率偏低。（３）由于农村社会救济 工作的复杂性，使得救济体制还没有完全理顺，很多地方 没有设立专门的机构，且多数机构还存在着管理经费不 足，人员编制落实不好的突出问题，适应不了农村经济体 制改革的要求，严重制约了农村社会保障事业的发展。 １．２农村社会救济在执行过程中存在的问题一是在扶贫 对象上存在着重数量、轻质量的现象，导致扶贫行为短期 化、表面化，扶贫效果不显著。二是救济款物的发放比较 随意。由于对贫困对象评估的模糊，导致救济款物的发放 主观随意性大，一些地方在社会救助中出现了“该停发的 没有停发”“不该救助的获得救助”的现象，甚至出现私人 吞并款物的现象。三是对扶持措施比较盲目。由于对贫 困户家庭状况的评估缺乏全面、明确的标准，导致扶贫工 作扶不到贫困对象上，做不到“对症下药”。这些问题的 出现，不利于社会救助公平合理原则的实施，有限的救济 款物未充分发挥其效能，给农村救济工作带来严重的负面 影响。 １．３社会救济中存在着城乡严重失衡的状况我国是一个 典型的二元结构的国家。长期以来，由于受城乡分割的二 元结构体制的影响，在很多问题的处理上，存在着“重城轻 乡”的观念，农村社会救济制度的建设也明显滞后于城市。 在我国大多数地区城市最低生活保障制度已经建立，但 是在大多数的农村地区，最低生活保障制度却没有实行。 在一些即使建立了农村最低生活保障的地区，城乡保障 水平也存在着严重的失衡。目前国家和各级政府已经认 识到这一点，正在逐步加大对农村社会救济的投入力度， 但由于制度不健全，这种城乡失衡的总体状况并没有太大 的改善，群众怨言较多。 ２建立农村社会救济体系的必要性 社会救济工作不论是在城市还是在农村，都是安定人 民生活、稳定礼会秩序、密切党群干群关系、巩固党的执政 地位，促进社会经济发展的一项不可或缺的重要工作。建 立规范的农村社会救济体系有着重要的现实意义。 ２．１农村社会救济体系的建立是符合维护人权、实现社会 公正的基本需要 人权主要包括人的生存权和发展权。 社会救济这一保障层次是人的生存需要所决定的，是公 民基本人权的体现。现代政治学认为：国家是社会的产 物，政府的权力是社会公共权力的让位，在人民有难时， 政府理应对人民负责，帮助人民解决痛苦…。当前我国正 处在经济社会转型的变革时期，贫困的产生是不可避免 的，贫民的出现是特定的经济制度的产物。对于国家和各 级政府来说，对贫困群体进行社会救济是他们不可推卸 的社会责任，是改革过程中必须要支付的成本。对每一 个公民来说，社会救济也是他们应享的受法律保护的基 本权利。建立和完善社会救济制度符合维护所有贫困人 口的基本人权，实现社会公正的需要。 ２．２农村社会救济体系的建立体现了社会公平社会的公 平发展是社会发展目标之一。然而，在对待农民的问题 上，现实的社会政策与制度并没有体现这一目标，在农民 的社会保障上更是如此。“Ｔ业化带来的收益几乎为城市 作者简介：张俊武（１９７５一）男，安徽庐江人，安徽师范大学政法学院中共党史专业研究生。 收稿日期：２００６—０４一ｌ１
关于做好返乡生活的大龄农民工人社保障的思考
调 研 |
24关于做好返乡生活的大龄农民工人社保障的思考2020年年初，成都崇州市乡村人口约44.66万人。其中，50至60岁转移就业的农村劳动力（农民工）约6.29万人，60岁以上的农民工约4.1万人。大龄农民工返乡生活面临的困境法律意识弱与讨薪维权难。大龄农民工由于受教育水平、知识层次和文化素养限制，加之农村法治宣传教育不足，大部分农民工对当前的法律保障和法治效能缺乏信任，缺少用法律手段维护自身权益的维权意识。当他们达到退休年龄返乡再就业时，通常只能到一些小企业、小公司、小工地“打零工”。因小型用人单位数量众多，加之政府相关部门监管能力有限，缺乏法律意识的大龄农民工常常未与用人单位签订劳动协议，很容易造成劳资纠纷。许多农民工遇到问题第一时间想到的就是通过上访的方式来维权，有的甚至会采取较为极端的方式来维护自己的合法权益；还有的农民工有一定的维权意识，但相关认识仍然比较模糊，当他们遇到劳动纠纷到劳动保障监察大队投诉时，并不清楚自己因已超龄而不属于劳动监察权限管辖范围，也不明白他们在此情况下唯一的维权途径是通过法院起诉。这些都反映出农民工群体的法律意识仍处于薄弱状态，也反映出针对此类群体的相关法律法规在赋予政府部门权力的缺失之处。职业伤病多但工伤认定难。根据某建筑公司的217位农民工体检数据显示，高血压患者60人，约占总体检人数的27%；高血糖患者20人，约占总体检人数的10%。“小病挺、大病拖”，健康意识淡薄是不少农民工存在的问题。而且由于缺乏一技之长，就业困难，农民工往往只能从事建筑业、采掘业、加工制造业等职业。危害因素高的行业，其中建筑行业职业病危害几乎涵盖粉尘、噪声、高温等所有类型的职业病危害因素，这个群体的职业病现状令人担忧。同时因长期从事高劳动强度、高危险工作，农民工工伤发生率也居高不下。而当农民工因职业病或意外受伤需要进行工伤认定时，又会遇到较大困难和阻力。一是工伤认定有时限。《工伤保险条例》规定，自个人受伤之日起1年内可申请认定，超过不能受理。不少农民工因病情严重想起申报工伤时，已超过受理时限，很难认定。二是申请地域有限制。发生工伤后，首先是在参保地申请，没参保的要在受伤地或用人单位注册地申请。关键词：大龄农民工 返乡生活 人社保障不少农民工因不清楚政策，返回户籍地后才发现需在参保地才能办理，只得“来回折腾”。三是超龄人员有区别。四川省超龄（女50岁、男60岁）人员要没有领取城镇职工养老保险待遇才能受理，有的省份甚至超龄后都不予受理。四是申请程序较复杂。暂未确定劳动关系的要先通过仲裁认定劳动关系后才能申请。无法确认劳动关系（含超龄）的只有到法院通过民事诉讼确定工伤主体后才能申请。起诉时因未签订劳动协议或证据不全导致农民工无法胜诉的情况也不少。因此，农民工工伤认定困难重重。过去不愿保，现在无力保。一方面，部分农民工在城市打工时多为临时工或散工，干一天活算一天工钱，加之自身对社会保险的重要意义认识不足，认为“买养老保险每月都得交钱，不如工资高点实在”，依法参保缴费意识不强，甚至存在抵触情绪。另一方面，大龄农民工返乡后大多到了养老年纪，也丧失了经济来源，当看到本地同龄人已经开始领取养老保险，难免心理出现落差，逐渐萌生“临时抱佛脚”想要投保的意向。但此时却发现保障难度很高，一是领取城镇职工养老保险待遇必须满足缴费满15年条件，而农民工大多参保年限较少，达不到待遇领取条件；二是部分高龄农民工之前未曾参加过城镇职工养老保险，现已不符合参保条件，返乡后只能选择缴纳城乡居民养老保险；三是若选择一次性缴纳城乡居民养老保险，以成都为例，最高档次缴费标准约7万余元，领取待遇预估约900余元/月；稍低一个档次缴费标准约5.7万元，领取待遇预估约800元/月。而大龄农民工收入不稳定、经济压力较大，大额的养老支出显然不符合他们的心理预期，对养老问题心有余而力不足。再就业难且创业资金不足。大龄农民工在城市的务工收入大部分用于子女教育、维持家庭生活开支和在家乡盖房，由于收入偏低、储蓄不足，多数大龄农民工返乡后愿意推迟“退休”而继续工作。但继续工作会面临两方面的问题。一方面，大龄农民工多到了退休年龄，缺乏就业竞争优势，且不在劳动合同法保障范围，通过正规就业渠道“谋生”的路子较少；另一方面，就返乡创业而言，大龄农民工一般是白手起家，流动资金少，普遍缺乏可供抵押的财产，信用抵押贷款困难，商业贷款在利率和手续要求上对于返乡农民工群体来说门槛较高，小额担保贷款也受风险控制考虑保障范围有限，大龄返乡创业农民工往往随着城市的发展更迭，第一批“5060”后农民工已掀起返乡热潮。这些大龄农民工在外打拼多年，普遍身体状况欠佳、法律意识薄弱，返乡后在养老保障、权益保障、就业创业方面面临诸多现实困境，需各级政府引起重视，实施重点帮扶。文/李世清 | 调 研
社会保障思考题
1 社会保障概论思考题
第一章 社会保障概述
1、什么是社会保障？
社会保障是以国家政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。
2、社会保障有哪些特点？
强制性 社会性 福利性 互济性 不可逆性
3、社会保障的功能是什么？
A、收入补偿功能
B、促进社会安定功能
C、保障劳动力再生产功能
D、促进社会公平功能
4、简述中国的社会保障体系构成
A、社会救助
B、社会保险
C、社会福利
D、社会优抚
E、社会互助与个人储蓄积累保障
5、简述社会保障的制度类型（模式）
A、社会保险型社会保障制度(投保资助型) 德 美 日
B、福利国家型社会保障制度 英国、瑞典
C、国家保障型社会保障制度 澳大利亚、新西兰
D、强制储蓄型社会保障制度
6、社会保障制度产生的条件是什么？
经济条件：工业化是社会保障制度产生的经济根源。市场经济的发展强化了社会保障的需求。
社会条件：主要是工人阶级长期为争取自己合法权益而进行的斗争。
7、社会保障的制度建立的理论基础什么？
A、 德国新历史学派理论
古斯塔夫. 施穆勒 讲坛社会主义
认为国家除了维护社会秩序和国家安全外,还有一个“文化与福利”的责任.
主张国家举办一些公共事业来改善国民的生活.
B、费边社会主义 乔治.肖伯纳 韦伯夫妇 费边社
主张通过资产阶级议会，对贫民和失业者，包括病人、残废人、老年人实行救济，通过这种渐进式的改良实施普遍福利来实现“社会主义”。
C、福利经济学 庇古 1920年《福利经济学》
福利的定义：福利是指个人获得的某种效用或满足 2 福利经济学两个命题：第一，对于一个人的实际收入的任何增加，会使满足感增大；第二，转移富人的货币收入于穷人会使满足更大。