流域生态补偿的难点与途径

２０１２年第６期　（总第１１２期）　福州大学学报（哲学社会科学版）　ＪＯＵＲＮＡＬ　０Ｆ　ＦＵＺＨＯＵ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）　Ｎｏ．６　２０１２　

Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．１１２　

流域生态补偿的难点与途径　麻智辉　李小玉　（１．江西社科院经济研究所，江西南昌３３００７７；２．《企业经济》编辑部，江西南昌３３００７７）　摘要：流域生态补偿是生态补偿重点领域之一。流域生态补偿的难点在于其标准难以确定，交易成本难以准确　核算，法律法规不配套，途径比较单一，管理体制不健全。为此，应从市场途径、政府途径、社会途径等多　方面探索解决问题的渠道。完善流域生态补偿法律法规机制，构建集中统一的流域生态补偿协调管理体　制，建立灵活的生态补偿财政转移支付机制，设立流域生态补偿专项基金，建立跨界流域生态共建共享和　沟通机制，完善“项目支持”形式提高补偿资金使用效率，建立科学的流域生态补偿评价标准体系和建立　健全生态补偿费使用监督机制，必将有助于全面、系统地解决流域生态补偿的相关问题。　关键词：流域生态补偿；市场途径；政府途径；社会途径；政策建设　中图分类号：Ｆ１２４．５　文献标识码：Ａ文章编号：１００２—３３２１（２０１２）０６—００６３—０６　

流域生态补偿机制是国家和生态保护受益地　区对由于保护流域整体生态系统而失去发展机会　的地区以优惠政策、资金、实物等形式进行补偿的　制度。随着我国工业化、城市化进程的不断加快，　流域水污染１３趋严重，水环境急剧恶化。从市场　途径、政府途径、社会途径等多方面寻求解决问题　的渠道，建立完善的流域生态补偿机制，对于促进　流域经济社会可持续发展、全面建设小康社会、实　现人与自然和谐共处具有重要意义。　生态补偿与流域生态补偿　（一）生态补偿　生态补偿源于生态学中自然生态补偿的概念　和生态平衡思想，它是通过对损害（或保护）生态　资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为　的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的　主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济　（或外部经济性），达到保护生态资源的目的。Ｌｌ　Ｊ　（二）流域生态补偿　流域生态补偿是指流域内从事生态保护和建　设、享受生态效益、影响和损害生态系统现状的行　为主体，按其投入、受益、损害的情况，分别获得成　本补偿、支付生态成本、承担治理和修复责任的一　种生态补偿机制。　流域生态补偿的主体包括流域生态效益受益　者、损害流域生态系统的行为人、对其他利益主体　造成生态损害的行为者。流域生态补偿客体包括　从事流域生态系统保护和建设并向其他区域和其　他利益主体转移生态效益的行为主体、因其他行　为主体的社会经济活动而受到水生态环境损害的　利益主体以及流域生态资源与生态环境保护　机构。　（三）流域生态补偿的类型　跨界大型流域生态补偿，包括长江、黄河等大　江大河流域，南水北调工程，三江源流域，鄱阳湖、　

收稿日期：２０１２—０７—０２　基金项目：国家社会科学基金项目“推进跨省流域生态补偿机制试点研究”（１０ＢＪＹ０２６）　作者简介：麻智辉，男，浙江缙云人，江西社会科学院经济研究所所长，研究员；　李小玉，女，江西南昌人，江西社会科学院《企业经济》编辑部主编，研究员。　

６３·　洞庭湖等大湖流域补偿等，其流域范围涉及到几　个甚至十几个省市，受益地区和保护地区界定　困难。　跨省中型流域生态补偿，如新安江流域、两江　流域、汉江流域、黑河流域等流域生态补偿，因其　流域范围主要涉及到两个省市，造成在确定补偿　主体和客体、测算补偿成本和补偿标准时都存在　定困难。　饮用水源地生态补偿，如东江源、密云水库等　水源地补偿，由于其流域范围可能在省内，也可能　涉及到两个以上省市，水源保护区和饮用水供水　区可能处在同一辖区，也可能分属不同的辖区，因　此，在确定生态补偿主体和客体以及其中的利益　关系时也需要充分协商。　二、流域生态补偿的难点　（一）流域补偿的标准难以确定　补偿标准的确定是流域生态补偿制度的关　键，也是难点。从制度上看，全国还没有形成规范　的补偿标准管理体系，生态补偿更多的是借助市　场机制、政府渠道和社会平台等多元途径来确定　标准。从各地实践情况来看，主要有以下几种办　法：一是从基本公共服务均等化的角度。由上级　政府测算出一个合理补偿的标准，这个标准可以　是局部的，也可以是跨流域全国性的，并由中央或　收益地区政府提供横向转移支付；二是从　民生　活水平大致相当的角度。流域上下游地区和饮用　水源地ｊ二下游地区，由于自然条件差异，经济发达　程度可能相差很大，居民收入水平往往差距甚远，　必须确定一个合理的标准，使实施生态保护地区　的居民收入水平不低于总体平均水平；三是从生　态环境或服务的市场价格角度。根据水权交易、　排污权交易、碳汇交易等方式，以市场成交价作为　补偿标准。从技术上来看，由于生态系统价值的　非定量化，尚未建立科学的环境价值标准和评价　体系，依据的方法和标准都不统一，生态补偿标准　随意性较大，仅目前实施的一些补偿办法，普遍存　在着缺项较多、标准过低、综合性差的情况。由于　补偿标准还涉及到不同流域社会、经济、文化、自　然条件差异，生态保护、污染治理投入资金多少等　复杂的因素，以现有的技术水平，还难以客观评价　下游流域收益大小和一ｔ－．游流域生态环境资源损失　多少，生态补偿的金额也就难以确定。　（二）流域补偿的交易成本难以准确核算　由于全国各流域没有形成统一的管理和信息　６４·　系统，交易成本如何科学评估成为流域生态补偿　市场的障碍。虽然流域各级政府在污染物控制和　水土保持方面做ｒ大超丁作，对流域水量和水质　有了较大的调节和改善，但足，由于·些跨界流域　江水沿途必须经过　些ｊｒ业经济发达地　才能刽　达下游目的地，因此，征这一过程中水质可能发　变化。而流域内外各省之『ｎ】没行形成信息埘称的　市场，补偿与保护之『日Ｊ没有形成　接的约束机制　和互动机制，交易成本难以确定　同时，流域ｆ｛１｛　游地区作为水源涵养　，对下游地区流域保护具　有重要作用，要求作为水源　的水质必须达到１ｃ　游用水标准，这需要较高的保护成本，而　家和ｒ　游省份又没有足够的乍态补偿．这就对流域ｆ　游　的经济发展造成一定的限制，使流域水源涵养　经济发展落后的局丽无法得到改善，造成经济发　展和环境保护产生矛盾。　（三）流域生态补偿的法律法规不配套　虽然，我国已经初步建立起ｒ由困家　法卡“　地方立法共同构成的环境法律体系，在这　法律　中也包含了一些生态补偿的规定，但是，由于环境　问题、生态问题，许多是跨地ｆ＝：！（、跨省份甚至是跨　国的补偿问题十分复杂，某个地区、某个方面的环　境保护法律很难替代区域生态补偿法律。虽然　制定了有关环境保护法规，但现有法规中埘流域　生态补偿问题的考虑尚　够令衙成熟。从　家层　面卜看，我国目前还没仃制定流域生态补偿法，红　《中华人民共和国环境保护法》中也没有々门的章　节就区域生态补偿制度问题作出规定。与区域乍　态补偿有关的规定大部分属于法规和规章，例如：　２００５年１２月印发的《国务院关于落实科学发展观　加强环境保护的决定》指出“要完善牛态补偿政　策．尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转　移支付应考虑ｑ三态补偿因素，国家和地方Ｉ１Ｊ分别　开展生态补偿试点”。ｔ　２　２００６年３月，拿斟人人发　布的《国民经济和社会发展第十一个　年规划纲　要》提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原　则，建立生态补偿机制”，２００７年５月．罔务院印　发的《节能减排综合性工作方案》提出“健令矿产　资源有偿使用制度，改进和完善资源歼发牛态补　偿机制。开展跨流域乍态补偿试点　Ｊ：作”　２００７　年８月，　家环保总局印发的《父＿ｒ开展生态补偿　试点工作的指导意见》提｝｛Ｊ“研究建立自然保护　区、重要生态功能区、矿产资源外发和流域水环境　保护等重点领域乍态补偿标准体系，落实补偿　利益相关方责任，探索多样化的生态补偿方法、模　式，建立试点区域生态环境共建共享的长效机　制”。上述法规和规章立法的层次都比较低，缺乏　权威性。一些生态系统类型和生态补偿客体、补　偿依据、补偿标准、补偿对象、补偿程序等在实践　中无法可依，无章可循，缺乏具有可操作性的方　案，使得生态补偿难以合法有效地进行。　（四）流域生态补偿的途径比较单一　目前，国内流域生态补偿的主要途径有以下　几种：一是传统的政府主导财政转移支付方式，二　是市场化补偿方式，三是各界自愿捐赠的社会补　偿方式。我国现阶段的流域生态补偿途径主要是　第一种，在流域生态补偿试点中，补偿方式大多限　于政府途径，对于生态补偿的市场化方式如水权　交易、排污权交易、碳汇交易等，开展较少。这种　仅仅依靠国家和地方政府财政转移资金来进行补　偿的模式，往往会导致生态补偿目标不明确，环境　保护地区出现“搭便车”的现象，限制了流域生态　环境保护地的发展，难以达到预期的效果，显然是　不可持续的，也是难以使流域生态保护地彻底摆　脱贫困的。只有采取政府、市场、社会三方结合的　方式，实现生态补偿资金来源的多样化，才能弥补　财政补偿资金不足，满足流域生态保护地居民生　存和生产发展的需要，促进流域生态环境保护地　和收益地区良性循环，协调发展。　（五）流域生态补偿管理体制不健全　当前，流域管理体制主要有三种形式：第一种　是集权式管理模式。设立负责流域水资源统一开　发、管理及多种经营的流域管理局，如美国的田纳　西河流域管理局，属于一级政府部门，对中央政府　负责，有专门的经费，立法赋予其高度的自治权。　第二种是集中与分散相结合管理模式。设立综合　流域管理机构，实行以自然流域管理为基础的管　理体制，主要职责是调配水资源和控制水污染，如　法国流域管理机构。第三种是分散式管理模式。　即按照水的不同功能对水资源进行分部门管理，　以此为基础设立流域管理机构，如日本流域管理　机构。中国目前还没有有效的跨行政区流域环境　协调系统，诸如长江水利委员会、黄河水利委员会　等机构更多的是水利部下属的治水以及主管水资　源分配的机构，它们并没有环境协调、监督、执法　等相关的权限。这种流域管理体制分散，涉及林　业、农业、水利、国土、环保等部门，部门与部门之　间、部门与行业之间、流域与区域之间，条块分割，　互相牵制，缺乏统一、有效的管理手段，增加了环　境污染治理的难度，导致补偿管理多元化，生态补　偿实际上成为“部门主导”的补偿。责任主体不明　确，难以形成合力，导致生态补偿效率低下。　三、流域生态补偿的途径选择　（一）市场途径　１．排污权交易　排污权交易是指在污染物排放总量控制指标　确定的条件下，利用市场机制，通过污染者之间交　易排污权，实现低成本治理。由于排污权实际上　是一种排污许可，在实际操作中排污必须经过环　保部门审查，排污者所排放的污染物的量必须在　行政许可的范围内，超出许可排污就会受到相应　的处罚。具体操作是由环保部门评估出一定区域　内满足环境容量的污染物最大排放量，并将最大　允许排放量分成若干规定的排放份额，每份排放　份额为一份排污权。政府在排污权一级市场上，　采取一定方式，如指标、拍卖等，将排污权有偿出　让给排污者。排污者购买到排污权后，可根据使　用情况，在二级市场上进行排污权买人卖出。　２．水权交易　水权交易是指由于流域上游地区采用一系列　的节水措施使其出境水量超出了目标值，即初始　水权未完全使用，则使用这部分水量的下游地区　需要向上游交纳一定的使用费购买这部分水资源　使用权。水权交易是实施区域生态补偿的有效手　段。基于不同的水量分配方式，水权交易分为跨　流域交易和流域上下游交易等不同形式。＿３　跨流　域水权交易的典型案例是浙江义乌一东阳水权交　易，位于金华江下游的义乌市是我国著名的小商　品城集散中心，工业用水和生活用水严重缺乏，而　上游的东阳市水资源相对丰富。２００１年ｌ１月２４　１３，东阳市和义乌市首次签订了城市间协议，东阳　市以４　立方米的成交价格将其境内的横锦水　库每年４９９９．９万立方米的永久用水权一次性转　让给义乌市，并保证水质达到国家现行一类饮用　水标准。＿４　经过交易，水权的购买方降低了获取水　资源的成本，而水资源的出卖方也取得了比节水　成本更高的效益。　３．碳汇交易　根据《联合国气候变化框架公约》及《京都议　定书》规定的碳排放标准，可以采用在发展中国家　投资造林的办法，以增加碳汇，抵消碳排放，从而　降低发达国家本身总的碳排量的目标。引申到国　６５·